市场化与全民所有制企业产权制度的改造，本文主要内容关键词为：全民所有制论文,化与论文,产权制度论文,市场论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.21文献标识码：A
社会主义市场经济必须建立以自然人所有和自然人决策为基础的产权制度。但在“全民所有就是国家所有”的思想指导下，全民企业的真正所有者——国民，其权益得不到应有的保护，现代企业制度也因此不能生成。笔者认为，解决问题的根本思路在于：彻底澄清全民所有与国家所有的性质及区别，实施还产于民、分股到人的方案，以继续贯彻市场化与产权制度配套改革的战略决策。
一、社会主义市场经济必须建立以自然人决策为基础的产权制度
按“产权清晰、政企分开”的思路所进行的国企改革建立并明确了企业法人财产权这一概念。法人财产权划清了国家与企业间的关系，国家承担以其出资额为限的有限责任，企业对其法人财产权享有完全的自主经营权并对国家承担资产保值增值的责任。但法人财产权这一概念并没有也不可能解决与企业资本运作密切相关的若干问题。
（一）法人财产权不能解决所有者缺位的问题
从理论上讲，全体国民是国有企业的终极所有者，享有终极所有权，但事实上，只有各级政府才享有国有企业的终极所有权。就国有资产初始投资的来源上讲，它是全体国民剩余劳动的积累和纳税人的部分税收收入的转化。每个公民不仅在理论上而且也应当在事实上成为国有企业的所有者。但在计划经济体制下，国家完全消灭了产权制度[1]。公有制的两种形式——全民所有制和集体所有制，均不是共有的、合作的私有产权，也不是国家所有权，而是一种政经合一的社会组织制度。企业法人财产权作为由计划经济向市场经济转制过程中对传统公有制进行产权改造的过渡性成果，它强化了企业法人代表对企业财产及其经营的控制权。但法人财产权仍然没有明确终极所有者与全民资产的所有权关系。各级政府仍然是各级全民资产所有权的唯一合法代表。只着眼于界定国家和企业之间有限责任关系的法人财产权概念在实践上不可能有效地保护所有者的权益，它只能弱化，甚至侵犯所有者的权益。当法人财产权适用于全民企业的时候，终极所有者不能通过切实有效的制度规则来保护自身的所有者权益。唯其如此，企业法人代表就能采取亏损经营的策略或者是牺牲企业职工利益或其它策略以节省应缴的所有者权益——利润，从而最终达到经营者利益最大化或是企业职工集团利益最大化的目的。
（二）法人财产权概念同样不能解决经营者的激励机制问题
一些人认为，法人财产权明确了企业自身独立的利益，企业只要自负盈亏，独立地控制并占有剩余支配权，企业和企业家的激励机制就能通过市场竞争机制建立起来，实现这一主张的条件必须是企业家能够以一定的比例分享企业的经营利润，否则，企业家控制并占有剩余支配权就可能损害所有者和债权人的利益。当前，虽然在部分地区实施了企业家年薪制，但并不规范；且引起了政府官员与企业家之间相互攀比的现象和不平衡的问题。解决这一问题的最优办法就是找回全民资产的真正所有者——全体劳动者和纳税者（注：在计划经济体制下，乃至市场经济体制下，多年来在政府的公共财政支出中，都没有将国企利润与国民税收分开使用。所以，全民资产中不仅仅是劳动者的剩余劳动，而且还包括非劳动者的部分税收。）。企业家报酬通过股东大会和董事会与企业家之间的谈判，以契约的方式达成。只有这样，才能在提高企业资产运作效率的前提下，实现股东利益和企业家报酬的最大化。但在国家所有权占优势的情况下，董事会中大多数成员并不代表自然人股东的利益，他们是作为国家所有者的利益代表而出现的，企业家报酬不能通过自己与自己谈判的方式达成；企业家报酬作为对经营者的有效激励机制不能通过市场的方式合乎法律程序地产生。所以，在自然人股东不足和国家股东与自然人股东不对称的情况下，经营者的激励机制始终难得到较好的解决。
（三）法人财产权概念也无助于企业建立有效运作的约束机制
