我国发展民办教育事业的策略问题，本文主要内容关键词为：教育事业论文,策略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-01 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2001)02-0005-06
众所周知，近20年间，我国发展民办教育事业的政策多有变化。研究民办教育政策已经发生的变化，考察发生如此变化的原因，不仅有助于理解我国民办教育生存与发展的环境，从中还可能或多或少了解它还该发生什么变化。
政策，指的是决策机构（行政机构、立法机构或政党）在一定时期，依据客观情况和基本国策，调节在一定范围内各种关系界限的行动准则。政策有具体政策与方针之别。具体政策同它所调整的对象之间有直接联系，对于一定时期的实践的指导意义与调节功能较为明显；方针，属于基本政策，它是关于实践发展方向的规定，同战略决策的关系更加密切，它作为一种策略思想的体现，对具体实践的影响，可谓“失之毫厘，差之千里”。这里着重探讨我国发展民办教育事业的策略问题。
一
20世纪70年代与80年代之交，我国教育面临的迫切问题，是改变国家对教育事业“包得过多”、政府对办学实体“统得过死”的局面。从那时起，逐步开展教育体制改革。主要是：针对“包得过多”，鼓励社会力量捐资助学与集资办学；针对“统得过死”，逐步下放管理权力，进而逐步开放社会力量办学的渠道。民办教育事业因处于这两方面改革的交汇点，也就应运而生。
1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”尽管此项条款原则上为各种民办教育事业的开展提供了法律依据，此项宪法条款的实施，还有赖于制定各种与此相关的法律、法规与政策，才能使民办教育事业依法开展，而有关民办教育的法律、法规与政策，又须依据国策、整个教育体制改革的进程以及整个教育事业（包括公立学校教育与民办教育）的发展状况而定。
我国在20世纪80年代至90年代陆续发布的同民办教育相关的法律、法规以及法律性、法规性文件中，大都包含一定的民办教育政策。其中关于民办教育的基本政策，体现了发展民办教育的策略思想的变化。包含民办教育基本政策的文件有：
1985年5月27日
地方要鼓励和指导国营企业、社会
中共中央
团体和个人办学。 、国务院
鼓励各民主党派、人民团体、社会
《关于教
组织、离退休干部和知识分子、集
育体制
体经济单位和个人，遵照党和政府
改革的决
的方针政策，采取多种形式和办法
定》
，积极自愿地为发展教育事业贡献
力量。
1987年7月8日
本规定所称社会力量，是指具有法
国家教育
人资格的国家企业事业组织、民主
委员会《
党派、人民团体、集体经济组织、
关于社会
社会团体、学术团体，以及经国家
力量办学
批准的私人办学者。的若干暂
社会力量办学……应结合本地区经
行规定》
济建设和社会发展的实际需要，主
要开展各种类型的短期职业技术教
育，岗位培训，中小学师资培训，
基础教育，社会文化和生活教育，
举办自学考试的辅导学校（班）和
继续教育的进修班
社会力量举办具有颁发国家承认的
学历证书资格的各级各类学校，应
按照国家颁布学校设置的有关规定
办理；举办其他学校（包括班、培
训部等），均按本规定办理。
1992年
为满足社会日益增长的需求，要逐
国家教育
步建立以政府办学为主的社会各界
委员会《
共同办学体制。这种办学体制大体
全国教育
设想为：学前教育以社会各界办学
事业十年
为主，中小学教育以地方政府办学
规划和“
为主；职业技术教育和成人教育，
八五”计
除部分骨干学校由政府办学外，在
划要点》
当地政府统筹、支持下，城市主要
由行业、企业、事业单位办学和各
方面联合办学，农村由多方面集资
办学；高等教育以中央和省、自治
区、直辖市两级政府办学为主。
1993年2月31日
改革政府包揽办学的格局，逐步建
中共中央
立以政府办学为主体、社会各界共
、国务院
同办学的体制。在现阶段，基础教
《中国教
育应以地方办学为主；高等教育要
育改革和
逐步形成以中央、省（自治区、直
发展纲要》
辖市）两级政府办学为主、社会各界
参与办学的新格局；职业技术教育
和成人教育主要依靠行业、企业、
事业单位办学和社会各界联合办学。
国家对社会团体和公民个人依法办
学，采取积极鼓励、大力支持、正
确引导、加强管理的方针。国家欢
迎港、澳、台同胞、海外侨胞和国
际友好人士捐资助学。在国家有关
法律和法规的范围内进行国际合作
办学。举办具有颁发国家承认的学
历文凭资格的各类学校，应按国家
有关规定办理审批手续。
1997年7月31日
