国债政策的经济效应，本文主要内容关键词为：国债论文,效应论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国债政策作为宏观调控的重要手段，必须反映经济稳定持续增长的内在需要，并为这种内在需要服务。因此衡量国债政策可持续性的首要标准就是国债政策是否能够根据宏观经济的变化适时进行力度及方式的调整，使经济不至于偏离潜在经济增长水平太远；在此基础上，国债使用方向能够体现物质资本和人力资本优化配置的要求，解决由于发展滞后和资源短缺所产生的瓶颈制约。
国债政策的成效
改革开放以来，我国的财政赤字与国债规模不断扩大。财政赤字由1980年的69亿上升到2000年的2491亿元，年均增长19.6%。国债余额由1980年的123亿元上升到2000年的13086亿元，年均增长26.3%。国债负担率由1980年的2.7%上升到2000年的14.6%。同期GDP现价和不变价增长率分别达到16%和9.7%。可以看出我国赤字和国债规模的扩大是与经济高速增长相伴而生的。尽管随着改革开放的逐步深入，我国民间经济的力量不断壮大，但是，长期以来，政府主导资本积累、资源配置与经济增长仍然是我国经济发展的基本特征。而1980年代以后，政府越来越多地依靠国债发行为赤字融资，表明国债政策在投资与经济增长中作用的上升。统计分析表明，1981-1996年间，实施财政赤字和国债扩张政策使经济增长率提高了1.32个百分点，贡献率为13%[1]。改革以来，中央政府的国债融资有相当部分用于公共投资和人力资本的积累。1980-2000年，我国财政基本建设和文教科学卫生事业支出分别年均增长5%和15%，两项合计占财政支出总额的60%-70%。这些支出具有极强的生产性，主要用于基础设施和公共产品的投入，对增强经济长期增长能力发挥了积极作用。从统计数据上看，国债政策对经济稳定的影响并不显著。1980-2000年，我国国债余额增长率、国债负担率、赤字率与GDP增长率的相关系数分别只有-0.35、-0.18和0.14，滞后几期的相关系数也不高。但是，不能因此就认为我国的赤字及国债规模变动对经济波动的影响较小。研究表明，1981-1996年间，相机抉择的财政政策使经济增长率提高了2.4个百分点，贡献率高达23%[2]。这说明在经济过热或经济衰退时期采取的相机抉择的财政政策使经济增长趋于稳定和持续。
1998年以来，我国实施了以扩大国债投资为重点的积极财政政策，这是社会主义市场经济条件下政府反周期政策调节的一次成功的尝试。积极财政政策的实施有效地抵御了亚洲金融危机对我国的冲击，抑制了经济下滑趋势，保持了经济的健康发展。1998-2000年国家财政累计发行长期建设国债3600亿元，共安排国债项目6620个，投资总规模24000亿元，到2000年底累计完成投资15000多亿元。各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5个、2个和1.7个百分点。据国家信息中心的分析，如果没有2100亿元的国债投资以及所带动的社会资金投入，1998年和1999年我国经济增速将只能达到6.3%和4.5%。国债投资促进了产业结构、地区结构的调整，改善了各地的基础设施条件和投资环境，为西部大开发战略的顺利实施及城镇化进程的逐步加快发挥了重要作用；国债投资促进了水利设施、生态保护建设，各省相继办成了一些多年想办而没有办的大事；国债投资促进了企业技术改造，有力地配合了国有企业三年脱困目标的实现。国债政策效应的充分发挥，使国民收入及财政收入大幅度增加，赤字率趋于下降，国债负担率只略有上升，实现了通过经济发展不断化解政府债务风险的基本目标。2000年GDP增速回升到8%，宏观经济已经出现重要转机。但是，从当前的形势看，外需对经济增长的拉动作用继续减弱，内需不足的矛盾仍然较为突出，经济增长有放缓的趋势，在近期继续实行积极财政政策仍然是必需的。
国债政策对民间投资的影响
1998年以来的积极财政政策的基本目标是弥补储蓄与投资之间的缺口，促进总供给与总需求的平衡并推动经济的稳定增长。但是，国债政策终究受到经济负担能力的制约，不是长期的政策取向，其政策方向还是要通过国债投资的扩张，引导、激活和启动民间投资，形成民间投资内生、持续的增长机制。三年多的实践结果表明，国债投资改善了民间投资的基础设施环境，带动了投资品需求扩张以及消费品市场活跃，为民间投资拓展了获利空间。如果没有国债投资的增加，经济将会陷入衰退，民间投资的信心就不会恢复，根据加速原理，民间投资就会加速下滑。从统计上看，1998年以来，民间投资还是获得了相当程度的增长。1998-2000年，全社会投资年均增长了9.7%，其中，国有、集体、个体和其他经济投资分别增长了8%、7.7%、9.8%和14.7%。除了集体投资增势较弱外，个体和其他投资增幅都超过了全社会及国有投资增幅。但是，近年来民间投资毕竟失去了1990年代中期之前的高速增长势头。1980-1993年，民间投资年均增长30.3%，大大高于同期全社会和国有投资22.7%和19.9%的增幅。进入2001年，民间投资增长又出现一定的回落。上半年，国有投资增长17.9%，集体投资只增长8.7%，个体投资仅增长6.5%，表明民间投资增长并没有实质性的恢复。民间投资未像人们期望的那样持续快速增长，不能归咎于国债政策作用不利，只能说明现实经济存在许多限制民间投资增长的结构和体制因素。即民间资本可进入的大多是竞争激烈、市场相对饱合、盈利空间狭小的传统产业，好项目很难寻找。部分行业（如金融、保险、电信和电力）存在严重的、不合理的行业垄断，或由于进入门槛过高，或由于政府的严格管制，民间资本很难进入。民间经济融资渠道不畅，缺乏适应其发展的金融中介机构和金融服务体系，也抑制了民间经济的发展。正是由于体制与结构条件约束，民间资本不可能对国债投资扩张作出更为积极、乐观的反映。从这个意义上说，民间投资的活跃并不是单纯扩大国债投资就能实现的。在经济过热的条件下，即便存在结构失衡和体制压抑，民间投资也能获得增长的活力；而在需求不足的情况下，则必须依靠结构升级和体制完善，才能使民间投资增长得到真正的恢复。