法人财产权的创立初衷是解决政企不分的问题。政府试图通过法律的手段排除政府各部门对企业经营的干扰，并以此强化企业对其实际资产所承担的有限责任。但在真正的自然人所有者没有进入企业公司化的治理结构时，单方面地强化其法人财产权，实际上就剥夺了所有者及其代表对企业应该享有的所有者权益和权力。企业权力出现了无人监督的真空地带，内部人控制的道德风险就不可避免。如果指望政府重新控制和约束企业，那实际上又会导致回到行政干预和政企不分的老路上去。所以，排除了真正所有者的法人财产权不可能以市场方式和以资本为纽带建立起现代化的有效率的约束机制。只有把全民企业的终极所有者置入公司化的治理结构中，以产权为基础，以资本市场和产品市场及其他相关制度为外部约束条件建立起完整的约束系统才能对法人代表的资产经营权产生有效的约束作用。
（四）法人财产权不能解决企业家的选择问题
当前推行的企业法人财产制度并没有改变企业家的选择传统。企业家的遴选依然由各级党委政府按党员干部所必需的“德才兼备”的原则进行。改革开放以来的实践证明，这种选择机制不能保证真正具有经营才能的人而不是笨蛋占据经营者的岗位。要确保所有者的资产权益不受侵犯，避免代理人的道德风险问题，就必须让真正承担风险的所有者选择经营者[2]。只要国家不把全民资产的所有权归还给作为自然人的国民，让所有者选择经营者就是一句空话，而企业家经理市场就只有卖主而无买主。若要通过市场化的手段解决企业家的选择机制问题，就必须将全民资产的所有权归还给真正的所有者——国民，让真正的所有者来选择真正有才能的企业家。唯有这样，全民资产的所有者权益才能得到切实的维护。中国的经济体制改革是以市场化为导向、以产权制度变革为动力的渐进过程，其目的是实现由计划经济体制向市场经济体制的彻底转变。改革的成功经验表明，资源配置的市场化与对传统公有制形式的产权制度改造是相辅相成、互为促进的关系。资源配置的市场化要求交易主体必须拥有清楚明确的财产权利；而企业产权主体的逐渐明确反过来又节省了交易费用，降低了中央政府对各级企业的监控成本，极大地提高了市场配置资源的效率。市场化和产权制度变革二者构成中国经济持续快速增长的“发动机”。市场化是以价格制度的改革、多元竞争主体的培育、证券资本市场的创建、制定规范完备的法律制度为内容的，而产权制度变革则是以明确企业的产权主体地位、引进多元投资主体（包括自然人投资主体）为内容。价格制度改革经历了减少指令性定价、扩大指导价到全面放开由市场定价这样一个渐进过程；市场主体培育经历了“国退民进”、“抓大放小”、限制垄断、鼓励竞争、减少干预的过程；法律制度也经历了一个至今仍在逐步完善的过程。相应地，产权制度的变革经历了由放权让利到承包制、再到以法人财产权为核心的公司化改造及证券资本市场的创建四个阶段。市场化和产权制度的配套改革，促进了中国经济的持续增长，为经济体制的转型和平稳过渡提供了可靠的路径依赖。
但是，到目前为止，产权制度的改革目标和经济体制的市场化目标还远远没有实现。市场化方面，由于资本市场发育不全，本属于全民资产的全民资本不能通过发育成熟的有效率的资本市场来运作，大量的居民储蓄不能通过资本市场进行直接投资，而企业因其直接融资的渠道受阻，致使企业债务负担和经营风险加重，从而既增加了企业的运营成本，又增加了银行运作的金融风险，最后导致庞大的全民资本不能通过资本市场的运作和企业家的激励机制来实现其保值增值的目的。在产权制度变革方面，理论界通常称之为“国有”的全民资产因其所有者缺位以致不能在市场经济体制中有机地生成资产增殖机制；同时，由于缺乏自然人作为全民资产所有者的民事行为主体，法人财产权成为一种残缺的所有权，以此为基础不能建立起规范的现代企业制度，在自然人所有者不到位的情况下，政企难以真正分开；政府为避免代理人的道德风险而支付的监控成本必将有增无减；在减人增效的改革过程中，下岗人员成了真正的无产者，他们多年来为国有企业所做的贡献——劳动剩余，被国家强制的所有权取走；全民资产被各级政府变卖后，失业的“无产者”得不到应有的利益补偿。如果全民资产不能还产于民，国民不能作为自然人所有者实际占有全民资产，那么，全民资产的增值机制和市场效率将受到极大的影响，持续的经济增长必因体制困境而受阻。
