推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考，本文主要内容关键词为：学前教育论文,体制论文,机制论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学前教育投入体制机制是指为了实现学前教育普及与质量提升的目标，保障学前教育经费的充足、公平和效益而形成的关于经费投入、分配和使用的规则体系和运行方式，包括政府财政投入责任体系、教育成本分担体系、经费分配机制等等。学前教育投入体制机制是保障并提高学前教育硬件条件与师资素质的物质基础，也是影响和制约学前教育普及与事业发展水平的关键因素。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)的颁布，建立健全学前教育投入体制机制成为切实保障学前教育经费、实现学前教育普及战略的关键。2011年财政部、教育部颁布的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》进一步提出“政府主导、社会参与”、“地方为主、中央奖补”的投入体制政策，为学前教育投入体制机制的制度设计确立了总体方向和基本原则，同时也提出了体制机制改革的迫切需求。
长期以来，投入体制机制问题已经成为制约我国学前教育事业发展的瓶颈。[1]这些问题主要表现为：政府、社会、家庭合理分担的投入体制内涵模糊，政府主导责任不明；学前教育预算制度不完善，尤其欠缺对学前教育预算层级、范围、规模以及监督制度等具体问题的明确规定；缺乏明确的可衡量财政投入情况的指标，尤其是缺乏学前教育财政投入比例、生均经费标准、生均财政拨款标准等量化指标和基线标准，致使学前教育财政投入规模缺乏规范；新增教育经费向学前教育倾斜的保障机制尚未建立，即如何倾斜、如何监督等配套政策尚不明晰，可能导致政策难以落实；对社会力量办园的政策优惠力度较低；公平导向的弱势地区与儿童资助制度尚待完善等。上述问题直接导致了我国学前教育的投入长期处于较低水平，城乡、区域间差异大，远远无法满足事业发展需要。首先，我国财政性学前教育的经费仅占财政性教育经费的1.2％～1.6％，[2]不仅远低于发达国家的平均水平，还低于巴西、蒙古等发展中国家水平，从根本上难以支撑学前教育事业的发展；同时，各省市自治区的学前教育财政投入水平也普遍较低。其次，学前教育经费在国家财政预算中长期没有单项列支，经费一直包括在中小学教育预算中，这就导致各级政府教育经费短缺的情况下，学前教育因其是非义务教育、经费非单独列支而往往被挤占。第三，我国学前教育财政投入的地区差异较大，不公平问题突出。以2011年为例，全国31个省级行政区中(不含香港、澳门特区和台湾地区)，学前教育财政性经费投入最高的省份为最低省份的103倍，而生均预算内学前教育经费支出最高的省份是最低的省份的13倍。[2]学前教育财政投入水平的长期、普遍低下且地区差异大直接导致了我国学前教育整体发展水平难以提高，区域不均衡问题突出，园所建设迟滞且“保基本”性质的公办园大量缺乏。因此，要持续、稳定地发展学前教育就必须对现有的投入体制机制进行改革。[3]
综合考虑我国学前教育普及发展的迫切需求与国内外学前教育改革与发展的有益经验，特提出促进我国学前教育投入体制机制改革与完善的政策建议。
一、逐步构建政府主导、社会和家庭积极参与的投入体制
第一，全面、深刻理解学前教育的公益性本质属性，继续强化政府主导职责，切实加大学前教育财政投入力度。学前教育的公益性是其作为公益性趋强的准公共产品的内在属性，也是投入体制机制设计必须坚持的价值观念。学前教育对个体发展具有奠基性和教育性价值，其不仅能促进个体全面健康发展，还能有效提高教育的整体效益和家庭生活的质量，推进教育和社会公平，因而对国民整体素质的提高，社会、政治、经济和教育可持续发展具有重要的战略价值，因此公益性是学前教育的本质属性。建构公共服务体系和提供有效的公共服务是公共服务型政府的根本责任，而学前教育的公益性决定了其必然成为政府公共服务体系的重要内容，应当将学前教育纳入公共服务体系，明确由政府主导其发展。各级政府应积极履行多项教育职责，确保学前教育资源的足量供给。
