WTO《政府采购协议》对我国政府采购制度的影响，本文主要内容关键词为：政府采购论文,协议论文,制度论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一 项基本手段。政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或 为公众提供服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政 府 贷款，从国内外市场上购买商品、工程和服务的消费行为。
政府采购制度形成于18世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到1761年美国《联邦政 府采购法》，迄今已有200多年历史。由于这种制度以公开招标为原则，从决策到监督体现 了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。
一、WTO政府采购协议的主要内容
WTO《政府采购协议》1994年4月经缔约方签字通过后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO 法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议”之一，仅对签字成员方有拘束力，而不是对 全 体成员方有效。
《政府采购协议》由两大部分组成，第一部分包括序言和24个条款，第二部分为《政府采 购协议》的附录。其主要内容可以归纳为以下几方面：
（一）目标和原则
《政府采购协议》的基本目标是：
1.通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边 框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。
2.通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效 率。
《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：
1.国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律 、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。
2.公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。 3.对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状 况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以 照顾其发展、财政和贸易的要求。
（二）适用范围
《政府采购协议》的适用范围包括：
1.采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包 括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包括中央一级的政府实体，还 包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列 入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。
2.采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除外）和服务的 采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低限价为13亿特别提款权，而 中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体在货物和服务方面受协议管辖的最低限价 由各成员方协商确定，并列入《政府采购协议》附件。工程采购项目，以联合国中央物品分 类第五十一章所列的建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物 资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购，以及涉及到维护公共道德、公共秩序 、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产 品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。
（三）采购方式
《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式：
1.公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感兴趣的国内外合格供应商参加招标的采 购程序。
2.选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下，通过公告 程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。
3.限制性招标采购，即《政府采购协议》第15条规定的采取公开招标或者选择性招标后， 有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：(1)没有供应商参加投标或者无格标 ；(2)对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选 择；(3)出现了无法预见的极为紧急的情况；(4)如更换供应商将不能满足要求而必须向原供 应商采购替换零备件；(5)因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务；(6)追加 的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的50%；(7)在商品市场上采购 的产品；(8)只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采 购；(9)与设计比赛获胜者签定的采购合同。
4.谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人进行谈判。 这 些条件包括：(1)采购方在发出招标邀请时已表达这种意图；(2)通过评估，没有一个投标明 显优于其他投标；(3)谈判应主要用来鉴定各个投标的优劣；(4)在谈判中采购人在不同的供 应商中实行差别待遇。
（四）质疑程序
《政府采购协议》第20条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出 质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在 知道或应当知道该项质疑之日起10天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家 法 院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为 ，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该 采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时， 为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。
