国民参政会与国民政府的治藏政策——以治藏议案为中心，本文主要内容关键词为：国民政府论文,议案论文,国民论文,政策论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1938年7月，国民参政会召开第一届第一次大会。此后直至1948年3月，国民参政会作为国民政府认可的最高咨询机关，共召开过四届、十三次大会。依照有关规定，国民参政员在出席参政会期间有权听取国民政府的施政报告，向政府提出询问，提交议案，参与审议政府报告和各项议案等。历届参政员在提出质询案、提交议案、审议政府报告和议案时，也提交了大量与西藏和藏区有关的议案。（注：历届参政会都有藏族参政员，有关情况参见拙文：《国民参政会中的藏族参政员与国民政府治藏政策》，《西藏研究》2001年第4期。）这些议案受到国民政府不同程度的重视，并在其治理西藏和其他藏区的政策中有所反映，但目前学术界对此鲜见论述。本文以国民参政会的档案资料为依据，对各项与治藏政策有关的议案试做整理、分析，祈就教于方家。
参政员们所提有关西藏和藏区治理的议案，就其内容而言，主要涉及以下方面：
一、呼吁加强中央政府与西藏地方的联系，维持藏区政教体制，稳定西南边疆局势
1912年中华民国建立以后，虽然中央政府与西藏地方的关系日益密切，但在1938年前却一直未能在西藏设立正式的中央派出机构。而且，1933至1938年间十三世达赖和九世班禅先后圆寂，能否顺利寻访灵童并转世坐床不仅关系到藏区政教体制的维系，也对中央政府在藏区民众中的威信有所影响，更关系到边疆的稳定。参政员多次提出议案，建议中央设立驻藏机构，处理好达赖、班禅转世问题，从而加强与西藏地方的联系，维持藏区政教体制，稳定西藏边疆局势。
1938年12月，国民政府发布命令，特派蒙藏委员会委员长吴忠信主持十四世达赖的转世事宜。参政员们对此极为关注。1939年9月一届四次参政会召开，参政员们针对政府报告蒙藏部分中“所称派员赴藏，主持掣签典礼”，指出“查中国旧制，向有常设之驻藏大员”，中央政府与西藏地方“关系之不断，端赖乎此”，建议政府“乘此掣签机会，极应设法恢复旧制”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四次大会纪录》（以下简称“一届四次纪录”），1939年11月，第42页。）1940年1月，吴忠信一行抵达拉萨，2月确认拉木登珠为十三世达赖的转世灵童，吴氏代表中央政府主持了十四世达赖的坐床典礼。不久在拉萨正式设立蒙藏委员会驻藏办事处，中央政府与西藏地方的关系得到加强。
此后，参政员仍要求国民政府强化与西藏地方的联系，还提出了加强宣传和改组佛教会等具体建议。1943年9月，三届二次大会在审查蒙藏委员会的工作报告时就明确指出：“西藏与中央之联系，应从速设法改善，驻藏办事处成立已久，绩效未彰，亦宜加以指导。”在这次大会上，阿福寿等35人还提交“请推广蒙藏文宣传刊物以利抗战案”，主张通过宣传以加强中央政府与西藏地方的联系。他们指出，蒙藏委员会主办的《蒙藏月报》、《蒙藏月刊》的蒙文版、藏文版曾与汉文版同时发行，对于边疆地区了解抗战形势、加强边疆地区与中央政府联系产生过很大影响，“确能得到边疆人士之赞许”，“颇受边人欢迎”，但后因经费不足等原因取消了这两种版本。为此，他们主张恢复蒙、藏文版，以利于宣传抗战和加强中央与边疆的联系。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第三届第二次大会纪录》（以下简称“三届二次纪录”），1944年3月，第54、283页。）