危机中吸取的宝贵教训——韩国加强国家创新体制建设的背景和做法，本文主要内容关键词为：韩国论文,教训论文,体制论文,宝贵论文,做法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于1997年末的韩国金融、外汇危机和由此引发的经济全面衰退仍在继续，1998年的经济发展指标已由年初同IMF （国际货币基金组织）商定的负增长1%下调至负增长5%，预计今后两、三年内也难从根本上好转。有关各方一致认为，韩国经济之所以从高速增长的顶峰迅速滑向低谷，除目前已暴露的政府干预过度、金融市场因此失去了危机抵抗力和持续发展的动力的原因外，国家创新体系的薄弱也是重要原因。危机爆发后，韩国政府在对以往经济发展作深刻反思基础上，进一步加大了对科技研究开发的支持力度，并多方采取旨在加强国家创新体制建设的措施。
一、回顾与反思
应该说从60年代初至80年代末期间，韩国科技政策和开发战略基本上适应产业结构调整和经济发展需求，因此，科技进步对经济发展的促进作用比较明显。但从九十年代起，由于政府的产业政策出现偏差，科技发展失去主攻方向，对经济发展的推动力开始减弱。
六十年代，依靠引进技术推动工业化进程。在当时科技十分落后情况下，为实现经济发展由农业向工业的战略性转移，政府颁布《外资引进法》和《科学技术振兴法》，采取各种优惠政策鼓励企业从国外引进资本、技术和装备，并建立了政府科技主管部门——科技处。从而，使劳动密集型轻纺工业急剧发展，产品迅速打入国际市场，为经济的以后发展奠定了基础。由于此间引进的大部分是低水平加工、装配技术，其中主要是成套设备和生产线，故对研究开发的要求不高。1970年科技投入仅占国民生产总值的0.44%，说明自主开发基本处于空白状态。
七十至八十年代，推行引进为主，自主开发为辅的科技政策，促进产业结构转轨变型。为配合重、化学工业政策的实施，政府一方面通过简化手续、放宽限制等措施继续支持企业从国外大量移植先进技术和装备，另一方面在“科技立国”方针政策指导下，大幅增加了科技投入，通过颁布实施《特定研究机构培植法》，陆续建立了机械、电子、化学、原子能等十余家政府研究机构和数十家国、公立试验研究机构；相应成立了专利厅、工业振兴厅等政府职能部门。与此同时，在财政、金融、税收方面采取各种优惠政策，积极诱导和支持民间企业参与技术开发，使企业开发投入在八十年代中期超过政府；企业研究所及各类民间研究开发组合、技术团体从无到有逐步发展起来。 此间的突出成绩是：1）研究开发主体由政府转向民间，政府的财政负担因之减轻，使其有可能把技术开发逐步转向国家重点领域；2）对引进技术的消化、 吸收能力明显增强，在某些领域甚至有较好的改造和创新；3）钢铁、 汽车、造船、电子、化工等产业技术同发达国家的差距大大缩短，设备和生产能力迅速提高，逐步被发展成国家经济发展的支柱产业。半导体等某些高技术产业也有长足发展。因此，既解决了进口替代，又扩大了出口创汇，完成了产业结构由劳动密集型轻纺工业向资本、技术密集型重、化学工业过渡，取得了显著的规模经济效益。这一时期存在的问题是：增长速度过快导致投资需求过旺，牵动工资、物价和利率持续高扬，经济发展出现不稳定因素；科技开发仍以引进、模仿为主，自主开发能力提高缓慢；基础研究和高技术开发还未引起重视等。
从九十年代起，实施引进与自主开发并重科技政策，试图推动产业结构进一步调整优化。九十年代初政府制订实施与“新经济开发五年计划”相配套的“战略部门技术开发计划”，提出把高新技术产业作为本世纪内重点发展目标。为此，政府在持续大量增加科技投入的同时，相继推出“G7计划”、“国策研究开发计划”、“大型科技研究开发计划”及“开创性研究事业促进计划”等高新技术发展计划；颁布实施《协同开发促进法》，大力支持产学研合作开发，使民间研究所和研究组合继续大量增加（民间研究所在去年末突破3000家）；技术引进全面放开，减免税优惠待遇被限制在半导体、宇宙航空、原子能、生物及新材料等高新技术领域，并通过发展国际合作加速高新技术引进。可以说韩国这一时期的经济发展思路是正确的，科技研究开发方面也有较积极反应。但对当时经济形势的基本判断错误和随之出现的政策导向失误，使韩国经济逐步背离正确发展方向而日趋走向下坡路。这主要表现在：
