建立适应市场经济要求的投融资体制，本文主要内容关键词为：市场经济论文,投融资论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着十五大关于“进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”的贯彻落实，以及根据中国人民银行银发（1997）560 号文《关于改进国有商业银行贷款规模管理的通知》要求，从1998年1月1日起对商业银行贷款增加量的管理取消指令性计划，改为指导性计划，在逐步推行资产负债比例管理的基础上实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的信贷资金管理体制。这一管理体制的实施必将对我国以行业管理部门和国家综合经济部门对投资项目进行层层审批为主要调控手段，配合对国有商业银行固定资产贷款进行规模控制为基础的投融资管理体制产生重大影响。本文通过分析我国投融资体制的形成、存在的问题及原因，提出投融资体制改革方向的建议。
一、我国投融资体制的形成及改革进程
建国初期，由于我国生产力水平低，经济基础十分薄弱，经济体制基本上是沿袭苏联高度集中的计划经济管理模式，经济发展是以“高积累、高速度”为特征，主要依靠基本建设投资拉动经济增长，构筑经济基础，属典型的外延、粗放式经济增长方式。投融资体制与此相适应，其主要特征为：政府是唯一的投资主体，企业只是政府部门的附属和投资的使用者，投资决策权高度集中在政府手中，而且主要集中在中央政府手中。投资资金来源基本上是国家财政预算内拨款，按部门和地区切块分配，无偿使用。投资机制的运作基本是靠单一的指令性计划，完全是行政手段控制，随着我国生产力水平发生变化，这种投融资体制逐渐成为一种僵化的模式，阻碍了生产力进一步发展。
1978年党的十一届三中全会确立改革开放方针之后，我国经济体制和经济运行环境发生深刻变化，在投融资体制改革方面也作了积极探索和实践。从总体上看，十八年投融资体制改革的基本方向是正确的，推动了这一时期生产力的发展，也积累了宝贵的经验教训，并取得了阶段性成绩。其成果主要表现在：第一，投资主体多元化。在传统体制下，中央政府是唯一的投资主体，地方政府和企业没有投资和融资的自主权，私人投资完全被排斥。随着财税体制改革，企业自主权扩大和对外开放政策的实施，由各级政府、国有企业、集体企业、“三资”企业、私营企业和个人投资者构成的多元投资格局已经形成。第二，投资决策分层化。我国投融资体制多元化和减政放权，促使项目的决策审批制度发生了较大变化，地方和企业拥有了一定的投资决策自主权，单一的高度集中的中央决策制度已为分散的多层次的决策格局所取代。第三，融资渠道多元化。1978年以前，我国基本建设资金主要来源于中央财政预算拨款，国内银行信贷资金很少用于固定资产投资，国外资金流入也十分有限。现在全社会固定资产投资中，银行贷款、企业自有资金、利用外资和债券、股票等证券资金，已成为重要的投资资金来源，融资渠道日益多元化。第四，投资方式多样化。目前，除社会公益性项目外，完全由政府独家投资的项目已经很少，中央与地方、地方与地方、政府与企业、企业与企业之间的联合投资，以及中外合资、合作和外商独资项目十分普遍，项目融资和特许权项目等投资方式也逐步推广。
二、我国投融资领域的主要问题
经过十几年的改革开放，虽然投融资领域已发生了深刻变化，但现行投融资体制越来越不适应以市场为取向的经济体制改革，其问题主要反映在：
1、总量膨胀难以控制，宏观调节机制无力。1990 年全社会固定资产投资规模为4517亿元，1996年达到23660亿元，平均每年增长34.8 %，大大高于国内生产总值平均每年增长24%（按当年价格计算，若按可比价格计算为11.6%）的速度，而投资率由1990年的24.4%增加到1996年的34.8%。从投资的经济类型结构看，1996年全国固定资产投资中，国有单位只占52.2%，集体单位占14.8%，个体占14.1%，其它经济单位占18.9%，因而按原有调控办法进行调节难以奏效；从资金来源看，1996年全社会固定资产投资中国家预算内投资仅占3%， 以行政办法为主的调控方式更显得力不从心。