参政会四届一次大会上，格桑泽仁等人则提交了“请建议社会部扩大组织中国佛教会案”，指出“从前之中国佛教会仅为内地之组织，与蒙藏地方佛教未能取得连系”，建议国民政府社会部与内政部、蒙藏委员会制定措施，扩大中国佛教会的组织，“将内地和尚与蒙藏喇嘛教暨一般在家佛教信众兼罗并容，俾能彼此沟通，增进情感”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第一次大会纪录》（以下简称“四届一次纪录”），1941年10月，第281页。）这一建议显然是想通过改组中国佛教会，加强内地与蒙藏地区佛教僧众、信徒的联系，从而强化国内各族人民、中央政府与蒙藏地方之间的联系，具有明显的政治意味。抗战胜利后，参政员们对西藏问题更为关注，希望中央政府制定相关措施，加强与西藏地方的联系。参政会四届二次大会上，荣照、拉敏益喜楚臣就向内政部官员询问，“如何处置西藏问题”，（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第二次大会纪录》（以下简称“四届二次纪录”），1946年10月，第53页。）参政会四届三次大会上参政员在蒙藏报告审查意见中再次强调，西藏交通不便，“实情易晦，尤须关切注意，以定措施，不可忽视而致疏远”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第三次大会纪录》（以下简称“四届三次纪录”），1947年9月，第99页。）
九世班禅转世灵童寻访、确认和十世班禅坐床问题，一度成为困扰国民政府的难题。1937年12月以后，班禅堪布厅和西藏噶厦同时派人寻访九世班禅转世灵童，至1944年班禅堪布厅认定官保慈丹为九世班禅转世灵童，要求国民政府确认，噶厦则极力阻挠。国民政府希望双方协商之后，呈报中央，再依照清代以来的“金瓶掣签”旧制办理。对于双方的分歧，前藏参政员支持噶厦的意见，而喜饶嘉措、拉敏益喜楚臣、格桑泽仁等人颇为忧虑，1945年7月15日联合青海省参政员马腾云、李洽、李德渊和蒙古参政员李永新，以“青藏参政员”名义上书国民政府主席蒋介石，指出班禅是“一贯拥护中央”的后藏政教领袖，“亦即为全国宗教人民信心之所系，运会之升降，每足以影响黄教之替兴与边徼民心之向背”。“青藏各大活佛、蒙藏首领均一致承认”官保慈丹为班禅转世灵童，十四世达赖和西藏摄政达札“祈祷卜卦之结果”，也表明他“确系班禅真正化身”，因此强烈要求“提早宣布官保慈丹为第十世班佛正身，以继法统而慰众望”。蒋介石对此极为重视，随即令蒙藏委员会“迅速核议具复”。是月22日，该委员会向蒋介石汇报了九世班禅转世灵童寻访过程，着重介绍了与西藏噶厦的斗争情况，并表示将加紧与西藏噶厦和班禅办事处协商，以便依照成例由双方共同“呈请中央明令指定官保慈丹为班禅转世正身”。拉敏益喜楚臣接到这一回复后，8月16日，又以“西藏参政员”名义致电蒙藏委员会委员长罗良鉴，要求该委员会及早“将官保慈丹宣布为班佛正身，以顺舆情”，（注：中国藏学研究中心、中国第二历史档案馆合编：《九世班禅圆寂致祭和十世班禅转世坐床档案选编》，中国藏学出版社1990年版，第271-274页。）但国民政府仍迟迟不决。此后，拉敏益喜楚臣（1946年11月后为国民大会代表）、班禅堪布厅又多次呼吁，直至1949年6月国民政府才明令宣布官保慈丹为九世班禅转世灵童，8月，由蒙藏委员会委员长关吉玉主持坐床典礼，从而最后完成十世班禅政治上和宗教上继承九世班禅地位和职权的合法手续。
