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《环境保护法》的历史功绩
《环境保护法》是我国环境保护事业进入法律化阶段的重要标志，在我国环境保护工作中发挥了重大作用。主要表现在：(1)界定了“环境”的定义、范围，明确了法律的调整对象；(2)为我国环境和资源保护法律体系确立了基本框架，推动了我国环境和资源保护各单行法律法规的全面创建；(3)把国家环境保护的方针、原则和基本制度以法律的形式确定下来，其中许多法律制度成为我国环境管理中行之有效的重要手段；(4)指导和推动了地方环境保护立法工作。
《环境保护法》修改的争论
《环境保护法》颁布实施以来，国内外经济社会以及环境保护的形势发生了巨大变化，我国社会主义市场经济体制逐步完善，人民生活水平日渐提高，国民的环境意识和法律意识日益增强，现行《环境保护法》从理念到内容已显露出诸多缺陷和不足，无法满足时代变化的新要求。目前，社会各界关于《环境保护法》修改的关注程度不断提高，对有关修改的争论日益激烈。
修改论 认为《环境保护法》的基本内容已远远落后于时代，许多规定早已过时，无法适应新时期环境保护工作的要求，应当进行修改。
废止论 认为《环境保护法》的许多规定已在各单行法律中得到体现，其作用已基本被各单行法律架空，《环境保护法》中存在的问题完全可以通过修改单行法律来解决，《环境保护法》已失去存在的必要，可以废止。
搁置论 认为《环境保护法》应当进行修改，但由于目前人们对环境保护规律性的认识以及对重要法律关系调整的认识尚不够成熟，担心修改不好反而会加速这部法律的“死亡”，因此建议应当暂时搁置。
改造论 认为目前政府有法不依是我国环境管理面临的最突出、最棘手的问题之一，究其根源主要是我国环境法律法规中对规范政府环境保护行为存在严重缺陷，因此建议将《环境保护法》改造成一部重点调整和约束政府行为的法律。
《环境保护法》修改的必要性
问题的提出
(1)政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因。
政府是环境保护的主要责任主体，政府履行环境责任情况的优劣直接关系到当地环境质量的好坏。近年来所发生的一系列重大环境违法事件，使我们不得不探究政府是否真正履行了其对辖区环境保护质量负责的责任。从2004年造成近百万群众饮用水中断26天、直接经济损失达3亿多元的那起震惊全国的“沱江重大水污染事件”，到2005年国家环保总局紧急叫停总投资达1179亿元“未环评先上马”的30个大型违规建设项目，再到2006年由于政府行政不作为导致的甘肃徽县数百群众血铅超标和湖南岳阳饮用水源砷超标两起重大环境事件，一件件触目惊心的环境违法事件使我们看到，许多环境违法事件背后都与政府有着千丝万缕的联系。
一些政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞、挡箭牌。一些政府出台各式各样的“土政策”，严重干扰了正常的环境执法。在2004年的环保专项行动中，发现有18个地方制定了200多项各类违反环保法律法规的“土政策”。一些政府行政不作为或者乱作为，对环境违法行为睁一只眼、闭一只眼，遇到问题相互推诿、避重就轻，致使人民群众健康和财产受到重大损失。一些政府在进行决策时，忽视环境规律，不进行深入细致的科学评估和论证，草率行事，独断专行，一些错误或不恰当的决策致使生态环境遭受严重损害。政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍，必须狠下决心彻底解决。
(2)法律缺失，政府环境责任成为一纸空文。
造成上述种种问题有多方面原因，但主要原因在于：一是目前我国现行各单项环境资源法律多以公民、法人或者其他组织作为主要调整对象，而规范和约束政府行为的法律规定非常有限；二是《环境保护法》中只是原则性地规定了地方政府对辖区环境质量负责，没有明确规定政府部门如何履行责任以及如何保证其履行责任，无法发挥规范和约束政府的作用；三是《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，统管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉，缺位、错位现象大量存在，其结果是，环保部门统一监督管理的职责难以落实到位，有些基层环保部门在上级督办、政府干预、群众上访三重压力中工作，举步维艰，有的地方甚至出现环保局长自己充当举报人写匿名信向上级反映应该授权由他来解决问题的尴尬局面；四是现行法律对中央政府环境保护责任的规定非常有限，且缺乏中央政府与地方政府的协调与配合机制。其结果是，中央政令不畅通，国家环境保护的强烈政治意愿在地方被打折扣，中央与地方政府管辖权限可能出现真空地带。
修改《环境保护法》须以强化政府环保责任为重点
环境保护的关键在政府。通过修改《环境保护法》，突出强化政府的环境保护责任十分必要。
(1)强化政府环境保护责任，是落实科学发展观的政治需要。
“明者因时而变，智者随事而制。”十六大以来，党中央提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会等一系列重要战略思想和立党为公、执政为民的先进理念，制定了全面建设小康社会的发展目标。这些思想和理念为摆正环境与发展的关系以及在法律中强化政府环境保护责任提供了坚实的政治理论基础和有力的思想武器，成为修法之源、立法之本。