首先，产业结构调整不及时。在世界以信息产业为代表的高新技术产业迅猛发展情况下，韩国却仍以发展传统产业为主，且把重点放在生产规模扩充而不是产品质量提高、增值和新产品开发上。仅1997年先后倒闭的韩宝集团、起亚集团以及三星集团等，几年内向生产相对过剩、市场基本饱和的钢铁、汽车等产业投入的资金就达数百亿美元。许多财团甚至把触角伸向房地产、旅游、饮食服务等其它行业。这不仅造成资源大量积压和浪费，使主导产业竞争力弱化，也严重影响了产业结构进一步优化。
其次，政府的宏观调控失误。从八十年代中期起，韩国借助国际上出现的“三低（低利率、低汇率、低油价）”大好形势，其主要产品的生产和出口均呈强势，对外贸易扭亏为盈，连续四年实现顺差。这种表面一时看好的形势，使政府和企业做出了传统产业大有潜力可挖的错误判断，对大好形势下隐藏的竞争力不断降低、生产效益持续下滑等危机因素，没引起足够重视。因此，政府对企业继续向传统产业进行资源大量投入实际上采取默认态度。加之“官治金融”状况下银行不加选择的借贷方式形成的错误导向，使大企业的盲目扩张愈演愈烈，危机隐患日趋加重。
第三，科技改革严重滞后。科研体制中长期存在的机构重叠、投资重复、管理僵化和效益低下问题，重产业技术开发而轻基础研究的研究开发结构，迄今仍以模仿为主的研究开发方式等，使国家整体科技创新能力提高缓慢，基础科技和高新技术储备严重不足，产业结构调整失去了技术支撑。
政策失误带来的后果是严重的，经济在表面上虽仍保持高速增长，但内在质量和综合效益日趋低下。据韩国有关部门调查分析，过高的债务和利率负担，使韩国金融负担率平均高于同等发展水平国家两倍，而利润率仅占销售额的1%；出口价格指数由1991年的100.3降至96年92.6，而同期出口物量指数则由109.9上升至215.5；制造业职工人均产值仅及日本的1／3；人均创造的附加值增长率由1995年的19.2%剧降至1996年的1.1%。这表明韩国经济发展已越发陷入“高投入， 低产出”的恶性循环。处于此种状况下的韩国经济，在世界经济环境较好情况下，它依赖多年积累的基础条件能保持一定速度增长，而外部形势一旦恶化，发展自然受阻甚至发生危机。
整体看来，韩国的科研体系具有较大发展潜力。当前亟待解决的问题是：
1.科技管理和研究开发体系过于分散，难以形成国家整体竞争优势。科技处作为政府科技主管部门，地位长期低下（“处”低于“部”半格），位置被排在政府各经济部门的末席，发言权很有限。九十年代以来，随着产业资源部、信息通信部、农林部、教育部等政府其它经济部门相继参与研究开发（各部分别制订实施本部门研究开发计划并设有下属研究开发机构），科技处原有的管理权限和开发经费又被挤占，更难从全局角度统一把握和协调、管理国家的技术开发活动。争资金、抢项目、相互推萎、扯皮等不良现象随之发生，机构重叠、投资重复造成的浪费日趋严重。政府虽通过建立由副总理兼财政经济院（现改为财政经济部）长官任委员长并吸收政府各经济部门长官参加的“科学技术长官会议”试图加以协调，但因种种原因而未能奏效。
2.科研体制陈旧，研究开发效率低下。由于管理制度不健全和缺乏竞争激励机制，政府研究机构普遍存在吃大锅饭现象。研究院（所）长可稳坐铁交椅，研究人员也是干多干少、干好干坏都一样，积极性受到压抑和挫伤。科研工作重计划立项，轻监督评价；多头开发又造成大量重复立项和重复投资，有限资源被分散、浪费。加之，大部分研究所仪器、设施老化，先进大型研究设备很少。因此，90年代以来国家对政府资助研究机构投资虽年均递增38%，而研究开发效率却未能同步提高。企业研究所的开发也程度不同地存在问题，大企业研究所尚好，而半数以上的中小企业研究所拿不出像样成果。韩国“亚洲经济研究所”分析资料显示，韩国开发投入是台湾的两倍，但成果和经济效益（开发投资对经济增长的促进作用）却分别仅及台湾的1／2和1／4。另据韩国产业银行公布的资料，针对专利注册件数、技术贸易额、制造业总附加值和技术密集型产品出口额等综合指标计算出的技术规模指数，如以美国为100，则日本、德国和法国分别为83.4、50和25.2， 而韩国则仅为10.1。这反应出科研方面的“高投入，低产出”问题也很突出。