二、全民所有与国家所有的性质及区别
传统的公有制不是一种有效率的产权制度，而是一种政治经济的社会组织制度。它在理论上是以消灭私有制为前提，主张社会资源由政府计划控制，集中使用，统一调配。这种主张要求每个人都无私利，是绝对的利他主义者。政府通过强制积累的措施，从每个国民手中取走了他们的剩余劳动，在短时间内积累起庞大的全民资产和集体资产；但由于它泯灭每个人的自利行为，经济增长失去动力，全民和集体财产处于无人过问、无人负责的状态，政府用于行政监控和管理的社会成本越来越高，资源浪费异常严重，以致最后不得不承认每个人对自身物质利益追求的合法性，并引入市场机制和产权制度对这种僵化的传统所有制进行有效率的改造。
然而，就全民所有和集体所有的资产来源和形成来讲，当属于全体国民和各级政府所辖区域的实际出资者共同所有，既非公有，也非国有。
公有和国有是同义词。公有财产不属于社会中任何个人成员共同所有，它的资产来源于税收而非利润。公有财产的性质属于广义社会成本的范畴；公有财产的作用是生产公共物品和公共服务，维护社会的安全、稳定和秩序。罗纳德·科斯的社会成本概念是狭义的，它仅限于市场交易费用。实际上，不管资源配置是以计划的方式还是以市场的方式进行，为维持社会秩序的正常运转，都必须消耗一定的社会资源。因而广义的社会成本是为维持生产和交易过程所必需保持的社会秩序而必须消耗的社会资源部分。保持社会秩序是生产和交易得以正常进行的必要条件；缺少这一条件，生产和交易的财产权利就得不到以国家公共权力为基础的政治保障，生产和交易过程本身就不能正常进行。战争和政治动乱对生产和交易过程的破坏就是最明显的历史案例。广义的社会成本主要是由以税收来源为基础的政府财政支出来承担的。这种通过税收形成的国有资产才是真正的政府公有财产。它是任何一个国家，不管是资本主义国家，还是社会主义国家都必须拥有的。通过税收形成的国有资产完全不同于通过全民强制积累而形成的全民资产和集体资产。全民资产和集体资产是由劳动者的剩余劳动积累和部分税收转投资（多年来，政府并没有将利税分开使用）而形成的；公有资产是每个公民对公共物品和公共服务的消费而必须支付的价格——税收。在性质上，国有资产属于公有资产，政府资产；全民资产和集体资产属于国民共同所有资产（注：全民资产与集体资产的区别仅限于各级政府行政管辖范围的不同和所有者数量多少的差别，在产权性质上无根本之区别。）。公有与共有在性质上的差别是，公有不属于社会成员中的任何个人所有；共有则是社会成员享有的、平等份额的、联合的个人所有，是一种平等的、合作的私有产权。按这一定义，全民所有和集体所有，在产权制度上是一种平等的合作的私有产权；而国家所有是一种不属于社会成员中的任何个人所有的公有产权。这是全民、集体与国有在性质上的根本区别。在资产职能上的区别是，国有资产承担的是社会成本的职能，是非生产资本的职能；而全民资产和集体资产承担的是资本增值的职能，是生产性资本的职能。在资产运作上的区别是，国有资产通过合乎宪法的政治秩序的许可向个人和企事业单位征收并按提供公共产品和公共服务的种类进行支出；全民和集体的资产通过生产和市场交易得以扩张。
任何一个有效率的社会制度均由私有产权和公有产权两个相互依存、相互补充的部分组成。私有产权通过生产、交易得以增值和扩张，公有产权通过国家政治系统的消费而为私有产权的有效运作提供安全保障和公共服务。公有产权作为社会成本是为私有产权服务而收取的价格。公、私产权这种互为依存、互为补充的关系保障了国家和社会的繁荣与稳定。
三、市场化与全民企业和集体企业的产权制度改造
