涉及农民切身利益的若干问题及政策建议——基于国务院发展研究中心农村部的调查，本文主要内容关键词为：切身利益论文,若干问题论文,国务院发展研究中心论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
解决与农民切身利益相关的问题，让农民普遍得实惠，是最近几年“三农”工作的一条重要经验，应该成为下一步解决好“三农”问题的一个基本指导思想。解决当前与农民切身利益相关的突出问题，涉及一系列的深层次制度问题以及利益格局的重大调整，需要统筹把握，实施农村综合改革，坚持推进城乡配套改革。
2004年以来，国务院发展研究中心农村经济研究部先后组织了4次较大规模的农村调查。一是2004年以来对分布在25个省(市、自治区)、100个村庄、1000多个农户卫生状况和5个县农村合作医疗情况的调查；二是2005年春节期间对分布在全国29个省(市、自治区)、180多个村庄、约2000个农户的访谈，主题是“农民金融需求、教育负担和外出打工情况”；三是2005年6月对安徽省郎溪、宁国两县农村税费改革情况的调查；四是2004年以来对4个省征地问题的调查。调研结果表明，取消农业税之后，需要解决的与农民切身利益相关的突出问题主要有：
一、教育支出是农民家庭的沉重经济负担
根据2005年春节期间对分布在全国29个省(市、自治区)、180多个村庄、约2000个农户的访谈，一个小学生的全部教育支出每年平均为1302元，一个初中生每年平均为1826元，一个高中或中专生每年平均为4674元，一个大学及以上的学生每年平均为10242元。每个学生的教育开支平均为4030元，而每个家庭的教育开支平均值为5975元。从农户支出结构上看，生产性支出所占比重并不是很高，还不到30％，而农户的生活性的支出占到总支出的75％以上。在生活性支出中，教育支出占到总收入的30％，成为农村家庭的最大支出。去年全国农村居民人均学杂费支出169元，全国累计1280亿元(按农村7.57亿人口计算)。
根据2005年6月对安徽省郎溪、宁国两县农村税费改革情况的调查，笔者对税改后农村义务教育发展现状判断是：税改后教育经费投入主要由农民负担转变为主要由政府负担，扭转了过去拖欠教师工资的现象。同时，对中小学实行“一费制”收费政策，农民在义务教育阶段子女教育上的负担有所减轻。税改后虽然政府加大了财政资金投入，但没有明确规定用于学校运转和建设的份额，使得一般转移支付几乎全部用于解决人员工资问题，留下了因政策调整带来的公用经费和建设经费的刚性缺口。过去“两基”达标学校产生了大量债务。现在，因布局调整和危房改造，新债又在不断生成。郎溪教育负债1424万元，其中“两基”达标442万，“危改”与布局调整599万。宁国农村学校1864万的负债中大部分是在税改后的2003～2005年间形成的，主要也是欠建筑工程款。一些农村中小学校长反映说，义务教育现在已经转变成了“学校的义务”。通过对安徽省两县的调查发现，“以县为主”的农村教育管理体制在实践中已衍生成“以县为主”的投入体制，只是实现了对农村义务教育的低水平保障，还并没建立起稳定的投入保障体制。
表1 宁国农村中小学义务教育财政投入经费构成情况 (单位：％)
年份 省级拨款(含以上) 县级拨款
小计
人员经费 公用经费 基建经费
小计人员经费 公用经费
基建经费
19993.10 4.32 0.00 0.00 96.90 95.68100.00 100.00
20007.66 7.01 17.45 0.00 92.34 92.99 82.55 100.00
2001
20.4515.89 15.28 70.75 79.55 84.11 84.72 29.25
2002
23.9220.05 6.15 69.57 76.08 79.95 93.85 30.43
2003
16.8716.44 7.70 34.88 83.13 83.56 92.30 65.12
2004
14.5013.84 9.30 30.02 85.50 86.16 90.70 69.98
目前制约农村义务教育发展的根本原因是投入体制不合理，主要是省级以上政府农村义务教育的责任不明确，基层政府教育负担过重，没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。在目前义务教育投入体制下，县级财政勉强能负担起教师工资，中央和省财政能补贴部分教师工资和学校建设资金，但留下的缺口全部都交给学校自己解决。学校能掌控的资金只有学杂费收入一项，而政策又规定死了学校的收费标准和用途，致使不少学校都靠负债运转，学校的正常运转受到严重影响。
从国际比较看，义务教育在各国都是作为公共财政最优先支持的项目，实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而言，应该有能力实行免费的农村义务教育。要在对贫困家庭学生实行“两免一补”的基础上，加大中央政府和省级政府对农村义务教育的投入，在“十一五”期间实行免费的九年制义务教育制度。
对农村职业教育问题要给予高度关注。随着城镇化进程的加快，经济产业结构升级对人力资源需求的提升，农村转移就业人口的职业教育与培训问题日渐突出。2003年全国高中阶段毛入学率只有42.8％(2002年农村初中升学率28.27％)，农村学生大部分初中毕业即进入劳动力市场，不具备应有的职业技能，素质状况显然与产业发展、城市化的目标有相当距离。农村职业教育却面临诸多困境，如招生数量急剧下降，办学效益日渐低下，学校资源不断流失，部分地区的农村职业教育陷入了难以为继的境地，有的甚至名存实亡。