二、我国现行政府采购制度与WTO《政府采购协议》相比存在的问题
我国政府十分重视政府采购立法工作，曾先后草拟了《政府采购条例（草案）》、《中央机 关政府采购条例（草案）》，1994年4月依据《中华人民共和国预算法》立法原则，制定颁布 了《政府采购管理暂行办法》。同年6月又颁布了两个配套办法，即《政府采购合同监督暂 行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》。目前，政府采购资金管理暂行办法、政府 采购市场准入办法也正在草拟酝酿阶段。
在地方立法方面，上海市于1995年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经修改，1999 年4月，正式制定《上海市政府采购管理办法》和配套措施等6个办法。目前，全国已有近30 个地区制发了政府采购规章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳经济特区政府采购 条例》是我国第一个政府采购的地方性法规。1999年5月24日，国家发行了政府令对中央和 地方政府实行政府采购下达了明文规定，从而标志着我国政府采购开始走向规范化、普遍化 和 制度化。
《政府采购协议》虽然属于WTO成员方选择参加的协议，只是对签字国有效，但随着世界经 济全球化和市场一体化的趋势，以及我国进入世贸组织脚步的临近，在不久的将来，中国开 放本国的政府采购市场应是历史的必然。但是，在我国现阶段政府采购工作仍属全新领域， 相关立法起步较晚，政策法规尚不健全，与WTO《政府采购协议》的要求相比仍存在较大的 差距。主要表现在：
1.法律保障方面
我国推行政府采购制度工作起步较晚，近两年全国各地都在陆续试点推行。但到目前为止 ，许多省、市、自治区虽然根据自己的实际情况，制定了相应的办法和措施，但我国还未制 定出《政府采购协议》或完整的政府采购制度管理条例，尚未形成统一的政府采购体系。而 各地在政府采购实际操作时存在较大的随意性和不规范性，有些问题无法可依，无章可循， 缺乏法律的保障。
2.政府采购最低限额的规定方面
《政府采购协议》规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为13万特别提款权，而地 方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例，地方政府的采购合同起始 限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际 操作的限额一般都较低，如上海市《2000年政府采购目录》规定：单项采购金额超过5万元 或以一级预算单位汇兑统计年批量采购超过100万元的货物；合同金额超过100万元的土建、 安装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超过50万元的服务。这意味着一旦我国加入WT O《政府采购协议》，上述所列超过5万元、50万元、100万元的政府采购市场都将对其他缔 约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是很不利的，也与国际上通常做法相悖。
3.政府采购机构的确认方面
目前，各地政府采购大多数由地方政府协调有关部门参加组成政府采购委员会，在财政部 门设立政府采购中心。这两个机构在实践中既可以审查采购主体资格，又可以在供货合同由 采购单位和供应商商定的情况下，以监督方身份承担见证职责。这实际上就等于承负可能出 现的经济纠纷的责任，因而这两个机构实质上既是政府采购组织者，又是政府采购管理者， 在市场经济中既扮演采购员，又兼裁判员，这种身份上的双重性，必然导致职责上的混淆。 因此，这样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需进一步解决 的问题。
4.预算管理形式方面
目前，全国各省、市的政府采购工作大多是经地方政府批准，由财政部门组建采购中心进 行日常操作。采购中心一般为全额拨款的事业单位，但也有部门地区确定为自收自支的（或 定额补助的）事业单位，还有的地方采取在财政局相关处室基础上“两块牌子，一套人马” 的安排，而机构组织形式和经费来源的不同，必然在相当程度上决定着政府采购中心在工作 中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深浅。这种经费上的自助自支方式可能使采购中心 因关注自身利益而不能保持公平、公正地安排采购活动。
5.采购方式方面
我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而WTO《政府采购协议》规 定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购四种 。从范围上看，我国招标方式狭小，选择余地小，对开放后的中国市场不利。
6.质疑程序方面
我国大部分地方立法只规定了一旦发生纠纷可以向政府采购管理办公室投诉，但没有规定 投诉的程序，投诉的期限、质疑受理机构及采购过程中断等问题也未作明确规定。
三、创新我国政府采购制度的基本构想
（一）建立我国政府采购制度的目标原则
实行政府采购的根本目标就是要节约财政支出，实现货币价值的最大化，同时，促进资源 的优化配置。为此，政府采购制度必须遵循以下总原则：
1.公开、公平、公正原则。其基本要求是：政府采购过程必须向社会公开，不得对供应商 采取歧视政策和地区封锁，采购人与供应人在采购过程中处于平等地位，必须严格按照法律 规定程序进行采购。
2.效益原则。政府采购的客观效果是节省政府开支，在从事采购活动中讲求经济和社会效 益，要求政府采购应当以竞争的方式，通过竞争使财政性资金的使用效益最大化。
3.维护社会公众利益原则。财政性资金属公共资财，其使用必须符合社会公众的利益。首 先，财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位，要加大对公众事业的投入；其 次，政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福利，注意社会效益。
4.适应市场经济发展需要原则。建立政府采购制度是强化财政职能、加强财政宏观调控的 需要。建立社会主义市场经济体制，需要建立健全相应的宏观调控体系，财政作为一种重要 的调控手段也要实现面向市场的转变，并不断健全和完善。而建立政府采购制度是健全规范 财政支出政策的中心内容，尤其是我国财权分散、财政职能肢解、弱化的情况下，就显得更 为迫切。
5.竞争择优原则。营造一个公开竞争环境，实现真正靠实力和信用竞争。
6.接受社会监督原则。政府采购计划、采购过程和采购结构必须对社会公开，任何组织和 个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。