第二，在坚持学前教育公益性和教育性基础上，将普惠性作为学前教育发展的基本原则和根本目标，并将其切实贯彻到学前教育投入体制机制的构建和突破创新中。普惠性学前教育指的是普遍惠及大多数适龄儿童、儿童可以较方便获得、家庭可支付得起、平价而又有质量的学前教育。因为学前教育是面向所有儿童的非选拔性教育，接受学前教育是个体最基本的教育权利。坚持普惠性原则，需要在学前教育投入体制机制的各个环节，尤其是经费筹措、分配、管理和使用的过程中，促使公共财政资源普遍、平等地惠及所有儿童，避免因经济条件、身份地位、地理位置、所在园所性质等外在因素而产生的不公平，并且在园所建设过程中主要提供以普通民众为对象的、大量的、达到基本质量要求的学前教育机构。
第三，明确政府主导并非不需要甚至排斥社会和家庭的投入。一方面，社会和家庭是学前教育的受益者，按照“谁受益谁付费”的原则，社会和家庭有责任参与学前教育投入；另一方面，我国仍处于社会主义初级阶段，经济社会的发展水平仍旧不高，政府独立承担学前教育投入责任仍面临经费方面的困难。在这种情况下，政府不应该也不可能对学前教育实施包办。因而，在坚持政府主导的基础上，应积极鼓励社会和家庭学前教育投入。
二、逐步建立增长、科学规范、监督有力的学前教育预算制度
教育预算是国家各级政府和各级各类教育机构的年度收支计划，是国家及地方财政预算的重要组成部分，体现出公共财政框架下政府承担的教育责任，[4]决定了教育财政经费的充足、均衡和效益水平。长期以来，我国的学前教育经费并未纳入财政预算，而多以专项的方式进行拨付，这在很大程度上影响了经费投入的稳定性，无法充分保障投入水平。“国十条”明确提出“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”，较之以前的投入体制是一个巨大的进步，然而仍然缺乏对于预算制度的具体规定。建立并完善预算制度，需要中央、省、地市、县级、乡镇各级政府切实将学前教育预算纳入教育预算并实现单列，对学前教育预算资金的来源、规模、分配、使用等收支行为进行计划和规范，以切实满足学前教育事业发展的规模、范围和程度。同时，为实现学前教育经费的稳步增长，需要明确并落实“预算内学前教育经费的增长不低于预算内教育经费增长，生均教育经费逐步增长，幼儿教师工资和生均公用经费逐步增长”的“三个增长”基本原则。值得注意的是，为切实提高预算编制的科学性和透明度，还可以建立“一个幼儿园、一个部门、一本预算”系统，即由各幼儿园和教育行政主管部门负责编制预算，财政部门负责审核，经人大审查后形成最终预算，同时在人大预算监督的基础上，通过建立学前教育预算草案网上公示制度，充分发挥社会监督职能。
三、明确7％的财政性学前教育投入比例，制定生均经费基线标准
建立政府主导的学前教育投入体制机制就意味着财政性经费应该是学前教育经费来源的主渠道，这就需要确立投入规模的基线，保障经费投入的稳定性与充足性。其中，确立财政性学前教育经费比例与生均经费标准均为有效的途径与机制。
财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例是衡量学前教育财政投入规模的重要指标，对各级政府学前教育财政投入起着重要的引导、规范、评价和约束作用，确立科学适宜的学前教育财政投入规模需要首先明确财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例。从国际比较的视角来看，大部分发达国家和部分发展中国家预算内教育经费中学前教育所占的比例平均约为7％。据经济合作与发展组织(简称OECD)2006年公布的数据显示，匈牙利、法国、捷克、墨西哥、德国、丹麦、奥地利、爱尔兰、意大利、英国、瑞典、荷兰、葡萄牙、芬兰等20个国家的教育预算中学前教育经费所占比例平均为7.04％。其中，匈牙利、法国、捷克该比例超过10％。[5]同时，与我国国情较为接近的巴西、墨西哥、蒙古等发展中国家这一比例均达到或超过了8％，巴西为8％，墨西哥为8.9％，蒙古更是达到18％。从我国国内各省市地区情况来看，部分地区(上海市、北京市顺义区、浙江省宁波市鄞州区、内蒙古鄂尔多斯市)的财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例已接近、达到或超过8％。