市场经济的效率依赖于更加严格而明确的私有产权制度。全民所有制企业和集体所有制企业原本就是一种联合的私有产权，它们从来就不是什么公有。理论界所称的“国有”企业大部分属于全民所有和集体所有，仅有少数生产公共物品和公共服务的企业才属于真正的国有企业。笔者认为，如果政府下定决心从计划经济体制转型到市场经济体制，就必须将全民资产和集体资产还产于民、股份分到国民的人头上[3]。只有这样，才能彻底解决全民资产和集体资产所有者缺位的问题以及由此产生的激励、约束、监控成本和代理人道德风险等诸多涉及企业制度和市场化的问题。
还产于民、分股到人，势必将自然人股东引入全民企业和集体企业的公司化治理结构中，全民和集体的资产无人负责的状态将彻底地改变，董事会和监事会将按股东权益的大小和股东的意志建立和运行，代理人的行为将受到股东们的监督和控制，代理人道德风险的问题将从自然人股东的决策和控制程序上得到初步的解决，股东们“用手用脚投票”的机制从企业内部和资本市场两个方面形成对代理人的有效约束。代理人的激励问题可通过股东与代理人之间谈判来解决，企业家经理市场将因大量股东的买方市场的存在而得以形成。由于引入自然人股东进入公司的治理结构中，政府将节省一笔巨额的监控成本，而且，在企业减人增效的改革中，下岗职工由于分到自己应得的股份其利益得到相应的补偿。政企持久不能真正分开的问题也必然因为股权的民有化而得以彻底解决。全民资产和集体资产的增值机制随着自然人所有者对所有权的控制和对经营权的有效监督以及资本市场的有效运作而建立。总之，还产于民、分股到人的产权制度改革是推进中国经济体制彻底步入市场化的必经之道。
有观点认为，对全民资产和集体资产采取“分”或“卖”的方案对于资源配置的效果来讲是等价的[4]。对此，笔者不敢苟同。全民资产和集体资产被政府拍卖后，政府如何处置方为正当呢？如果用于再投资，多年来的实践证明，政府投资的效率低于私人投资。如果用于政府支出，那势必减少社会生产资本总量，同时扩大社会成本总额，其结果是，多年来，国民创造并积累起来的生产资本被政府当作社会运行费用而消耗了。这样的结果无论如何是不能让人接受的。如果政府用它来建立下岗职工的失业救济金和养老金[5]，那样在下岗和非下岗职工的应得所有权权益的分配上又是不公平的，且对下岗失业职工的补偿也不过是一种静态的消费性补偿，而不是资本权益的补偿。所以，“分”与“卖”的效果是大为不同的，“卖”的方法不仅不可取，而且严重地侵犯了国民对其应得资产的所有权权益。近年来，由于国有经济和集体经济企业效益不断下滑，利税收入逐年下降，严重地影响了地方财政的收入，各级政府为了更有效率地发展本地经济，大量出售国有企业，而且出售对象多数情况都是本企业的经营管理层。这种做法还美其名曰“改制”，实质上就是私有化；这种私有化的后果是一夜之间造就一大批百万、千万富翁。这种改制引起的“多米诺”骨牌效应是，大中型国企经理层看到中小企业经理从改制中获得的利益高于他们兢兢业业为国家和人民经营其资产所得到的实际收益，由此引发他们心理上的不平衡并同时产生仿效的心理预期。在企业与政府之间的博弈关系中，部分企业经理采取亏损经营的策略，使得政府既拿不到利润，又收不到税收，让政府觉得是个包袱，迫使政府一卖了之。2004年2月份，中央电视台在“共同关注”栏目中播出的一个企业的经理就是持这种心态：巴不得自己经营的企业早日破产。国有和集体资产大量流失不说，更重要的是，它引起工人和劳动者巨大的愤怒情绪。因为，他们多年来为国家所做的贡献化为泡影。需要指出的是，分与卖实际上都是两种不同形式的私有化，卖的方法不仅侵犯了所有者的权益，更重要的是它置政府于不公正的地位，政府将因此丧失民众对她的基本信任。笔者再次呼吁：缺乏正义的效率，那不过是强盗偷窃的效率。把全体劳动者多年来创造的剩余价值廉价地转让给经营者或其他买主，这是一种严重侵犯所有者权益的盗窃行为、非正义的行为。与卖的方法相比较，还产于民、分股到人的方案是一种财产分配充分体现社会正义的要求。