（二）建立我国政府采购制度的基本框架
1.界定政府采购制度的适用范围
从采购主体看，我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业 单位，主要是指政府机关及全额预算拨款的社会团体和党政组织，事业单位和国有企业是否 应纳入政府采购范围，应具体分析。事业单位的物品或服务可以分为两类：一类是政府组织 供给的纯公共品，这属于政府采购范围；一类并不一定都靠政府，而是在政府财政的支持下 ，通过授予特许权由民间组织供给，这些物品由于要对成本回收自担风险，必然走上企业化 经营道路，依市场规律办事，其采购行为就不应当受政府行政控制，不应纳入政府采购范围 。国有企业也有两类：一类是非盈利性的公共性企业，企业的发展靠国家财政支持，所提供 的物品和服务是为了满足社会公共需要，这类企业应纳入政府采购制度规范内；一类是以盈 利为目的的经营性企业，只有依市场规律办事，以追求盈利最大化为目标，依市场信号配置 资源方能健康发展，为此就必须实行政企分开，消除政府直接行政干预，因此不能纳入政府 采购范围。
从采购资金的性质看，所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安 全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括：各级财政预算安排的资金 ，需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠 款，各级政府规定的其他资金。
2.选择政府采购模式
从我国的实际情况来看，推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散并以集 中为主的模式。
3.明确政府采购的方式
政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角 度 看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式相配合。
4.设置政府采购机构
(1)在财政部下设政府采购管理机构——政府采购管理委员会（或政府采购管理办公室）。根 据国务院1998年批准的财政部“三定”方案，明确授予财政部“拟定和执行政府采购政策” 职责，因此，财政部作为政府采购主管部门肩负着协调管理和政策指导的重任。政府采购管 理委员会主要职责是：制定、修改和监督执行政府采购法规、政策；下达政府采购计划；编 制和审查政府采购预算方案；批准和拨付政府采购款；分析和评估采购统计；协调有关部门 的关系等。
(2)各级政府设置政府采购事务机构——政府采购中心。其性质属于非盈利性事业法人，隶 属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。其主要职责是组织各级政府交办的大中型 工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服 务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授 权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。
政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系，也可以直接受理各个部门 或单位的委托进行直接采购活动。由于受到具体采购商品（劳务）和工程技术因素的限制，该 中心还可以进行二级委托，如委托专业中介机构从事具体的采购事宜。
5.建立政府采购制度的配套改革
(1)改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资 金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的设备购置、会务、房屋、修 缮、车辆购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制 ，不再搞条块分割，应归政府采购专业户由政府采购中心按财政批准的政府采购计划统一运 作。
(2)改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二 级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费，这不仅影响了财政部门有效贯彻政 府采购制度，而且无法对采购行为（如招投标程序、方法等）不够规范进行有力的监督，不适 应政府采购资金的直接支付要求。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按预算拨付经 费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或预算中 将采购资金划拨政府采购中心支出，减少资金流动环节。由于这部分支出采取直接付款形式 ，支出的决策也不需要层层上报，财政总会计根据支出数额直接办理决算。
(3)改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政 办理直接拨款的方式，建立一种单一的国库账户管理方式，并制定相应的操作办法。
6.建立政府采购的监督机制
(1)直接监督：现行的政府采购方式主要是公开招标，招标公告发布后，整个采购过程全部 处于供应商的监督之下。供应商为了保护自己的正当利益，自觉地进行相互监督，对违反“ 三公”原则的人和事，供应商可以向招标人提出质疑。
(2)行政监督：供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定 向政府采购管理部门投诉。
(3)司法监督：供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按 现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。
(4)社会监督：各部门或地区在采购活动中，应经常邀请纪检、法院、公证和新闻机构的代 表参加开标和评标监督。
7.建立科学的招标管理办法和程序，加强对招标代理机制的管理。招标和投标是政府采购 的核心内容。科学的招标管理办法是政府采购制度完备与否的重要标志。在实践中，由于招 投标技术性强，财政部门及支出单位目前缺乏专门人才，因此，需借助招标代理机构作中介 ， 财政部门应建立相应的办法规范中介机构的职级和业务范围，充分使中介机构的独立性、公 正性得以发挥。
8.加强政府采购队伍建设，努力提高业务人员素质。政府采购制度已成为双边、多边以及 地区贸易谈判的重要内容。我国加入WTO以后，就必须适度开放本国政府采购市场。而政府 采购是一项专业性很强的工作，采购商品物种繁多，加上我国政府采购起步较晚，政府绝大 部分工作人员不熟悉现代采购业务和技巧，对市场上厂商的信誉和商品质量把握不准，不善 于收集、分析和运用市场信息，构成人才资源的障碍，所以现在应抓紧时机培训政府采购专 业人员。
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