二、弘扬佛教，维护佛教信徒利益，增进民族团结
千百年来，我国人民深受佛教影响，藏传佛教在广大藏区更有着深远影响。如何在战乱中维护佛教信徒利益，并通过佛教增进各族人民的团结，成为不少参政员关心的问题。1938年10至11月，一届二次大会召开，谢健等人提交了“为建议推广佛教以加强民族团结、开拓国民援助案”，建议各省市县“应保全规模完整之佛寺一所”，由主管部门和汉藏蒙高僧组织“改进佛教委员会”，设立“国立佛教学院”，派汉藏蒙佛教高僧前往缅甸、印度等邻国“联络各地佛教徒”。喜饶嘉措等人则提交“请注意佛教文化以增进汉藏感情案”，参政会大会决议认为该案“原则非常重要而正大，所拟办法应请政府按照地域分别施行”，并将两案一并“交政府分别采择施行”。主办的教育部、内政部随后就“办理五明佛学院”、“佛教文化编译”、大学设置佛教哲学课程等作了回复。（注：参见国民参政会秘书处编：《国民参政会第二次大会纪录》（以下简称“一届二次纪录”），1938年12月，第30页；《国民参政会决议案实施情形一览》（以下简称“实施一览”），1939年8月，第131-133页。）
二届一次大会期间，喜饶嘉措、丁杰等提交“请迅速确定挽回国运团结民族之根本方案以增强抗战建国之力量案”，指出在日寇入侵、国难当头之际，政府应在“崇尚道德提高福运”、“增进政府与人民之感情”、“征用边疆贤才”的同时，“尊重佛教顺应信仰”以“安定蒙藏人心”，方法有四项，即通令保护内地佛教寺庙及佛教学术团体，通过宣传使蒙藏各地了解“中央尊重佛教之事实”，经常扶助蒙藏佛教以“顺应蒙藏人民之佛教信仰”，“奖励蒙藏各地真正博学有德之高僧，以示中央崇德劝学之德意”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第二届第一次大会纪录》（以下简称“二届一次纪录”），1941年10月，第156-158页。）对于这项提案的办理，参政员们极为关心，1939年1月13日，即三届一次大会的第一天，程希孟等5人就向行政院长孔祥熙询问办理情况，孔就相关问题作了答复。在这次大会上，针对有些地方“强占寺产驱逐寺僧”的问题，喜饶嘉措等又提交“请政府维护佛教以安民心而固团结案”，要求中央明令禁止，并发还所占寺产，奖励内地有成绩的佛教学术团体，时常派人到蒙藏地区“宣扬中央尊重佛法之旨意，以坚其内向之心”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第三届第一次大会纪录》（以下简称“三届一次纪录”），1943年8月，第12、112-113、294页。）
抗战胜利后，仍有参政员提交相关议案。如四届三次大会期间，吴沧洲等人提交了“请具体规订保护宗教庙产古迹条例，分令各省市主管切实弘扬佛法，挽回劫运并饬查民国十五年以后没收之庙产寺院分别发还具报，巩固蒙藏人心转变社会风气而利建国案”。该提案首先指出“东亚各国，大半以佛教为中心”，“我蒙藏民族，自来信奉佛教”，和清朝利用佛教统治蒙藏的历史经验，接着列举抗战以来不法官吏、军人强占寺庙财产和破坏古迹等种种事实，特别是“胜利至今，所发现之接收舞弊，囤积居奇，经济波动，物价飞涨，官吏贪狠，社会恐慌，为古今中外所罕见”，其“原因复杂，归纳在道德沦亡”，并建议国民政府重申1935年的保护宗教庙产命令，制订具体条例，“责成各省长官，切实监察遵行，违犯者，按其事实罪行，依法惩处”；“令各省长官饬查民国十五年以后没收之庙产庙宇，一律发还具报”；“令全国佛教总会，调查统计全国丛林、古刹与普通寺院、庵观之数目财产，及僧尼数目、素质，拟具统一改良训练办法，呈核备案，并拟弘扬佛法举办慈善计划，以政治力量推行之”；“各大学哲学系应加佛经为主要科目”等等。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第四届第三次大会提案原文》（1947年5月印），第1册，第三组提案第13-18页。）