当前农村职业教育的投入机制设计是“个人、企业(行业)负担为主，政府投入为辅”。农村职业学校的生存状况大多是“财政投入保工资，收取学费保运转，适度负债求发展”。据统计，2002年全国教育经费投入5480亿元，其中国家财政性教育经费3491.4亿元，占63.7％。而面向农民进行培训的各类教育资源，包括成人高等学校、中等专业学校、中等技术学校、成人中专学校、技工学校、成人中学、职业中学等的经费投入为745.4亿元，占教育经费总投入的13.6％。其中国家财政性教育经费397亿元，仅占国家财政性教育经费总投入的11.4％。这些经费的绝大部分是用于城镇居民的职业教育，流向农民职业教育的经费十分有限。教育部正在逐年扩大职业学校招生规模，2003年全国中等职业学校招收学生510万人，2004年招收学生550万人，今年教育部提出招生650万人，力争2007年达到850万人左右的目标。中等职业学校的学生70％以上来自农村，中等职业教育已经成为农村新增劳动力向城镇和非农产业稳定转移的重要途径。中等职业教育要适应农村产业结构调整，推动农村劳动力向二三产业转移的要求，增强办学的针对性和实用性。要积极鼓励社会力量和吸引外资举办职业教育，促进职业教育办学主体和投资多元化。
二、农民看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题
2004年我国农民人均医疗支出131元，全国累计是1000亿元。根据2005年春节期间对近2000个农户的调查，70％左右的农户都或多或少每年有一些医疗开支，农户每年的医疗支出约占农户全部支出的10％。虽然医疗支出在农户总支出中所占的比例比较低，但农户一旦患大病，需要去医院看病时，支出比重就很高了。大病给农民的生活带来了沉重的负担。根据调查，农民一次大病的平均花费7000多元。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年的全部收入。
表2 2004年全国及东中西部新型农村合作医疗试点状况
项目东部中部西部 中西部合计全国合计
试点县市数(个) 100 87 146 233 333
试点县市/县市总数％ 14.35
8.0013.56
10.77
11.64
覆盖农业人口(万人) 446538402385622610691
参加农民(万人) 33612876180346798040
参保率％ 75 75 76 75 75
参加农民/农村总人口％
14.24
7.806.417.209.07
筹资金额(万元) 168565 94214
65552
159766 328331
其中：中央 0(0)26899(29)
18220(28)
45119(28)
45119(14)
地方 72668(43)
34108(36)
23305(36)
57413(36)
130081(40)
农民 82137(49)
33061(35)
20509(31)
53570(34)
135707(41)
其他 13760(8)146(0) 3580(5) 3726(2) 17486(5)
人均筹资(元)50 33 36 34 41
补助人次(人)1688314824435110109990933543420352317351
其中：住院 752414 726190 529750 1255940 2008354
门诊 1613073423708920104693433417763350308367
住院/总额％ 4.462.974.823.543.84
补助金额(万元) 108215 63321
27226
90548
198763
其中：住院 84383
43582
19004
62586
146969
门诊 23832
19794
822227962
51794
住院/总额％ 78 69 70 69 74
资金使用率％64 67 42 57 61
住院次均补助(元)1121600 359 498 732
门诊次均补助(元)14.88.3 7.9 8.2 10.3
注：括号中是筹资金额中各种来源的比重％。
资料来源：卫生部农村卫生管理司合作医疗处提供数据，本表数据截止日期为2004年10月30日。
自2003年下半年新型合作医疗制度开始试点，截至2004年10月30日全国各地已有333个县(市)开展了新型合作医疗，占全国县(市)总数的11.64％；覆盖农业人口1.07亿人，参加合作医疗的农民为8040万人，占新型合作医疗覆盖农业人口的75％，占全国农村总人口的9.07％。全国共筹集合作医疗基金32.8亿元，其中中央补助占14％，地方政府占40％，农民个人占41％。新型农村合作医疗以大病统筹为主，享受住院补助的共有200万人次，占参加新型农村合作医疗总人数的2.5％。农民共享受补助19.9亿元，其中住院补助占74％。住院次均补助732元，门诊次均补助10.3元。总体来看，虽然补助标准还不是很高，但在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。