浙江省、厦门市、深圳市等地区财政性学前教育经费占财政性教育经费比例达到5％以上；浙江省2012年财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例达到5％以上，不办高中教育的地区达到10％以上。[6]通过对国内外情况的比较分析，笔者建议综合考虑我国学前教育发展现状、普及发展需求、经济社会发展状况等客观因素，从国家层面确定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于7％的基线标准，各地可根据当地经济社会发展情况上浮这一比例，但不得低于7％的最低标准，以保障本地区学前教育发展的基本需求。
生均经费和生均拨款标准是反映各地学前教育财政投入的重要指标，其差异也是考察区域间教育资源均衡配置情况的重要依据。[7]相关部门可通过科学制定全国性生均经费标准和生均拨款标准的基线标准来确保学前教育机构运转和发展的正常需求。在生均经费标准和生均拨款标准的制定过程中：第一，以国家办学条件基本标准和教育教学基本需要为前提，坚持生均经费标准、生均拨款标准与学前教育发展相适应的基本原则，以满足有质量的、普惠性学前教育发展需求的基本目标；第二，以科学、实事求是的成本调查为依据，切实将幼儿园基本运转和发展的实际需求作为确立生均经费标准和生均拨款标准的依据；第三，坚持统一性和差异性相结合的原则，在制定生均经费和生均拨款基线标准过程中，将东中西部地区、城乡农牧区学前教育发展相关的规模因素、地理因素、气候因素、物价因素等作为调整因素，制定保障满足我国大部分城乡地区特别是广大农村地区学前教育基本运转和发展需求的生均经费和生均拨款基线标准，以保障经济社会和学前教育发展相对滞后、学前教育生均成本较高的农村地区学前教育的基本需求和发展需要；第四，建立与物价水平相挂钩的学前教育生均经费和生均拨款标准浮动机制，每3-5年进行一次成本调研和分析，适时调整生均经费和生均拨款标准。
四、多举措筹措学前教育经费并实现新增教育经费倾斜
当前，我国教育总体投入中各学段的投入已基本形成固定格局，因此，以增量为主提高学前教育投入水平是切实有效的途径。我国教育财政投入的来源主要包括：预算内教育事业费和基建费、教育费附加、土地出让金等。[8]
第一，明确预算内教育事业费中预算内学前教育事业费所占比例不低于7％。国际方面，OECD数据显示，[9]除韩国、澳大利亚外，其余匈牙利、法国、捷克、墨西哥、德国、意大利、爱尔兰、荷兰、奥地利、英国、葡萄牙等11个国家的教育预算中学前教育所占比例均超过6％，其中法国和捷克超过10％，匈牙利更高达14.7％；墨西哥、德国、意大利、爱尔兰、奥地利、英国也均在8％以上。国内方面，上文提到应建立财政性学前教育经费占财政性教育经费7％的基线标准。笔者认为，预算内教育事业费作为财政性教育经费的主体，也应达到甚至超过7％的基线标准。
第二，明确教育费附加用于学前教育比例不低于20％的硬性要求，并通过国家政策予以明确。从合理性方面来看，如前所述，学前教育事业的发展对于促进妇女就业进而促进经济社会发展具有重要价值，在教育费附加中安排一定比例用于学前教育具有合理性；同时，教育费附加作为财政性教育经费的重要组成部分，亦是学前教育财政投入的重要来源。从可能性角度来看，一方面，浙江省、陕西咸阳已提出教育费附加不低于20％用于学前教育投入的政策要求，吉林、安徽芜湖、马鞍山、贵阳、广西隆林、河南开封、云南楚雄分别提出教育费附加不低于10％用于学前教育投入的政策要求，浙江嘉善提出教育费附加留存部分的50％用于学前教育的政策要求。另一方面，2006年《国家关于大力发展职业教育的决定》曾提出一般地区教育费附加安排用于职业教育比例不低于20％，已普及义务教育地区不低于30％的政策要求。研究建议，从国家政策的角度明确教育费附加中不低于20％比例用于学前教育投入不仅具有合理性，也具有可能性。