2、结构性矛盾突出，“大而全”、 “小而全”和不合理重复建设现象十分严重。这些问题由来已久，是各种结构性矛盾的集中反映，受现行体制影响，在现阶段还有发展和蔓延之势。如“九五”规划中，全国将汽车、机械、电子列为支柱产业的省份多达20 余个。 国家统计局1996年发布的工业普查及工业统计结果表明，全国640种工业产品中， 除了30几种产品生产能力发挥到80%以上，其余90%以上的产品生产能力仅能发挥40～60%，如1996年全国摩托车市场需求为900万辆， 而生产能力已达1500万辆，目前要投产的还有500万辆。 在投资产业结构方面，一是农业投入不足，农业基础设施特别是水利设施非常脆弱，农业生产基础设施和后续能力还很不稳定。二是在基础工业和基础设施建设总体投资不足的同时，一些地区在公路、港口、机场和城市基础设施建设中盲目布点，超前建设加剧。三是第三产业投资力度仍不够。四是支柱产业重点倾斜政策不到位，“八五”时期电子和汽车工业的投资分别不到国有单位投资的2%和1.5%，石化工业不到4%， 导致支柱产业总徘徊于幼稚阶段，难以发挥带动作用和参与国际竞争。在投资地区结构方面，重东轻西，差距扩大，改革开放后东部地区投资增速明显高于中西部地区，1982年全社会投资中，东部沿海地区投资比重为51%，中西部内陆地区为42%，到了1995年东部地区为63%，中西部地区降到33%，地区差距进一步扩大，给国民经济的长远发展和社会稳定带来隐患。
3、投资效益较差。 改革开放后我国投资效益在某些方面有所改善，但从总体上看效益不理想。从宏观上看，全社会固定资产投资效果系数呈下滑趋势，1985年为0.71，1996年为0.58，固定资产项目交付使用率，“七五”为76.2%，“八五”降为66.5%。从微观看，投资效益也较差。据中国国际咨询公司对“八五”期间投产的457 个大中型项目评估调查，投资即亏损的项目就有89个，一些项目投产许多年仍达不到设计能力，长期处于亏损状态，资产负债率高达100%以上。 据国家计委1995年对全国基建大中型项目概算核查，项目超概算的比例平均为91%，其中交通、铁道、煤炭、电力等行业平均超过100%，石化、 化工行业平均达到50%左右，有些项目投资超过原批概算的2～3倍；单位生产能力造价也大幅攀升，如电力工业每千瓦造价“七五”平均为2577元，“八五”平均为4780元，上升了85%，1995年已达到5047元。
三、形成投融资领域问题的主要体制原因
1、宏观体制不健全，调控能力差。首先，政企职能不分， 造成政府包揽过多，不能把主要精力集中到搞好宏观调控、制定中长期发展战略和改善投资环境上。其次，投资管理机构重叠，政出多门，综合调控能力差。由于投融资调控权分散于计委、经贸委、财政、银行等多个综合管理单位和多层次的行业管理部门，各部门分头制定政策，分别操作，分散决策项目，政策之间不协调甚至互相牵制，削弱了宏观调控能力。再次，投资宏观管理以行政手段为主，对政府直接调控范围以外占全社会投资2/3的投资活动缺乏引导手段，这部分投资基本处于失控状态。第四，国家产业政策过于笼统，重点不突出，缺乏行业发展规划、区域发展规划和技术经济政策的有机配合，又不能适时进行调整、修改和补充，未能形成一个完整的政策体系。
2、投资风险约束机制尚未建立起来。首先，投资主体不明确， 政府责任虚化。由于政企不分，在国有资产的形成和经营过程中，许多政府部门都参与了管理决策，但没有一个部门承担投资责任。从属于政府的国有企业和项目建设单位没有获得真正的法人地位，无法行使投资主体职责，也无需对国有投资的效果和风险负责，投资“大锅饭”由财政吃到银行，投资饥渴症长期存在。其次，由各级政府审批权限构成的项目决策体制，从内部而言缺乏明确的责任约束和足够的风险意识，从外部而言缺乏必要的监督，使决策工作极易受局部利益、短期利益和领导者个人意志的影响。表面上的集体负责和事实上的无人负责形成决策责任的无追索性。第三，政府预算约束的软化和国有企业风险意识不强，对国有企业和建设单位的行为缺乏必要的外部约束机制。