尤其是医疗救助制度的配套实施，对贫困大病户家庭来说，更是雪中送炭。调查表明，在北京、上海、浙江等经济发达地区，不但农民个人收入水平较高，而且政府经济实力较强，筹资额度大，保障水平高，对于缓解大病户的医疗负担的作用更为明显。例如，上海市金山区，农民个人每年只需缴纳100元左右，每年最高就可以享受4.5万元左右的合作医疗补偿；北京市大兴区，农民个人每年缴纳30元，每年最高就可以享受到5万元的合作医疗补偿。新型合作医疗制度试点取得明显进展，对解决农民因病致贫和返贫问题起到了明显的作用。大多数大病医疗费的补偿比例在20％到60％之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，仍会为病人带来沉重的负担。新型合作医疗的保障水平还很低，远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，农村医疗救助制度才刚刚开始起步，其保障水平比较有限。截至2004年6月底，全国共筹集农村医疗救助基金8.8亿元，有943个县(市)启动了农村医疗救助工作，占全国县(市、区)总数的33％，累计发放救助金3.7亿元，救助农村困难群众491.6万人，其中包括资助128.3万农村贫困人口参加新型农村合作医疗，实施大病医疗费用补助和医疗费优惠减免363.3万人。
表3 样本县新型合作医疗制度补偿情况
余姚 宁国 长葛 会泽
咸丰
时间2004年1月2003年8月1日 2003年9月2003年6月1日2004年4月
～12月 ～2005年4月30日
～2004年4月 ～2004年5月31日 ～2005年4月
门诊 门诊人次(人次) 6573.487335
485649 519259 43598
门诊补助(万元)
30.09
41.93
166.39 264.74
60.2
平均人次补助(元) 45.77
57.16 3.435.10 13.81
住院人次(人次)
12298
14088 6015
18121
3211
住院补助(万元) 2379.64 927.27
368.61 751.29 125.78
平均人次补助(元)
1934.98 658.20
612.82 414.60 391.72
医疗费用(万元) 9671.83 -
-3287.60-
补偿总额(万元)
2439.82 1017.77
701.39 1280.77 246.38
总筹资额(万元)
4607.05 1945.79 1167.53 2329.94 610.37
节余(万元)
2197.32 976.59
632.53 1313.91 424.39
注：宁国还对部分慢性病患者给予补偿66306元，因此，实际节余额更少。
中央已经提出，到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。要实现这一目标，中央和地方政府都须进一步增加对农村卫生的投入。要进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数农民的基本医疗卫生需求。要完善农村医疗救助制度。国家要安排专项资金改善乡镇和村级医疗卫生机构。应该支持开展乡村医生培训，对贫困地区乡村医生提供的补贴，切实稳定乡村医生队伍建设，改善村级医疗卫生服务。
三、财政支农资金难以统筹使用，对农民急需的水利和道路等小型基础设施建设的支持力度还远远不够
“十五”时期以来，政府新增财力的使用在逐步向“三农”倾斜，财政对农业投入的绝对量在大幅度增加。但据调查，支农资金的使用管理存在诸多问题：一是财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委(发展局)、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局，水利(水务)局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等十多个，时常出现同一项目多个部门管理。目前最突出的是国家发改委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重；二是支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低。资金与项目分配随意性强，投资决策科学化水平低，项目确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清，且集于一身，给各种违规违纪现象留有很大空隙。根据对西部某省两个县的调查，一个县自1993年至2000年底，为保工资发放和维持机关运转等，已挤占各类专项资金3458万元；另一个县挤占专项资金的情况更为严重，近几年来，为保工资，保运转，每年占用各类专项资金2000万元左右，累计挤欠各类专项资金高达5620万元。据该县财政局长介绍，各类来自中央和省里的专项资金，只要从财政渠道拨付，都是被挤占的对象。国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象较严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范；三是政府投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”。