第三，在土地出让金收入中计提不低于2％的比例用于学前教育。2011年7月，财政部、教育部《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》明确指出，为实现2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值4％目标，从土地出让收益中严格按照10％的比例计提教育基金，作为各地区计算财政性教育经费来源之一。按照新增教育经费向学前教育倾斜的原则，土地出让金收入作为新增教育经费的一部分，应计提的教育经费应按一定比例用于学前教育投入，并向学前教育领域倾斜。具体比例方面，2010年浙江省杭州市在其《关于加快推进学前教育均衡优质发展的若干意见》中明确提出“每年在土地出让收入中按0.5％比例计提农村学前教育补助资金”。若按照学前教育、初等教育、中等教育和高等教育进行划分，按照新增教育经费向学前教育倾斜的原则，土地出让金收入中应有不低于2％的比例用于学前教育。在经费的使用中，土地出让金收入主要为地方财政收入，应主要用于本地区特别是农村学前教育园所建设、维修改造和玩教具配备等项目支出和幼儿教师培训项目支出。
五、积极鼓励、引导社会力量办园和捐资助园，扩大学前教育经费的总量与规模
积极引导、鼓励社会力量参与学前教育投入是筹措学前教育经费的重要渠道，也是世界主要国家和地区发展学前教育的重要经验。[10]“国十条”明确提出要“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”，并提出了鼓励民办园向普惠性方向发展的具体路径，包括政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等，其对于扩大学前教育资源、促进民办学前教育发展具有重要的导向作用。此外，还可以通过提供优惠政策鼓励办园、税费减免等方式扩大学前教育总体的经费规模和数量。第一，制定从建设到运营发展的整套优惠政策，积极鼓励社会力量在经济发达、人口集聚的地区投资兴办幼儿园。优惠政策可以包括：建设用地优先划拨；按规定减免建设规费；减免国有资产占用费和物业管理费等租金；民办幼儿园用水、用电、用气价格，按照居民用水、用电、用气价格执行，并免收排污费；对符合税法规定的民办幼儿园免征企业所得税，对民办幼儿园提供的基本教育教学服务免征营业税(开设兴趣班除外)，民办幼儿园为提高教育质量和改善教学环境，实际投入幼儿园用于教学、举办幼儿活动、师资培训等各项费用，允许在税前扣除；民办幼儿园的用水、用电、用气价格按照居民价格执行。第二，采取税费抵免的方式鼓励社会力量实施学前教育捐助，即纳税人通过非营利社会团体和国家机关对学前教育的资助与捐赠，执行公益性捐赠税前扣除等优惠政策。
六、以公平和普惠为基本价值取向建立弱势扶助制度
国家学前教育财政经费是重要的公共教育资源，是政府实现其社会公共服务职能的重要途径和手段。因此，在完善学前教育投入体制机制时，应以公平和普惠为基本价值取向，建立弱势扶助制度并确立财政投入的重点与方式。第一，应逐步建立覆盖城乡的学前教育弱势扶助制度，对城市低保家庭子女、进城务工人员子女、农村经济困难儿童、留守儿童、少数民族儿童、残疾儿童等弱势群体儿童接受普惠性学前教育予以资助，明确政府间学前教育资助经费分担机制，确定基本资助标准。第二，扶助形式应多样化，即可采用部分或全额减免学费、补助伙食费、补助实物(包括校服、午餐、牛奶等)、发放教育券、设立以某类特别需要资助的弱势儿童为对象的专项津贴、开展以弱势群体为对象的专项计划等方式实施资助。第三，弱势扶助应循序渐进、稳步推行。应根据不同地区的经济社会发展水平和学前教育发展需求，确立并逐步扩大弱势扶助的年限、对象和范围、资助力度。如将免费学前教育的年限由学前一年逐步扩展到学前三年；减免学费的对象逐步由贫困家庭幼儿扩展到所有儿童；资助形式由减少学费或发放学前教育券逐步扩展到免费等。第四，应在城乡建设大量普惠性公办幼儿园，并积极引导民办园向普惠性或非营利性方向发展。公办园是国家对学前教育事业的政策性投资，是重要的公共资源，最能够充分发挥“保基本”的作用。因此，应加大公办园建设并充分确保其公益性，新建公办园应向农村、城乡结合部等经济贫困地区和学前教育机构短缺地区倾斜。另外，还应降低其校用标准，征收水、电、气、暖等新增民间资本面向额减、免学费，通过税费返还、土地优惠和租金减免、建园补助和奖励等优惠和扶持政策，引导民间资本在农村、城乡结合部等学前教育资源严重不足的贫困地区举办一定质量的低收费幼儿园，以灵活地满足弱势群体幼儿的入园需要。
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