西部地区对国债的依赖性增强
国债投资对于各地区的经济发展都是一个难得的机遇，对于资本相对匮乏而自我积累能力较弱的中西部地区来讲更是如此。从国债项目投资占全社会投资比重看，大致是经济越发达省区，国债投资占全社会投资比重越低，而经济越落后的省区比重越高。以浙江为例，1998-2000年，国债投资只占全社会投资的4.9%。而在中西部地区的安徽、湖南、陕西和甘肃等省，国债投资却占到全社会投资的16%-18%。可见国债投资在中西部投资中的重要性远远大于东部地区。应该说西部地区，包括东、中部某些落后地区将国债投资作为支持当地经济增长的主要动力，并对国债产生依赖性是正常现象，有其合理性。1980年代以来，国家预算内投资相对规模逐年萎缩，1981-1997年，国家预算内投资占全社会投资的比例由28.1%下降到2.8%。国家无力通过政策性投资的增加支持西部建设，与此同时，又没有建立起较为科学合理的转移支付制度，西部地区地方政府实际赤字严重，必需的长期建设资金增长难以保证。实施积极财政政策以后，西部经济出现繁荣的景象。2000年国家首次增发500亿元特别建设国债，主要用于西部大开发，标志着西部将成为今后一个时期建设性国债的主要投资区域。1998-2000年，西部地区全社会投资分别增长了24.7%、7.9%和13.6%，是全国平均增速的1.74倍、1.55倍和1.32倍。2001年1-9月份西部地区国有及其他投资又同比增长25%，明显高于全国平均水平。2000年，西部12省区GDP增长了8.5%，2001年上半年同比增长了8.7%均高于同期全国平均水平。而从1980年代初期到1990年代中期，西部平均投资增长和GDP增长均低于全国平均水平。
从一定意义上讲，西部地区对国债的依赖性不应成为中央政府的负担，而应视为一种西部大发展的机会——一种不进一步拉大东西差距，甚至缩小差距的机会。即使将来长期建设性国债停止发行，中央政府仍然需要寻求适当的途径支持西部的开发与建设，例如扩大国家预算内投资支出用于西部地区的份额，以及根据西部地区的经济社会发展条件确立合理的转移支付制度。还要看到，国债向西部地区的倾斜投入，受惠的却往往是东部地区。这是因为，首先，西部开发的很多项目（例如：西气东输、西电东送等等）建成后产品直接销往东部地区，增加了东部地区的供给，有利于东部地区的产业结构和消费结构优化；其次，能够满足西部国债项目需要的投资品许多出自东部发达地区，西部国债投资扩张拉动与活跃了东部的市场和企业。这个过程使西部得到了必需的基础设施条件，也拉动了东部的市场需求，是一个双赢的策略。因此，相比之下，扩大西部地区的国债投资比扩大东部地区的国债投资对经济全局的贡献要大。
国债投资的效益递减
从各地国债投资情况看，部分交通建设项目、旅游风景区基础设施项目、高新技术和企业技改项目经济效益较好，而农林水利、城市环保等项目社会效益良好，经济效益却相对较差。根据陕西等省的统计，到2000年底全部已建成的国债投资项目中，有经济效益的约占452，其余552只有社会效益，而无直接经济效益。随着时间的推移，能够产生明显经济效益的项目减少，国债投资倾向于生态建设等低收益或无收益的项目，适宜银行投资的项目越来越少，这样，国债投资拉动银行及社会资金的难度增大，财政投资对经济的刺激作用有所减弱。大规模的国债投入已使一些地区（沿海地区）的基础设施规模大大超前于经济发展的现实需要，甚至出现很大程度的闲置与浪费。从总体上看，随着国债投资规模的扩大，国债投资效益呈递减趋势。
因此，目前有观点认为，要更有效地实现国债对经济的促进作用，应以提高国债项目的经济效益和还贷能力为重点，将更大比例的资金有重点地投向能够增强经济实力、迅速带来直接经济效益的项目。但是，这种想法也存在某些矛盾。国债投资属于公共支出，主要应用于提供市场机制不能解决、私人资本发展缺乏起码条件、外部性较强的公共产品。只要通过国债筹集的资金用于基础设施和公共服务，能够给人们提供应有的效用，能为私人投资创造良好的条件，国债政策的可持续性就越强；只要国债资金用于诸如教育、培训等方面的经常性支出，形成人力资本，就会产生正的外部性，提高财政支出的社会效益。多种实证研究发现，政府投资结构与经济发展之间存在很强的相关性，特别是公共投资中交通、通讯投资规模的增加能有效地促进经济增长。因此，国债投资的真实收益应以能否带来社会福利水平的提高和经济发展环境的改善为标准，而不能主要以投资的财务收益和直接经济效益进行衡量。国债投资是要创造环境，而不是创造收益。基于这一原则，国债资金继续投向基础设施和公共事业的大方向是正确的。只是要根据不同基础设施或公共事业项目对经济发展的适应程度，进行国债投入结构的适当调整。当然，针对国民经济发展过程中的问题，通过国债使用方式的改变，加大相关行业领域的投资力度也应视为政府公共政策的一部分。例如：运用贴息方式支持企业技术改造和高新技术的产业化。