与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。由于基层政府的财力有限，加上部分地方对农业基础设施建设的重视程度不够，农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。根据农村税费改革的要求，各地要取消“两工”，农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。但从各地的情况来看，“一事一议”很难实行。在这种情况下，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”，农民实际上仍然不能受益。“最后一公里”不打通，效益仍然体现不出来。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。
实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，迫切要求建立财政农业投入稳定增长机制。要保证财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，不仅要调整财政支出增量，也要调整存量。中央财政要这样做，地方财政也要这样做，特别是省、市两级财政。要开辟新的财政支农资金渠道，制定更加具有约束力的《农业投资法》。要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体制和运行机制，整合财政现有各项支农资金，优化投入结构，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题。全国有60多万个村庄，把村庄一级各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。根据调查，如果能让农民直接受益，绝大多数农户愿意为集体小型公共工程出资出劳。要建立政府补助、农民自主决策的农村社区公共品供给机制。应更多地采取“以奖代补”方式，鼓励农民积极织兴修水利、修建道路等。
四、城市对农民工“经济接纳，社会排斥”的做法还没有改变
目前，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68％、80％和50％。在新增产业工人中，每新增3人，便有两个来自农村。根据对近2000个农户的调查，其中有1人外出打工的占785户，有2人外出打工的占285户。从打工者的去向看，在本县、省内以及省外打工的基本各占1/3。从打工者所从事的行业类型看，所占比重最高的建筑业。大部分打工者主要是靠亲友介绍和自己找工作，靠老乡介绍的也占有相当大的比例，劳务市场和职业介绍所在外出打工者就业方面发挥的作用非常有限。平均的打工时间是250天左右，每月平均工资为913元，每年带回或汇回家5368元。
近年来，国家制定一系列政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，农村富余劳动力转移的制度环境得到初步改善。总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，与平等就业，形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离；农民工合法权益受到侵害的问题比较突出，工作环境恶劣，劳动强度大，特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍；一些城市对农民工的社会管理仍沿用管制式管理的方式，而轻视为农民工提供公共服务；在外来人口比较集中的地区，当地政府的城市发展规划和各种公共服务规划没有考虑流动人口的实际需要；一些地方继续为农民融入城市设置过高的门槛，农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出。根据对珠江三角洲地区的典型调查，近10多年来，农民工实际工资收入基本上没有提高，农民工的实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。各地最低工资标准规定普遍偏低，标准调整缓慢，与物价和生活消费水平的提高不成比例，一些企业主往往又把最低工资标准当作实际支付工资标准，使得农民工收入只能维持基本的生活消费。按国际通行惯例，一个地区的最低工资标准大约相当于本地区社会平均工资的40％～60％较为合理。2004年广东珠江三角洲的广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山市最低工资标准分别为684元、600元、510元、450元、400元、300元、400元、450元、450元，占当地城镇职工平均工资的比重分别为29.1％、23.7％、32.0％、31.0％、39.0％、28.3％、37.2％、24.0％、25.7％，没有一个市的最低工资标准达到国际惯例的底限。据劳动保障部对我国与20个不同类型国家制造业工资成本对比数据，发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35％～50％左右，其他类型国家一般在20％～35％左右，而我国由于制造业农民工比例很高，这个比例仅为9.3％。