政府是科学发展观的重要践行者。在《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任，是落实科学发展观的政治需要和具体体现；政府必须以法律为准绳，规范和约束自己的行为，确保各项政府决策体现科学发展观的思想，落实科学发展观的要求。
(2)强化政府环境保护责任，是贯彻国务院《决定》和第六次全国环保大会精神的具体体现。
国务院《决定》明确指出要加强对环境保护工作的领导，落实环境保护领导责任制，强调政府要将思想统一到落实科学发展观上来，政府主要领导和有关部门主要负责人应是所辖区和本系统的第一责任人，确保认识到位、责任到位、措施到位。在第六次全国环保大会上，温家宝总理提出保护环境是政府义不容辞的责任，要建立环保目标管理责任制，并将环保目标纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核，要建立环保工作问责制。党中央和国务院对落实政府环境保护责任的决心已定，方向已明。
为了贯彻落实国务院《决定》和第六次全国环保大会精神，有必要通过修改《环境保护法》，强化政府环境保护责任，通过一系列法律明确规定把党中央和国务院强化政府环境保护责任的决心和意愿转化为有约束力的具体管理制度和法律责任，从而保证政府在履行环境保护责任时有法可依、违法必究。
(3)强化政府环境保护责任，是实现历史性转变的必然要求。
党中央、国务院明确了今后一个时期我国环境保护的方向和任务，环境保护进入了实现历史性转变的关键时期。在这个关键时期，我国环境形势严峻，环境问题凸显，环境与经济社会发展的关系比过去任何时期都要复杂，矛盾与冲突更加激烈，协调环境保护与经济社会关系的难度更大，任务更艰巨，对政府履行环境保护责任提出了更高的要求。
各级政府是中央政令的传达者和执行者，是各地经济建设和社会发展的主导者和公共服务提供者，是各地经济发展与环境保护高速路上的总调度。政府应当站在落实科学发展观和执政为民的高度，对当地经济、社会、环境因素统筹兼顾，全盘考虑，从思想和行动上摆正环境与经济的关系，将实现历史性转变所要求的“同步”、“并重”和“综合”落实在行动中；应当通过实施战略环境影响评价制度，对重大决策实施风险评价制度，建立补救和恢复措施，减少和避免政府的决策失误，并将可能的损失降至最低。
随着社会发展，环境质量已成为群众最为关注的热点之一。对百姓而言，政府不仅要保证人民生活更加殷实、富足，更要为人民提供舒适、优美的生活环境。政府对待环境问题的态度、政府履行其环境责任的行动和效果，已成为党和政府执政形象的体现，这一切应当通过法律来规范化和制度化。
(4)强化政府环境保护责任，是根除环境顽疾的关键点和突破口。
在现实中有两种不遵守法律的现象：一是政府部门有法不依；二是开发者或生产者有法不依。两者相比，前者更具根本意义，更需要法律的规范和制约。长期以来，我国环境污染严重，环境违法现象屡禁不止，已成为环境管理工作中久治不愈的一块“顽疾”，看起来许多违法现象出自企业，但究其根源，责任还是在政府。企业之所以在法律面前肆无忌惮，正是地方政府一味追求经济发展忽视环境保护的后果。
尽管《环境保护法》中规定地方人民政府对辖区环境质量负责，但并未规定如果不履行其责任的后果。在这样软弱无力的法律面前，一些地方领导人选择了“先发展、后环保”的道路，在经济利益的驱使下，不顾当地的资源禀赋、环境容量，贪图眼前和局部利益，“先上车后买票”，个别政府甚至提出“宁可呛死，不要饿死”的荒谬观点，把人民健康、群众利益置于脑后。在一些错误思想的指导下，环境保护工作难上加难，一些环保局长往往要在“乌纱”和“污染”、“位子”和“帽子”中做出选择，“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，有时不得不代人受过，甚至成为牺牲者。
历史的经验和教训告诉我们，要从根本上解决我国的环境问题，关键点和突破口在于强化政府责任，在于规范和约束政府行为。必须改变目前《环境保护法》关于政府环境责任规定过于原则化，缺乏责任追究制度的现状。应当通过这部法律修改，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务，使各级政府领导将落实科学发展观和履行环境保护责任真正“入脑入心”，使各级党委、政府对环境保护真正从思想上重视、在行动中落实。
(5)强化政府环境保护责任，是建立规范和约束政府行为长效机制的经验总结。
党中央、国务院领导一直高度重视环境保护工作，先后对一些具体环保工作给予了极大关注，多次作出重要批示，仅晋、陕、蒙、宁4省(区)交界地区电石、铁合金、焦炭行业的污染问题，中央领导同志的批示就有15次之多，有力地推动了中央和地方的环保工作。
近年来，针对一些重点环境问题，国家也开展了各类环保专项行动，不断加大对违法行为的查处力度和对责任人的追究力度。2005年，监察部、国家环保总局对九大环境违法案件进行挂牌督办，17名责任人受到撤职、记过、警告等处分。有12个省、区、市在查处环境违法案件时，处分了责任人163人，其中政府领导7人，职能部门领导20人。2006年国务院七部门开展了“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动，并已取得阶段成果，极大地震慑了环境违法行为，给一些地方政府敲响了警钟。