“还产于民、分股到人”的主要障碍来自四个方面。
（一）来自意识形态领域对私有化的担忧
传统的公有制不是一种有效率的产权制度，它和市场化的改革对产权制度的要求极不适应。还产于民、分股到人的产权改革方案也并非歪曲全民所有制和集体所有制所隐含的产权制度。全民所有至少在宪法上被解释为全体公民共同所有。一旦把每个公民按宪法的规定解释为全民资产的实际所有者的时候，“共同所有”就是一个模糊的、不易界定和不易操作的产权概念。把“共同所有”界定为单个平等的私有产权的合作关系，也符合马克思所说的“联合起来的个人所有制”概念（注：马克思论述了以自己劳动为基础的私有，即后资本主义时代的个人所有制。后者“在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”。不过，笔者以为，今天中国社会所进行的改革并非一定要以马克思的论述为据，一切只要按“三个有利于”的方针就足够了。《资本论》第一卷下册.北京：人民出版社出版，1975年6月第1版，第832页。）。“还产于民、分股到人”不过是把原本属于劳动者的所有权还给劳动者罢了，并没有什么标新立异之处。这仍然是一种社会资本所有制或者说人民资本所有制。20世纪斯大林模式和毛泽东模式的社会主义都是把“公有制”作为社会制度的基础，而20世纪的社会主义缺乏效率和竞争力也正是在这个问题上。如果说，改革就是放弃苏联模式的公有制，改造20世纪的社会主义模式，那么人民资本所有制或社会资本所有制未尝又不是一种可接受的社会主义所有制模式呢？十六大提出建立混合所有制的设想，这是一个非常正确的英明决策。但在如何理解这一决策上可能存在分歧，有些人将其理解为企业内部股权性质上的混合，笔者以为非也。“混合所有制”是指整个社会的财产制度由自然人所有制和政府公有财产所有制两种基本的类型构成。自然人所有制承担私人消费物品的生产，公有财产所有制承担公共物品和公共服务的生产；前者起到生产资本的作用，后者起着社会成本的作用。这种公、私产权依据其职能分工的不同而使它们在一个社会的财产制度中得到合理的配置，这正是混合所有制在平衡正义与效率的关系上的独特作用，也是社会进步和可持续发展的动力所在。唯其如此，笔者主张，还产于民、分股到人的前提是必须严格区分公有财产与全民资产的界线，把全民资产的部分并且是承担生产私人物品起着生产资本作用的那部分还产于民，并不是指把公有财产并承担公共物品和公共服务的那部分还产于民。正如本文的第二部分已经指出的那样，作为承担公共产品和公共服务并起着社会成本作用的公有财产是不可分割的，它不属于任何个人所有。笔者提出还产于民、分股到人这一主张的另一有力的论点是，在市场经济条件下，政府作为市场经济运作的裁判员和市场秩序的坚定维护者的角色不允许它有自身的利益，政府的收益仅限于税收及公有财产合法运作的收入，其他收入均不属于政府的正当收益。换句话说，政府作为市场经济中各方利益的协调者，它本身不能作为一个利益主体而出现于市场经济的交往过程之中，否则，政府就必然失去其作为裁判员和秩序维护者的公正立场。这是完善和健全社会主义市场经济秩序的一个关键因素。如果政府作为一个利益主体而参与市场经济的交往过程之中，那么，与民争利的局面就是不可避免的情况，那样一来，市场公平竞争的秩序就根本无法建立起来，因为没有哪类利益主体能够和政府进行公平竞争。
（二）来自于对执政党政治基础的担忧
一些人担心还产于民将使执政党丧失其政治基础。执政党的政治基础在于它的富民政策。改革开放之所以获得人民群众的广泛支持和拥护，就是因为改革开放的政策给人民群众带来了实际的、看得见的物质利益。人民群众对一个执政党的支持力量来自于它的施政方针能否改善他们的福利状况。还产于民的政策是一条富民的政策，必定得到广大人民群众的支持，它不但不会削弱反而还会强化执政党的政治基础。当前，不少地方政府变卖全民资产的做法，不仅严重侵犯了劳动者的所有权益，而且将使中国共产党丧失工人和基层民众的信任和支持。