三、培训边务人才，任用藏族等少数民族优秀人才，增强中央边政机构效能
在国民参政会中，许多参政员关注边疆、民族问题，抗战期间又通常集中在培训边务人才、任用边疆贤能等方面，抗战胜利后则强调任用蒙藏贤达、改组蒙藏委员会，以加强中央边政机构的效能，强化中央在内蒙古、西藏和其他边疆地区的权威。这些冠以边疆、蒙藏名义的提案往往涉及藏区。一届一次大会上，李永新就提交了“集中训练蒙藏回干部案”，建议政府对“盟旗、土司、宗、吉四部之领袖首长及其重要佐理人员”进行轮训，使之“胜任裕如，而有所建树，以固边圉”。但此案未能在参政会通过。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第一次大会纪录》（以下简称“一届一次纪录”），1938年9月，第315-316页。）一届三次大会上，马亮等提交“为沟通各民族间情感，积极开发边疆富利，加速完成抗战建国大业，请广泛建设蒙藏特殊教育及训练大量内地人士娴熟各民族语言文字案”，要求建立专门机构，“扩充并添设蒙回藏各级学校”，设立专题讲座，以发展边疆教育文化，培养边务人才。教育部肯定、采纳了这些建议，并作了具体安排。（注：实施一览，第201-203页。）二届一次大会期间，藏族参政员喜饶嘉措、丁杰等所提“请迅速确定挽回国运团结民族之根本方案以增强抗战建国之力量案”中，还建议政府经常派人到边疆地区详察“边地疾苦”；由国民参政会组团视察边疆“拟具改进意见”，中央根据这些意见切实解除“边疆人民痛苦”；“政府悉心征访边疆各族中忠诚贤能之士”，让他们在中央和边疆各省任职，处理边疆问题时要征求边疆人士意见。在1941年3月9日，即这次大会的最后一天，李永新等56人提交了“提请政府加强蒙藏政治机构，积极发展蒙藏教育与开辟蒙藏交通线，以把握蒙藏人心巩固国防而增强抗战力量案”，该议案提出一系列的蒙藏治理建议，其中就包括“任用蒙藏贤能，并给予实际工作，以益激发其爱国心，俾使蒙藏人士踊跃来归”。三届二次大会在审查蒙藏工作报告时，又建议主管蒙藏地区的机关，“无论中央或地方，均宜多任用蒙藏人士”。（注：二届一次纪录，第156-158、171页；三届二次纪录，第55页。）
此后，参政员们注意到国民政府的边政机关中不仅缺少边疆少数民族优秀人士的积极参与，而且其本身的机构设置就存在着某些严重缺陷，因而在这两方面都提出了要求。三届三次大会在《蒙藏报告审查意见》中就指出，对于蒙藏事务，“过去有关各机关竞相办理，而对于同一问题每多意见纷歧，而深切了解之工作尚嫌不足，以致各项设施不免有扞格之处”，希望今后“边务机关相互间必须密切联系，意见必须统一，步骤必须整齐，俾一致努力，达成开发边疆、建设边疆之目的”。（注：国民参政会秘书处编：《国民参政会第三届第三次大会纪录》（以下简称“三届三次纪录”），1945年3月，第98页。）四届一次大会审查蒙藏工作报告时，认为中央政府自1944年9月以来的边疆政策，如“中央及地方蒙藏机关应尽量网罗边疆人才，并给予实际工作”，却“未能详密计划，逐步实施”，仍希望政府“积极培植蒙藏优秀青年”。