我们应当认识到，环境保护是一项长期而艰巨的任务，要从根本上规范和约束政府行为，绝不能仅靠领导批示和专项行动，必须以立法的形式建立起一套规范和约束政府行为的长效管理机制，使各种政策和措施法律化、制度化、规范化。
《环境保护法》修改中强化政府责任就是要不断摸索规律、总结经验、吸取教训，使长效机制的各项制度不断建立和健全，不断成熟和完善，使各种问题能够在法律框架内按照法律所要求的程序、步骤和措施迅速、高效地得到解决。否则，凡事只有靠领导批示处理、遇问题就得靠专项行动解决的就事论事的做法必将使环境保护工作陷入盲目和被动的困境。
(6)强化政府环境保护责任，是依法行政历史趋势的必然要求。
随着依法治国，建设社会主义法制国家进程的不断加快，我国在建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系方面取得了显著成绩。《行政许可法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《各级人大常委会监督法》、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》等一批规范政府行政行为、强化政府依法行政责任的法律法规相继颁布实施，我国司法体制改革进程不断加快。这一系列重要成果对从根本上对解决政府不作为、乱作为具有重要意义。
《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任，是我国推进政府部门依法行政历史进程的必然要求，是行政体制改革在环境保护领域的体现和进一步深化。通过法律强化政府环境保护责任，就是要用法律武器给政府环境违法行为以震慑，对敢于公然违法，在环境保护方面徇私枉法、失职、渎职的政府部门，坚决追究其法律责任。
(7)强化政府环境保护责任，是环境保护法律体系的丰富和完善。
经过近30年的发展，我国已初步建立了环境保护法律体系，但我国现行环境保护法律中规范和约束政府行为的法律规定非常有限。2006年初，国家监察部与国家环保总局共同发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，对政府及其部门的环境责任追究作出了相关规定，但这一部门规章从立法层次和执行效率上都相对较低。
《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任，将法律调整对象扩展至政府，并且建立和完善一批规范和约束政府行为的管理制度，是对我国环境保护法律体系的丰富和完善，是建设有中国特色环境保护法律体系的有益探索。
在法律修改中，应当最大限度地吸纳和借鉴现有的立法成果，对一些经实践证明在规范和约束政府行为方面行之有效的管理政策和制度，例如战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，应当通过修改《环境保护法》予以确立，使我国环境法律体系更加健全和完善。
未来10～15年正是我国环境保护的关键时期，规范政府行为需要法律强有力的保障。现有的单行法主要针对企事业单位，不足以解决政府的问题，只能通过基本法来解决。因此，在各方条件基本成熟的情况下应当尽早启动修法计划，从而保证修法过程时间充分、有条不紊、层层深入，避免贻误良机或者草率行事。
国际经验及其借鉴
国外许多环境法律中都有针对政府环境保护职责的规定，尽管法律名称不同，但对政府职责的规定大多见诸于专门法律或综合性法律，如美国《国家环境政策法》、日本《环境基本法》、加拿大《环境保护法》以及英国《环境法》等，极少见于单行法。国外法律对我国《环境保护法》修改中强化政府环境保护责任具有重要借鉴意义。美国《国家环境政策法》作为一部从宏观层面调整国家基本政策的专门法律，其经验尤其重要。
(1)法律调整对象是政府行为，立法目的是使政府各部门的职责与国家环境政策目标相一致。
美国《国家环境政策法》于1969年出台，当时法律对美国政府各部门的授权或多或少存在同国家环境政策不一致的情况。这种不一致，妨碍着政府完整统一地行使公共环保职能。该法出台就是要明确政府的环境职责，将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来。为此，这部法律确立了环境影响评价和环境报告两项重要制度，从程序上来规范政府行为。其主要做法是：(1)总统每年要向国会提交环境质量报告；(2)任命总统府设立环境质量委员会，对提交环境质量报告提供支持；(3)对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，应由相关人员提供一份有关环境影响的详细说明；(4)联邦政府各部门要对照《国家环境政策法》检查现行法律对本部门的授权，使其与国家环境政策相一致。
我国目前面临的问题与美国当年有类似之处，我国《环境保护法》修改应当充分借鉴美国《国家环境政策法》的经验，通过确立相关程序和具体管理制度，规范和约束政府行为，使政府决策统一到落实科学发展观、加强环境保护、实现历史性转变的总体目标下。
(2)对政府的环境责任较多采用义务性、原则性、鼓励性规范，较少采用禁止性、强制性、惩罚性规范。