2004年农业增收对当年农民增收的贡献率达到56％。农业纯收入增加几乎全部来自粮食。在农业纯收入中，粮食纯收入人均比上年增加172元，增长38.4％，对农业纯收入增长的贡献率达到97.7％。总体上看，2005年由于粮食增产幅度不可能像去年那么大，粮食价格不可能继续大幅度上涨，因此，2005年农业增收对农民增收的贡献会显著下降。全年农民收入的增长在很大程度上将取决于外出务工收入的增长。2004年外出务工收入对全年农民增收的贡献率为16.6％。2005年农民外出就业继续保持增长势头，而且农民工工资水平普遍有所上涨。根据农业部农村经济研究中心对全国1万多个农户的问卷调查，农民工月工资平均水平由去年的820元提高到今年的934元。如果全年农民外出就业和农民工工资水平能继续保持上半年的势头，农民外出务工收入增长对全年农民增收的贡献估计达到3个百分点左右，会有效地缓解农民增收的压力。
今年下半年和明年要继续为农民创造良好的就业环境，并切实解决拖欠农民工工资等突出问题。要制定税收、信贷等优惠政策，推动东部沿海地区产业结构升级。在用地政策上对沿海和内地采取差别化的政策，加快劳动密集型产业向中西部地区转，为中西部地区农村劳动力就近转移创造更多的就业机会。截止到2005年2月4日，全国已偿还建设领域拖欠的农民工工资333.7亿元。一些行业仍存在比较严重的克扣和拖欠农民工工资现象，少数企业欠薪逃匿的现象还比较突出。据北京市调查，2004年，全市建筑业有70万进京施工的农民工队伍，被拖欠的工资总额高达30亿元，人均被拖欠4000多元。国家统计局2004年所做的一项调查显示，解决工资拖欠问题仍是进城就业农民工最迫切的要求。在被调查的4473名农民工中，有10％的农民工反映去年以来工资被以各种理由拖欠，人均被拖欠工资7个月，金额1754元。不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，大多数情况下，不得不靠加班加点。今明两年应继续重点对建筑行业的农民工工资拖欠问题进行严格的监察，既要解决旧的拖欠，又要防止新的拖欠；另一方面，也要重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。推动全国各地区普遍建立工资支付监控制度。对于农民工申诉的劳动争议案件，要本着依法、公正、及时处理的原则，及时立案、快速处理。
明年要继续增加对农民工培训的投入。2004年外出农民工中，掌握了一定的专业技能、接受过技能培训的农民工占28.2％，71.8％的外出农民工从来没有接受过任何形式的技能培训。从参加培训的方式来看，通过政府组织参加培训的农民工占10.7％，参加企业组织的培训的农民工占30％，自己去参加培训的农民工占59.3％。2004年农民工外出务工月平均收入780元，他们主要靠体力来挣钱，农民工的低收入无法支撑他们在城镇定居。2004年，中央财政安排的再就业补助经费达83亿元，地方也都相应作了安排。各地用于免费就业服务和培训的经费为31.6亿元，其中职业介绍补贴10.3亿元，再就业培训补贴21.3亿元，但由于农民工不在此服务之列，他们基本无法享受。2004年中央财政用于“三农”投入为2626亿元，其中直接安排的农民工培训预算2.5亿元。阳光工程实施过程中存在着如下主要问题：一是培训规模小。2004年阳光工程培训农村劳动力250万人，转移就业220万人，但是相对于2004年我国10260万外出就业的农村劳动力来说，培训面只有2.4％；二是补贴标准低。根据调查，农民要掌握一技之长，实现稳定就业，培训时间基本要达到3个月，经费一般在800～1200元左右，2004年阳光工程按人均100元补助，补贴标准明显偏低。要将农民工培训经费纳入公共财政预算，增加政府对农民工教育培训的投入。整合社会各类教育培训资源，形成一个能充分利用各种资源的农村劳动力转移就业培训体系。
解决好农民工问题，必须进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定，加快建立城乡统一的劳动力市场，逐步形成城乡劳动者平等就业的制度。城乡分割工制度下出现的农民工现象，应是权宜之计，不应演变成一种长期的制度。从根本上解决农民工问题，必须改革城乡分割的二元经济结构，公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度，允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份的转换。
五、低价征地是当前损害农民利益的最突出问题，成为新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式