3、市场没有发挥基础性调节作用。在投资体制管理方面， 条块分割的管理体制割断了经济活动的内在联系，所得税征收的属地原则和投资规模、信贷资金的切块管理，不利于破除地方和部门的保护主义行为，限制了全国统一市场的形成。资本要素不能自由流动，合理的商品比价关系难以形成，市场价格、供求等信号不能正确反映资源的稀缺程度和生产成本，市场优化资源配置的功能被人为阻断，造成地区投资结构趋同、投资规模不经济以及重复建设、重复引进等一系列问题。在融资方面，资本市场欠发达，融资工具较少，渠道狭窄，难以满足企业发展、改造、收购、兼并等对长期资金的需求。此外，作为投资市场组成部分的投资中介服务体系发展滞后，目前大多数投资中介服务机构仍未割断与政府千丝万缕的联系，地方保护和行业垄断使企业不能择优选择中介服务机构，中介机构之间也难以实现公平竞争。中介服务机构由于受到行政权利等制约，难以提供客观、公正、科学和可靠的服务产品。
四、适应社会主义市场经济要求建立和完善我国新型投融资体制
（一）对我国投融资体制改革总体目标的设想
针对我国投融资体制存在的问题，按照建立社会主义市场经济的要求，实现市场对资源配置的基础性作用，投融资体制改革的总体目标应该是：按照政企分开的原则，使企业真正成为投融资主体；谁投资、谁决策、谁承担风险，使投资主体和责权利相统一；健全投融资市场体系，完善投融资方式，使投资主体按照经济效益原则从资本市场上灵活获得资金；在国家宏观调控下，实现投资要素的自由流动，发挥市场对优化资源配置的积极作用，投资主体及投资中介服务组织在健全的法律规范下开展有序的竞争；政府行使社会管理职能，综合运用产业政策、经济和法律等手段，对投资总量、结构和效益进行必要的、以间接方式为主的宏观调控；加强投资领域的立法工作，保障投资主体权益，规范、监督投融资主体行为和政府行为。
（二）现阶段投融资体制改革的主要目标
1、保持适度的投资规模。 固定资产投资规模直接影响到国民经济能否健康稳定发展，在我国经济发展过程中，曾多次出现“膨胀、压缩、再膨胀、再压缩”现象，而调控的手段主要以行政方法为主。在市场经济条件下，特别是取消贷款规模限制后，要保持适度投资规模，一是要认真做好调查研究，在对国民经济发展进行科学预测的基础上合理确定一定时期内的投资总规模。二是发挥政府对投资的引导作用，对基础设施和基础产业项目，要按照国家统筹规划、合理布局、注重效益、量力而行的原则集中投资，避免盲目、重复建设。三是利用经济手段加强对资金的源头控制，特别要利用中央银行所控制的存款准备金、再贴现、公开市场业务及利率等杠杆，从源头上及时灵活地调节流入固定资产投资领域的信贷资金总量。
2、调整和优化投资结构， 历史上长期存在的被视为传统社会主义特征的“短缺”现象已逐渐消失或不明显，取而代之的是生产能力普遍相对过剩现象，调整和优化投资结构成为投融资体制改革的一项主要任务。首先，进一步完善国家产业政策和技术装备政策。今后应定期发布鼓励、允许、限制和禁止发展的产品目录、重要产品经济规模、装备水平和技术标准，并建立相应的政策保障体系。以产业政策为中心，国家应充分发挥经济杠杆的作用，推动产业结构调整。其次，切实加大技改力度，走集约经营和内涵式发展为主的道路，要坚持少新建、多改造的原则，不论是扩大能力，还是提高产品质量或技术性能，都主要依托原有企业，加大技改力度来实现。第三，实行倾斜政策，加强国家重点项目建设，各部门、地方要统一认识，树立全国“一盘棋”思想，抓好重点建设，在资金安排、物资供应、交通运输、外部配套等方面给予优先保证，做到一般项目服从重点项目，地方项目服从国家重点项目。第四，盘活各类资金，促进结构调整。结合国有企业改革，鼓励跨地区、跨部门投资，鼓励联合、兼并，推动存量资产优化重组。国家在适当提高财力集中度的同时，结合国有企业的战略性调整和“抓大放小”方针的实施，有计划、有组织地选择一批对国计民生影响不大的国有企业按现代企业制度要求进行股份制改造，将一部分股权出售后，将收回的资金用于老企业的技术改造和发展支柱产业。
3、提高投资效益。首先， 要把投资重点真正转移到现有企业的技术改造和改扩建上来，走内涵扩大再生产的路子，对现有企业进行技术改造，与新建企业比，投资一般可省1/3左右。第二，全面推行招标投标制，加大投资建设领域市场调节范围。除保密工程外，其它项目在设计、施工、建设监理、设备采购等方面都要进行招投标。第三，改进和严格项目预算管理，对出现超概算情况要认真分析原因，明确责任主体并给予相应的处罚。