美国《国家环境政策法》对政府行为的规定主要为一些原则性、鼓励性规定。就我国《环境保护法》修改而言，应当借鉴国外经验，在法律中规定政府环境责任时，应充分考虑到规范和约束政府行为与规范和约束企事业机构法人行为的区别；采用刚性规定与原则性规定相结合，义务性、原则性与鼓励性规定为主，禁止性、强制性与惩罚性规定为辅，且少而精的形式。既要避免法律刚性过强难以实施，也要防止法律过于原则性，缺乏威慑力。
通过借鉴国际经验，我国《环境保护法》修改中应突出强化政府环境保护责任，将政府行为作为法律主要调整对象，在法律修改中，建议将该法更名为《中华人民共和国环境法》。
应确立或完善的主要法律制度
《环境保护法》修改应当紧紧围绕落实“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决地方政府干扰环境执法问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，创建和强化一套行之有效的环境管理制度。落实政府环保责任应确立或者完善的主要法律制度和措施可归纳为5大类。
科学决策类 (1)战略环境影响评价。对各级政府和部门编制的区域开发和行业发展规划，必须进行环境影响评价；对各级政府和部门提出的对环境有重大影响的决策，必须进行环境影响论证。(2)按主体功能区划分区开发。根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，分别实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。(3)超总量地区暂停开发。国务院将主要污染物总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府；对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，不得审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。(4)环保规划、计划。重点区域、流域生态规划；各级人民政府应当制定环境保护五年规划、年度计划；各级人民政府应当将环境保护目标、任务和措施纳入国民经济社会发展规划，报同级人大审议批准；各级地方人民政府批准的环保规划，须报上一级政府环保部门备案。
实施执行类 (1)环境保护目标责任制。各级政府要和下级政府签订环保目标责任状，确定量化指标、实施措施、分步实施方案，明确考核和责任追究方式。(2)强制淘汰制度。(3)环保基础设施建设。各级政府要组织建设城市污水、生活垃圾、危险废物等环保基础设施。(4)跨界环境责任协调制度。建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标；国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调。(5)区域生态补偿。上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。(6)环境应急管理及信息通报。各级人民政府要制定突发环境事件应急预案，并组织实施；各级人民政府要建立上、下级人民政府环境应急处理和决策信息通报机制并保证交流渠道畅通。(7)环境教育。各级人民政府应当组织开展环境保护的宣传教育，使公众了解环境保护科学知识和相关信息。
保障措施类 (1)环保公共预算制度。各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出预算的重点内容，并逐年增加。(2)制定有利于环境保护的经济政策。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定税收、价格、信贷、贸易等经济政策，鼓励、支持单位和个人参与环境保护。(3)建立跨行政区环境问题的监督协调机制。国家设置区域性环保派出机构，协调和督促有关地方政府的环保工作；地方政府应当支持环保派出机构工作；进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制。(4)环保能力建设。各级人民政府应当加强环保执法、监督、监测、风险预警、机构建设，落实职能、编制和经费。(5)政府高层协调机构(环委会)。各级人民政府应当成立环境保护事务的议事协调机构。(6)联合执法机制。(7)政府绿色采购。各级人民政府及有关部门应当优先采购经过环境认证或者其他环境友好的产品。
监督机制类 (1)政府环保工作向人大报告制度。报告内容——环保规划、计划、预算及其执行情况；报告期限——年度报告、中期评估、五年总结；人大监督，政府整改。(2)对政府环保职责的监督制度。上级政府环保部门，代表本级政府对下级政府进行环保考核；同级监察机关对政府的监督。(3)环境行政复议制度。(4)环境法律援助与救济制度。(5)信息公开和公众参与。各级人民政府和有关部门，应当公开环境信息，并为公众环境知情、参与、表达、监督和救济提供便利。(6)行政诉讼制度。
责任追究类 政府环境责任追究，包括：未完成环境责任目标；造成跨界环境纠纷；干预环境执法；决策失误；造成重大环境事故；明显的环境不作为。
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