（三）来自于对国家安全的担忧
国家的安全保障与国家对全民资产所有权的控制没有任何直接的联系。法西斯国家同样可以在私有产权的基础上建立强大的军事力量。现代西方发达国家的安全保障也不是建立在国家对军事工业企业的所有权控制基础上的。美国政府并不拥有军事工业企业的产权，但它同样可通过立法和行政的手段控制其高新军事技术的出口和军工产品的销售对象。
（四）来自超产权论的挑战
传统产权论认为，所有者对其利润的关心是刺激所有者和经营者努力提高经营绩效的主要原因。即使在所有权和经营权互相分离的企业治理结构中，所有者控制经营者或者让占有资产最高的所有者出任经营者是传统产权激励理论的制度安排。20世纪80年代，英国国有资产私有化的经验说明，在垄断条件和市场非竞争结构的条件下，国有资产私有化并不能从根本上提高企业经营的效率。于是乎，超产权论[6]由此认为：资源配置的效率仅仅与市场结构相关，而与产权制度无关。超产权论认为，靠利润激励去驱动经营者的努力必须要有竞争市场为前提。超产权论把利润刺激视为一个给定的量，市场竞争就像一个放大器，市场竞争越激烈，经理努力的程度就越高，企业的绩效就越显著。同时，竞争迫使企业改善其治理结构以适应企业生存发展之需要。但是，超产权论并没有说明经理为谁努力，也没有说明谁来聘任经理，更没有解释美国安然公司和世通公司高层经理合伙做假账是出于市场竞争之需要还是出于经理掩盖其工作无能之需要。尤其是，当其影响到证券市场上投资者的信心时，众多中小投资者的所有权益就严重受到高层经理们的不法侵害。此时，资本市场制度的正义性就荡然无存。正如英国著名哲学家大卫·休谟所言，“在正义是完整的地方，财产权也是完整的；在正义是不完整的地方，财产权也必然是不完整的”[7]。所以，不顾所有者权益而空谈企业效率那不过是强盗偷窃的效率，就像美国的安然公司和中国的“银广厦”事件一样。当前，中国国企老总们“玩着”不属于自己的财产且不受所有者监督的全民资产又如何能保证他们把所有者的利益作为自己行动的最高准则呢？难道说，仅凭他们有“为人民服务”的思想觉悟，所有者就足以高枕无忧吗？实际上，在相同竞争性市场结构下，私有产权的效率高于公有产权的效率[8]。仅此一点就不能说，企业效率与产权无关，更何况作为一项基本的经济制度不能不顾及正义对社会秩序之支撑。所以，“还产于民、分股到人”的产权制度改革是正确缔造资本市场正义秩序的唯一选择。
所有这四个方面都不足以构成反对实施“还产于民、分股到人”方案的充分理由。具体操作方案兹简述如下：首先将那些真正生产公共产品和公共服务的企业从全民所有制企业中分离出来，并使之成为真正的国有企业：其次，将余下的全民所有制企业，各级政府组织资产评估；第三，按劳动者（包括政府公务员在内）的工龄、职务、职称及其权重计算总额，个体工商户和私营企业主按其纳税额的一定百分比计算（剔出其雇员所有部分），外企员工中的中国公民按外企所缴纳的税收总额的一定百分比计算；第四，各级政府用其所辖的全民企业的实际资产除以按上述方法计算出的所有权权益总额，就是每股权益的实际票面价值＝全民资产总额/所有权权益总额（分子为各级政府辖区内的全民企业资产，分母取值范围为辖区内参加工作的成人公民）；第五，在操作上，每个实际所有者在领取自己的所有权份额时，以随机抽签的方式进行，因为各个行业、各个地区以及每个企业的资产市场价值是不尽相同的（操作时，用计算机将每一股票编号，在随机抽取中，每个人抽取优质股票的概率将是相同的）。集体所有资产按其当初投资的来源分配，如果是乡、镇或街道政府投资，可以此类推。
“还产于民、分股到人”的真正社会目的是建立起一个以自然人决策为基础的、社会成本较低的、资本增值有制度保障的、彻底的、合乎正义的市场经济制度。
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