企业事业组织、社会团体及其他社
国务院《社
会组织和公民个人利用国家非财政
会力量办
性教育经费，面向社会举办学校及
学条例》
其他教育机构的活动，适用于本条
例。
社会力量应当以举办实施职业教育
、成人教育、高级中等教育和学前
教育机构为重点。国家鼓励社会力
量举办实施义务教育的教育机构作
为国家实施义务教育的补充。国家
严格控制社会力量举办高等教育机
构。
1998年12月24日
今后3～5年，基本形成以政府办学
教育部《
为主体、社会各界共同参与、公办
面向21世
学校和民办学校共同发展的办学体
纪教育振
制。
兴行动计
公办学校办学体制改革，要在政府
划》
教育行政部门的指导下进行试点。
1999年6月13日
进一步解放思想，转变观念，积极
中共中央
鼓励和支持社会力量以多种形式办
、国务院
学，满足人民群众日益增长的教育
《关于深
需求，形成以政府办学为主体、公
化教育改
办学校和民办学校共同发展的格局
革全面推
。凡符合国家有关法律法规的办学
进素质教
形式，均可大胆试验。在发展民办
育的决定
教育方面迈出更大的步伐。 》
鼓励社会力量以各种方式举办高中
阶段和高等职业教育。经国家教育
行政主管部门批准，可以举办民办
普通高等学校。在保证适龄儿童、
少年均能就近进入公办小学和初中
的前提下，可允许设立少数民办小
学和初中，在这个范围内提供择校
机会，但不搞“一校两制”。积极
发展以社区为依托的、公办与民办
相结合的幼儿教育。要因地制宜地
制定优惠政策（如土地优惠使用、
免征配套费等），支持社会力量办
学。
上述文件反映了我国近20年间发展民办教育事业策略的变化。主要是：在1992年以前，虽然在法律、法规上确立了民办教育的合法地位，对于举办民办教育的“各种社会力量”，并无明确的限制，对于社会力量举办的“教育领域”，在法律上一般也未设置禁区，而在政策上对于“不同社会力量”举办“不同教育机构”有所选择。其中，有“依靠力量”与“非依靠力量”的暗示，尤其在不同教育领域，有“以民办学校为主”还是“以公立学校为主”的划分，对于一定教育领域，社会力量参与办学，有允许、控制之别，有鼓励与不鼓励、支持与不支持之别，有“以谁为重点”的限定，故民办教育生存与发展的空间相当有限；1992年以后，形成关于“办学体制”的总体构想与发展民办教育事业的方针，并使原先对社会力量设置限制或不予鼓励的教育领域，主要是学历教育，尤其是义务教育与高等学历教育，陆续对社会力量开放；1998年以后，进一步完善关于办学体制的表述，并进一步鼓励与支持民办教育试验与民办教育事业的发展，基本上形成各级各类教育机构向各种社会力量全方位开放的格局；同时，提出公立学校办学体制改革试验的课题，属于跨越公立学校与民办学校鸿沟的尝试。这一切，反映了我国发展民办教育事业的策略趋于完备。
二
发展民办教育事业的策略，集中体现在以下几个方面：
（一）办学体制的构想
我国早就察觉“政府包揽办学格局”不适合“穷国办大教育”的国情，故一向提倡社会力量集资兴学，从20世纪80年代初期开始，更反复提出：实行多渠道、多种形式筹措教育经费，依靠社会力量办学。它其实属于“教育投资体制”问题，同“办学体制”的区别在于社会力量集资举办的，可能是民办学校，也可能是公立学校，而政府更加期待的是社会力量向公立学校捐资，如1985年《关于教育体制改革的决定》所号召的，鼓励各种社会力量“采取多种形式和办法，积极自愿地为教育事业贡献力量”；问题是单靠社会力量无偿地捐资助学，所能筹措的非财政性教育经费的数额毕竟有限，要激励社会力量向教育领域投入更多资金，势必需要承认投资者的产权与合法的经济利益，故把“办学体制”改革问题提上日程；1992～1993年把办学体制表述为：“以政府办学为主体、社会各界共同办学。”这种表述并未认定社会各界举办的学校，一般为民办学校，实际上保留“教育投资体制”的痕迹。因为社会各界举办的，不一定是民办学校，相比之下，1998年的表述，在“以政府办学为主体”的前提下，添加了“公办学校和民办学校共同发展”的内容，显示了我国办学体制的特点。不过，既明确“公办学校和民办学校共同发展”的取向，所谓“社会各界共同参与”，便属于多余的规定，结果，就形成1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中的表述。
从20世纪80年代允许甚至鼓励社会力量举办民办学校，到90年代把民办学校纳入办学体制，意味着民办学校地位的提高，而这种变化反映了传统的“政府包揽办学”体制的终结。
（二）发展民办教育事业的方针