根据对浙江省的调查，为了招商引资，留住企业，许多地方打出了低地价甚至零地价的优惠政策。大部分工业园区由政府主导开发和授权业主开发，土地出让价格普遍低于开发成本，有的还不到开发成本的一半。“低征低卖”是“以农养工”的重要途径，这样做，从根本上受损失的仍然是农民。调查表明，商业、娱乐、旅游、商品住宅等经营性用地能给政府带来巨大的收益。经营性用地主要通过市场“招拍挂”的方式供地，价格也主要是市场价格，在征地和供地之间形成了一个巨大的利益空间。以浙江绍兴2003年的情形为例，全年收购储备土地面积213.13公顷，征地补偿费、房屋拆迁费占土地供应总价的6.9％；政府税费占土地供应总价的5.91％，扣除土地收购储备成本取得的土地净收益占土地供应总价的87.18％。地方政府“以地生财”、建立“第二财政”主要依靠经营性用地。国土资源部征地制度改革课题组的估计是，政府在农地转用中大致可以获得60％以上的收益。来自江苏省的调查表明，在全省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约得60％～70％，农村集体经济组织得25％～30％，而农民只得5％～10％。土地税费重头都是农地转为建设用地环节的税费，而保有环节的土地税费只有城镇土地使用税和土地增值税，这样就形成了“地征得越多，税费收得就越多，政府收益就越多”的利益循环圈。“以地生财”已成为一些地方政府增加财力、筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。
我国正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民为4000～5000万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。要明确界定公共利益需要，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围都有严格的界定。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。建立健全失地农民再就业培训机制，为失地农民建立相应的社会保障。
六、以农村信用社为主体的正规金融机构难以满足农民的信贷需求
根据对近2000个农户的问卷调查，63％的农户都有借款的需要，实际发生过借款行为的农户占样本的51％。在有过借款的农户中，从亲戚朋友借款的占到了58％，从农村信用社借款的占37％。根据调查推算，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。当前，亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。
调查结果表明，农户从农村信用社获得3000元以下、3000～5000元的小额借款困难不大，但5000元以上的借款信用社能够满足的就比较少。而农户5000元以上的借款需求还是很大。特别是一些个体工商户和种养大户扩大再生产的资金需求量比较大，很多农户由于信用社贷款额度的限制而不得不再向亲友借款，借不到只能缩小经营规模。
调查表明，农户借款用途比较分散，最主要用途是孩子的教育、购买农资、看病、建房和发展工商业，特别是用于教育和医疗的比例非常高。从对近2000户调查情况看，生活性用途的借款占有效样本的58.4％，生产性用途的借款占有效样本的41.6％。
当前，无论是农业结构调整，还是农村非农产业的发展，都急需金融支持。要加大农村信用社等正规金融机构对农村的资金投放，除了满足农民对小额贷款的需求以外，要采取措施，为农民扩大再生产提供更多的金融支持。要进一步完善农村信用社改革试点政策。信用社要在完善法人治理机构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民的资金需求方面有实质性进展。进一步完善邮政储蓄政策，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村。要扭转中国农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。要适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。要加快建立农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。
七、农民在市场交易中谈判地位低，农民自我服务组织的发育相当缓慢
目前，农民在生产前签订购销合同(订单)的不多，多是先生产农产品，再寻找收购者。销售行为分散，有组织的农民很少。根据2004年以来对四川、安徽、浙江等省150多个农民合作经济组织的调查，目前各类农民合作组普遍存在规模不大、发展速度不快、管理制度不健全、改组或解体过于频繁、稳定性较差等问题，在为农民提供技术、信息、资金、产品加工和销售等服务等方面发挥的作用还很有限。各地普遍反映，当前农民合作经济组织发展面临的突出问题是：在工商登记中尚未取得单独的法人地位；政府的扶持力度还很弱。
将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。要尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民合作经济组织的扶持政策。农民合作经济组织既有社会团体法人公益性的属性，也有企业法人经营和营利的属性，不可按现行法律强制其削足适履，进而阻碍其生存和发展，应赋予农民合作经济组织独立的合作社法人的法律地位。为使农民合作经济组织在经济上逐渐自立，各级政府必须给予必要的扶持。
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