3.基础研究薄弱。政府对基础研究始终不够重视，近年来研究开发投入虽每年稳步增加，但基础研究所占份额一直很低。如1996年研究开发投资约为138亿美元，比上年度增15.2%，在GDP中的比重上升至2.79%。其中开发研究、应用研究和基础性应用研究投资分别占59.9%、26.0%和9.8%，而基础研究投资仅占3.4%，大大低于美国16.2%和日本14.1%的水平。由于投入偏少，各理工大学普遍感到基础研究经费和设施不足（国立大学的研究设备仅能满足需要的30%），许多课题因此搁浅，严重影响了基础研究水平的提高。目前， 韩国的基础研究以在SCI发表的论文排位居世界第19位。
4.成果转化渠道不畅。一是认识不足。从科技处直至研究开发机构，对技术扩散普遍不重视，措施不得力。迄今尚未建立全国范围内规范化的技术成果应用、推广体系，技术扩散实际上由各部门和研究机构在分散状态下小规模进行，受惠企业不多。二是法规制度也不健全，专项预算极少。近几年政府从技术开发基金中抽出部分资金用于技术转让，但数额有限，收效甚微。三是研究开发与生产需求脱节。课题选定较少考虑企业需要。开展产学研合作和以合同方式接受企业委托开发是加速成果转化的较好手段，但研究机构有来自政府的稳定资金支持，往往对此不感兴趣。在政府资助研究所收入中， 来自企业的委托开发费仅占3%。
5.对高技术产业发展支持力度不够。高新技术产业发展的优惠政策仅被限制在相关领域技术、装备进口及外资企业税收减免上。这同七十年代动用经济甚至行政手段全力支持企业发展重化学工业的做法形成很大反差。主要问题有：
1）资金不足。政府专项拨款和风险基金数额有限； 在风险机制不完备情况下，专门技术银行及创业投资公司和组合等金融机构，为保障盈利轻易不向风险企业投资。资金短缺不仅使持有较好技术成果的人不能及时创业，就连正在运营的许多风险企业也难以为继。
2）技术落后。美国的风险企业经营的是世界最先进技术， 产品大量出口；而韩国多以复制和改造为主，产品主要解决进口替代，仅有少量出口。
3）人才短缺。优秀人才大部被大企业挖走； 由于缺乏利益保障机制，大学教授和研究所研究人员创业不积极。
4）创业空间狭窄。创业培育中心、 新技术培育中心等专门机构还太少；类似美国硅谷、台湾新竹的高技术园区迄今没建立。
二、改革与调整
韩国政府和经济界一致认为，摆脱危机困扰、恢复经济发展活力的根本出路在于深化科研体制改革，当务之急是建立和完善适应新形势发展需要的国家科技创新体制。改革的根本目的是，提高创新能力和研究开发效率，依靠科技进行优化产业结构，增强国家整体竞争实力，实现经济稳步高效增长，以能动的姿态迎接21世纪信息社会、知识经济带来的挑战。为此，政府在1997年制订“科学技术创新五年计划”的基础上，1998年又颁布了《科学技术创新特别法》，同时，开始对科研体制和政策进行一系列重大改革和调整。
1.提高政府科技主管部门地位并扩大其权限。基于“高效精干”的改革原则，对某些作用不大或业务重复的政府部门作了取消、合并和降格处理。唯独把科技升格为科技部，科技部长官的排位从各部长官的末席一跃升至24个部中的第八位，在经济部门中则仅次于财政经济部位居第二。科技部不仅地位提高，管理权限也相应扩大，科技发展政策和计划的制订实施，各部门研究机构的管理、协调，人才培养、信息扩散和成果转化等业务，统一划归科技部实施。同时，建立由总统亲任委员长的“国家科学技术委员会”，负责科技长远发展规划的制订和政策评价，综合协调有关各部的科技政策，决定科技预算的优先顺序和配置原则，审议政府和民间研究所及大学开发范围和资源配置方案等。取消原由财政经济部长官任委员长的“科学技术长官会议”，以增加政策制订和协调管理的权威性。
2.大力改组和调整政府科研机构。根据最近公布的“政府资助研究机构经营革新方案”，将参照德国的研究会模式把34家政府资助科研院、所从所属政府主管部门中分离出来，按不同领域分别建立基础科学研究会、产业应用研究会和科学技术政策研究会。决定由“国家科学技术委员会”统一管理、监督研究会的工作，办事机构设在科技部。目的在于加强集中统一管理，减少重复投资和浪费，提高资源利用和研究开发效率。