（注：四届一次纪录，第67页。）四届二次大会上，李德渊等人提交了“拟请延揽边疆英俊予以深切认识中枢施政机会以增加边疆之向心力案”；金志超等人则提交议案，“请政府即行加强中央边政机构并从速恢复蒙政会以实施中央之边疆政策而利边疆建设”。前者指出边疆地区少数领袖人物和优秀分子的作用和影响，建议政府对边疆少数民族的领袖“畀以要职”、“加以优遇”；选拔边疆地区的优秀青年，量才任用。后者指出，当时边疆形势日益严峻，固然“由于外力之掣肘，而内在之症结实为根本因素”，认为作为中央边政机关的蒙藏委员会不仅职能与其他部委交叉，“其本身工作日趋空泛”，而且“人才匮乏，多不称职”，主张改组该委员会为边政部，有关边疆各种建设事项，如经济、文化、教育、卫生、交通等等，都由该部“会同各有关机构统筹规划后办理”；该部的各级负责人应由熟悉边务的人士担任，并且要“尽量引用边疆干练人士”。四届三次大会在《蒙藏工作报告审查意见》中再次呼吁，“中央蒙藏机构应多致边疆人士参加负责”。（注：四届二次纪录，第182、188-189页；四届三次纪录，第99页。）抗战胜利前后，外蒙古独立，新疆不稳，西藏上层出现了一股分裂祖国的逆流。在这种形势下，参政员们的呼声反映了边疆人士和内地各界的心声，国民政府虽未将蒙藏委员会改组为边政部，但对此也做出某些反应，如不断把当时蒙藏地区影响力较大的人物，如嘉木样活佛、土丹参烈、邦达饶干等人任命为委员；到1947年7月将蒙藏委员会副委员长增加为两名，由蒙古族的白云梯和藏族的喜饶嘉措出任此职。
四、藏区自治问题
抗战期间，蒙藏地区的自治问题越来越受到人们重视，蒙藏地区上层人士要求自治的呼声也日渐高涨。三届三次大会期间，不少参政员就把培养边务人才与蒙藏自治问题联系在一起，并在国民政府1945年度《施政方针》审查意见中明确表述出来。该《施政方针》的蒙藏部分中，把“训练蒙藏事务人才，并奖励有志青年学习蒙藏语文”列入1945年度工作计划，参政会的决议则要求把这一条的内容改为：“选拔并培植蒙藏优秀青年及内地有志边疆之青年，派往边地工作，以促进蒙藏地方自治，而建立宪政之基础。”（注：三届三次纪录，第128-132页。）1945年5月，国民党第六次全国代表大会为此在《本党政纲政策案》中表示战后将“实现蒙藏各民族之高度自治，并扶助各民族经济、文化之平衡发展，以奠定自由统一的中华民国之基础”。（注：荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下），光明日报出版社1985年版，第934页。）同年7月召开的四届一次大会上，参政员们立即做出反应，在《蒙藏工作报告审查意见》中指出，中央政府自1944年9月以来虽强调要“扶植蒙藏地区政治、经济、文化等之发展，培植其自治能力”，但“其一切工作，率多侧重事务之处理，殊少具体之表现”，建议政府今后在发展蒙藏地区经济、卫生等的同时，要“加强改进蒙藏原有组织，积极推行地方自治”。（注：四届一次纪录，第67页。）蒙藏地区的参政员在这次大会上更为积极。为争取及早实现民族自治，格桑泽仁曾提交过一份“边疆自治问题建议书”，他又联合其他参政员提交了“请确立蒙藏自治区制度载诸宪法案”。