1993年在《中国教育改革和发展纲要》中，首次明确提出对社会力量办学，采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。这个方针本身固然毋庸置疑，它实际上反映了有关私立学校政策的常规。问题是这个方针的实施，因“鼓励”与“支持”力度之差、“引导”与“管理”合理程度之差而异。民办教育若超越“引导”、“管理”的合理限度而发展，算不上健康的发展；反之，“引导”、“管理”不当，既可能导致民办教育恶性膨胀，又可能使“积极鼓励”、“大力支持”流于空谈。故只有明确区分“什么社会力量”适宜于举办“什么级别与类型的教育”，才能具体确定“鼓励”、“支持”什么，支持的力度如何，如何“引导”与“管理”。这就是说，发展民办教育事业的方针的贯彻，须有关于办学主体结构调整及公立学校与民办学校重点发展领域划分方面的具体政策的配套。
鉴于20世纪90年代中期以来，掌握发展民办教育事业的方针过程中，存在抑制民办教育发展的倾向，至少是对民办教育事业支持的力度不够，在1999年提出鼓励民办教育“大胆试验”和在民办教育方面“迈出更大的步伐”，旨在使民办学校同公立学校共同发展。
（三）办学主体结构的调整
我国迄今尚未形成“办学主体结构”概念。虽然存在办学主体多元化的客观事实，也不否认民办学校投资者的产权，而在法律、法规与政策上，只认定产权归属民办学校所有。不过，这里无意讨论民办学校投资者产权问题，而着重讨论对不同投资者该不该划定政策界限问题。
通常所谓“社会力量办学”，其中的“社会力量”概念较为模糊。它既涵盖国有企业事业组织、社会团体，又包括私人、私人团体与私人企业，而所谓“社会团体”，实际上有接受财政经费津贴、其工作人员列入干部编制的社会团体，如共青团、工会、妇女联合会等，亦有各种较为独立的社会团体，如某些松散的学术团体；企业事业组织与社会团体举办的学校，又有公立学校与民办学校之分；私人、私人团体、私营企业举办的学校为名副其实的私立学校，往往又避开“私立学校”的提法。可见，所谓“社会力量办学”，是把性质各不相同的许多办学主体，归为一类，对作为办学主体的“一个人”与作为办学主体的“一个企业”采取同一政策。如此“民办教育政策”岂不令人费解？
这种问题的存在，或许受所谓“姓资姓社”、“姓公姓私”之类社会意识形态的影响，而受这种影响的，首先是经济领域。不过，经济领域在确立“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的所有制结构的同时，并不忽视对“多种所有制经济”（如个体经济、私营经济等）具体分析，而在教育领域迄今仍止于所谓“以政府办学为主体，公办学校与民办学校共同发展”的表述，而对性质不同的各种“民办学校”，既无分类统计，亦难得见到具体分析。笼而统之的“社会力量办学”。法律、法规、政策，要不顾此失彼，却也难，不仅有失公平，而且难以堵塞政策漏洞。这种情况，说是“不讲策略”，也不为过。
（四）公立学校与民办学校重点发展领域的划分
多年来，为调节民办学校与公立学校的关系，致力于民办学校与公立学校重点发展领域的划分。其划分标准有三，即：(1)按教育部类划分；(2)按学校级别与类型划分；(3)按教育制度化程度划分。
(1)我国教育事业，大致划分为四个部类，即：基础教育、高等教育、职业技术教育与成人教育。相对说来，基础教育与高等教育以公立学校为主，职业技术教育与成人教育以民办教育为主。
(2)在基础教育中，义务教育以公立学校为主，幼儿教育中民办幼儿园与公立幼儿园共同发展；高级中等教育与高等教育中，普通高级中学、中等专业学校与综合性高中以公立学校为主，职业中学、高等职业学校，民办学校与公立学校共同发展。
(3)按教育制度化（正规化）程度划分：各级学历教育以公立学校为主，非学历教育、民办学校与公立学校共同发展；对“民办学校”的管理严于对“民办教育机构”的管理。
除此以外，民办学校与公立学校相比还有许多得天独厚的条件。如在义务教育阶段，按规定，公立学校不得招收自主选择学校的学生（择校生），而民办学校可以招收择校生。
三
以上所论，为调整民办学校与公立学校关系的策略，也涉及“不讲策略”的民办学校办学主体结构问题。除此以外，至今还考虑不周的是，基于民办学校功能区分，从国情出发，确立发展民办教育政策。
民办学校至少可能有三种不同的功能，即：作为公立学校的补充；为学生提供自主选择学校的机会；作为学校管理体制改革的突破口。这三种功能在中国和在发达国家意义不同，在我国不同地区的意义也不尽相同。
（一）作为公立学校补充的民办学校