3.改革研究所内部经营管理体制，重点放在加强竞争和提高效率上。将采取以下几项措施：
1）调整研究机构。现有的研究院、所基本保留， 但将把某些重复研究领域向专门研究所集中。对可同民间竞争的研究领域，中期目标是分段逐步减少对该领域研究所的政府资助，促其在竞争中提高研究水平和经营效益；长期发展方向是逐步实行民营化或委托民间经营，节余资金集中投向国家战略技术开发。当前将首先把研究所行政编制压缩10%，保留或适当增加硕士以上研究人员，节省行政开支投向研究开发。
2）引入竞争机制。 改研究院（所）长由上级主管部门任命为社会公开招聘，从包括外国人在内的科研人员中不拘一格地选拔懂技术、会管理的人才担任。采用合同制和分阶段的目标管理责任制，通过由技术专家组成的评价机构，定期对研究所工作进行考察和评价，结果反映到所长任免和经费支持上。要求各研究所密切结合产业结构调整的需求，把研究开发重点及时转向为经济服务的主战场。为此，政府资助科研费中，除保障重点课题研究外，可将其余部分用作研究服务招标费，引导政府研究所同民间研究所展开竞争。
3）建立利益保障体系。对研究人员实行“年薪制”， 即同每一研究人员签订合同，根据该研究人员的职务和工作性质、工作能力及成绩决定工资数额；采取效益分成和奖励政策，允许获得专利权的研究人员享有部分专利份额；对以技术成果创业者给予免除技术费和减免各种税收等优惠待遇等。以此达到奖勤罚懒，择优汰劣的目的。
4.强化基础研究和国家重点领域技术开发。计划把研究开发投入在政府预算中所占比重由1998年的3.7%渐次提高到1999年的4%和2002年的5%。政府投资向基础研究和核心产业技术、信息技术、 原子能和资源技术、大型系统技术、公共福利技术以及创新性技术等国家重点技术领域大幅倾斜。同时，大量增加“基础科学研究基金”和“科学技术发展基金”等各项技术开发基金额，更新大学及政府资助研究所的研究、试验仪器和设备，到下世纪初把基础科学研究水平提高到世界第十位，并不断推出高新技术成果。此外，将通过增加专项政府拨款，建立跨部门、跨地区的全国性机构和网络，加强产学研合作开发和对企业的技术指导、培训等措施，加速科研成果向实际生产力的转化。
5.加强对高新技术产业的支持。措施包括：加速“G7计划”等高新技术计划的实施和成果扩散；诱导企业增加高新技术开发投入；发展国际合作，促进发达国家高技术转让；建立外企专用高技术投资基地，以各种优惠待遇吸引外商投资等。同时，大力培植和发展高技术风险企业。为此，将继续完善政府综合服务体系，加强对高新技术企业在资金、技术、人才、信息、产品开发和销售等方面的支持。
1）通过扩大技术银行资金规模、 增建“创业投资公司”和“新技术金融公司”等专门金融机构、增加风险基金额等措施，为高技术企业提供稳定的资金来源。
2 ）计划把“创业培植中心”（高新技术企业孵化器）由目前的12家增到2002年的60家，从项目培植入手支持研究人员创业，加速高新技术成果推广、应用。
3）陆续在大田、 汉城等理工大学集中的地方建立一批高技术试验园区、“风险企业创业基地”和“大学生创业同窗会”等，拓展高新技术创业空间。
4）对高新技术产品免除特别消费税，设常设展销场， 实行政府机构首买制，推动高新技术商品进入市场。
6.扩大高级科技人才培养。通过地方工科大学、以研究为主的理工大学及政府研究机构，增加博士级高级技术人才培养；每年派遣2000名博士后研究生到国外研修和从国外招聘500 名高级技术人才来韩工作，把研究人员总数增至19.2万名，使万名人口中的科技人员达到发达国家40名的标准。搞好对中小学的科学教育工作，计划建立“科学教育研究中心”，专门从事科技教育系统的研究开发工作；在小学、初高中投资建现代化的科学试验室和“科学英才教育中心”，对有发展潜力的学生进行重点教育培养，为国家科技发展储备人才。增加科普投入，建立100家科学技术文化团体， 通过开展灵活多样的科普和促进公众理解科学的活动，在社会上造成尊重人才，讲科学、爱科学的良好氛围。
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