（三）现阶段投融资体制改革的重点
从一定程度上讲，以前政府对固定资产投资调控，形式上是对项目的层层审批，实质是政府直接分配技改和基建投资规模，最有实际意义的是政府管理分配固定资产贷款规模（人民银行把年度固定资产贷款规模切块给有关国有银行，同时又把固定资产投资规模划转给国家经贸委和国家计委等有权立项部门，银行贷款规模的安排随政府部门审批的投资项目走），项目投资以政府为核心，企业、银行、投资服务中介机构的行为市场化程度低。取消固定资产贷款规模限制后，政府、企业、银行、投资中介等项目投资参与者应按照市场化改革取向重新定位。
1、转变政府职能，减少政府对企业投融资活动的行政干预， 进一步界定政府投资和融资的职责范围，改革政府投资的方式方法。政府一般不对竞争性项目直接投资，已经投资的建设项目，政府应向企业转让股份，收回资金用于其它项目。公益性项目则主要由政府机构或其它社会团体等承担投资主体并筹资建设。财政资金主要投入科教文卫、普通公路以及尖端性的高风险高技术产业等难以自筹投资、自负盈亏的少数行业。政策性金融主要投入基础设施、国土开发和农林水利等低盈利行业。在政府规定的投融资领域里，政策性金融机构应享有充分的项目审定权和经营自主权。
2、强化企业投资主体地位，建立投融资风险约束机制。 竞争性项目要由审批制改为登记备案制，完全由企业承担投资主体。企业的投融资活动从项目立项、可行性论证、资金筹措到组织实施均有企业自主决策，需要银行贷款的项目，由企业与银行共同协商，实行双向选择，包括煤炭、电力、石油开采、收费公路、铁路、航空运输等基础行业都要引进竞争机制。竞争性项目的资金来源除自筹外，主要向银行申请贷款，或进入资本市场直接筹措。新开工的竞争性项目一律实行项目法人责任制和资本金制度。
3、积极推进投融资领域市场化进程。在项目设计、施工、 建设监理、主要设备采购等方面推行招标、投标制度，发展工程咨询预决算审计验证、资产评估等中介服务，按照公平、公开、公正的原则，实行市场竞争。在项目融资方面，要以扩大直接融资为突破口，鼓励支持大企业、大集团发行债券和股票上市，利用资本市场进行融资，进一步开放资本市场，为实现跨地区、跨部门、跨行业的资产重组和优化创造条件。
4、以取消贷款规模为契机，改变政府与商业银行的关系。 政府不再直接干预银行的项目贷款活动，贷与不贷有银行自主决策。目前在企业风险约束机制和银行项目筛选能力尚不具备的情况下，政府部门在一定时期内继续审批限上项目，向银行推荐。同时，适应新的形势，商业银行要尽快加强固定资产贷款风险约束机制，提高贷款效益。在总量上，按照资产负债比例管理和风险管理要求，合理控制固定资产贷款总量。在贷款项目选择上，要摆脱行政干预，变被动接受项目为主动发现、选择优质项目。在投向上，按照“三性”原则，解放思想，打破所有制束缚，不但要继续增加对国有大中型企业的投入，也要增加对股份制企业、集体企业、三资企业以及民营企业的投入；不但要加大对企业技术进步投入，同时还要增加对基础设施和基础行业的投入，扩大贷款投资范围，培育新的效益增长点。在项目评审上，不但要发挥各级行的积极性，发挥银行人才优势，更要适应新形势，不搞银行内部“大而全”，应充分利用专业设计院、工程咨询机构、会计师事务所等中介机构的人才优势，提高项目评审质量和效率。在项目贷款内部管理上，要从重贷前调查、贷款审批，转向重视贷款风险管理，重视项目贷款从立项、评审、担保、抵押等保证措施的落实及项目实施、贷款回收、贷后评估等项目贷款管理的全过程。
5、加快投融资立法，规范投资行为。 我国至今还没有一部比较系统和完整的投资法律，现行投资管理规章制度不但严重滞后，而且多数为权限划分和程序性的规定，没有明确严格的责任约束。目前在市场经济条件下，投融资领域里的一些基本关系和行为准则，包括规范投资主体和管理的责任和行为，保护正当的投资权益，建立严密科学的建设管理程序和高效有序的市场竞争规则等，都亟待以法律形式加以明确。
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