在我国从“穷国办大教育”的实际出发，民办学校作为公立学校的补充，现实意义重大。不过，20世纪80年代以来的民办教育以及它发展的路线，与以往大不相同。40年代的民办教育，源于北方农村，沿着从北向南、从西向东、从农村到城市的路线行进。尽管那种民办教育相当粗浅，它倒堪称公立学校的补充；80年代民办教育的主流在东南沿海地区，并且首先崛起于大中城市。因为它与以往那种粗浅的民办学校有霄壤之别。现在的民办教育大体上是从南向北、从东到西、从城市到农村逐步展开的。至1999年止，按东部、中部、西部区域划分，民办学校区域分布状况为：
学校级别
东部地区
中部地区
西部地区
全国合计
小学 650 103215823264
中学 1245 1514648 3407
大学
21 10 637
此项统计表明，三类地区民办学校数量比较，学校级别越高，西部地区与中部地区、东部地区之间的差别越大。虽然西部地区民办小学多于中部地区与东部地区，那是由于东部地区公立小学已经充分发展，九年制义务教育基本实现，更由于民办中小学在整个中小学所占比例微不足道。如1996年民办小学只占小学总数0.22%，民办普通中学占普通中学总数1.83%。故民办中小学地区分布比较意义不大。不过，由于各类地区（包括西部地区）民办中小学首先从大中城市崛起，城乡差别甚大，说明在最需要民办学校补充的地区，民办学校数量不多。就民办高等学校来说，情况更是如此。所以，在不发达地区，尤其是这些地区的农村，才更需积极鼓励、大力支持民办教育事业的发展。
（二）为学生提供选择学校机会的民办学校
在我国较为发达的地区，尤其是东部地区的大中城市，实施义务教育的公立学校，不仅充分满足了就学需要，而且随着适龄人口的下降，就连公立小学与初中都将趋向萎缩，民办小学与初中已经不具有作为公立学校补充的意义；就高级中学来说，如上海在20世纪90年代中期曾经出现入学高峰，那时需要民办高级中学补充，到了90年代末，随着一批装备精良的公立大型寄宿制高级中学的建立和其他公立高级中学扩大招生数，民办高级中学的处境日趋艰难，意味着在高级中学阶段，民办学校作为公立学校补充的意义，也行将丧失。在这种情况下，民办学校只能另辟蹊径，即在同薄弱的公立中小学竞争中，为学生提供选择学校的机会。国家教育委员会于1997年1月发布的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中规定：义务教育阶段公办学校不得招收择校生和变相择校生，要求尽量做到一步到位，社会上有择校需要的，各地应向民办学校引导。这是强使公立小学、初级中学为民办学校让开一条路。不过，在中国条件下，民办中小学要取得被学生家长选中的资格，并不容易。
在西方发达国家，公立中小学比较发达，不过，那里的公立学校越来越引起公众不满。由于公立学校讲求公平，比较照顾社会上处境不利阶层的子女，故投入虽高，效益并不尽如人意，基础学科教学质量不高，不足以为培养人才奠定基础。因此从20世纪70年代至80年代起，不仅扶持私立学校，而且进行“特许学校”、“约章学校”之类试验，为学生提供选择学校的机会。相对于西方国家的公立中小学，中国的公立中小学基础学科教学质量较高，至少平均水平不比别国落后，故在中国，白手起家的民办学校要同受到国家保护又有较长历史的公立学校竞争，谈何容易？然而，民办学校又不得不在这种竞争中谋求生存与发展。
（三）民办学校是教育管理体制改革的突破口
如果说中国公立中小学教学质量未必低于西方同类学校，那么中国公立学校管理体制却相当落后，主要是学校缺乏办学自主权。问题的症结不仅在于教育行政部门尚未使其职能从对学校的直接管理与监督转变为宏观控制、调节，辅以独立的中介机构指导与评估，还在于迄今尚未建立一套学校自主管理与监督机制。尽管已经开始考虑有计划地择定公立学校进行学校管理体制改革的试验，而民办学校理应比公立学校更有条件进行这种改革的试验。然而，实际情况似乎正好相反。原因是我国家长择校取向与西方国家家长的取向不尽相同。在我国，由于就学就业机会不充分，家长选择学校，主要不是为了发展学生的个性与特长，而是为了使子女更有把握升入高一级学校，这就迫使民办学校与公立学校之间的竞争，以及民办学校彼此之间的竞争，实质上是升学率的竞争。因此，民办学校比公立学校更难成为真正意义的学校管理体制改革的突破口。加之，教育主管当局对新兴的民办学校比对公立学校更不放心，控制更严，故所谓民办学校“办学自主权”，大抵是纸上谈兵。不过，民办学校的生存与发展，根本之图还是在学校管理体制改革方面有所建树。
总之，发展民办教育事业的策略，在于在迫切需要民办学校作为公立学校补充的地区，迈出更大的步伐，发展民办教育，积极鼓励、大力支持民办学校提高质量，吸收择校生，采取特殊的优惠政策，鼓励少数基础雄厚的民办学校，进行学校管理体制改革的试验。
收稿日期：2000-11-26