该提案认为国民党战后准备“实现蒙藏各民族之高度自治”的承诺“不仅使蒙藏同胞同深感奋，而国际听来亦为之一新”，接着指出了蒙藏地区的情况，而后提出了五条建议：（甲）外蒙古、西藏各设为特别自治区，实行高度自治，西藏特别自治区域“就现在拉萨所辖各地，除所占西康西部地方应酌量退还康区加以调整外，余照旧”；（乙）内蒙古分设东蒙、西蒙两个自治区，康青川滇境内藏族区域分设为“喀木”、“安多”两个自治区；（丙）1928年后所设热河、察哈尔、绥远、宁夏、青海六省依其面积人口之多少或留或撤；（丁）东北三省、新疆、甘肃、云南各省境内的“蒙藏人民聚居之区，应照时现状加以划分和调整，俾不影响本省之地位”；（戊）外蒙古、西藏、东蒙、西蒙、喀木、安多六自治区，“及区之下设旗公署与宗政府，应在宪法中明文规定”。（注：四届一次纪录，第194-196页。）
国民政府对这一提案给予高度重视，国防最高委员会令交“行政院研究，并将原办法乙项第五款抄付军事委员会，戊项抄付立法院”，行政院又让蒙藏委员会、内政部分别研究。蒙藏委员会、内政部回文称：（一）“现在外蒙既已许其独立”，设特别自治区问题不必再议；（二）西藏地方及内蒙古各盟旗本部业已遵照国民党六全大会决议召集各有关机关订“西藏地方高度自治方案”及“边疆各盟旗地方自治方案”、“扶助边疆各族发展经济文化方案”草案三种送请核示在案，待核定后即可依照实施；（三）西藏以外之藏族区域，内政部认为“川滇甘三省边疆之藏民大多数与汉民杂处，似可相度时机采政教分治与改土归流政策，渐次使之内地化。至散居于青海西康两省之藏民应在政令统一原则之下依照现行法令推行地方自治并酌量添设新县俾资管理”。（注：行政院秘书处编：《国民参政会第四届第一次大会决议案行政院办理情形报告表》（以下简称“报告表”）1946年2月，第65页。）对于这一回复，参政员们很快做出进一步反应，当四届二次大会审查蒙藏工作报告时，就明确要求国民政府兑现承诺，将“西藏自治方案从速拟定，并公布实施”，以便“于联系商洽之外无可非议，进而坚其内向之心”。（注：四届二次纪录，第110页。）而后不久，内战爆发，国民党和国民政府无暇他顾，再加上当时以达扎为首的西藏地方分裂势力抬头，藏区的自治问题也就不了了之了。
五、发展畜牧、交通，繁荣藏区经济
抗战期间，发展大后方经济成为国民政府和社会各界关心的重要问题，国民参政会为此设立了川康建设委员会、经济建设策进会，参政员们也提交了大量提案，其中不少涉及藏区的经济发展问题。如前述二届一次大会上李永新等人的临时动议中就有：在蒙藏地区各旗、宗“设立家畜诊疗所”，发展畜牧兽医事业，“解决边民民生问题”；“在蒙藏适中地点，各为设立一中央银行分行或办事处，以建立中央在蒙藏各该地方之经济基础”；完成西康至青海、青海至拉萨之公路以及“宁夏榆林至各蒙旗之公路及驿站”，使蒙藏地区“与中央能渐打成一片，融为一体，并固国防”。
参政员们特别是来自边疆地区的参政员，始终关注着畜牧业的发展以及牲畜防疫问题。在三届二次大会上听取农林部报告之后，阿福寿等人向农林部官员询问关于“设立边区防治兽疫机构”问题。三届三次大会上，李永新再次向农林部官员提出询问案，“请划设边疆为数个防疫区，会令各兽医处负责防疫”。（注：三届二次纪录，第28页；三届三次纪录，第33页。）四届一次大会上，许德珩等人又提出议案，请国民政府“筹设兽医学校，大量造就高级兽医人才，分发边区服务”，以“保障畜产、富国利民”。参政会经过审查，将该议案“送请政府办理”，行政院又交给教育部。该部回复，“战前各大学农学院即多设置兽医学系，战后本部筹设西北农学院及西北技艺专科学校等亦均设有该项系科”，后又“令饬所属各校畜牧兽医系科设置双班，大量培植兽医人才”，并将西北技艺专科学校改为西北农业专科学校，“拟特别注重畜牧兽医并拟增筹经费延揽人才，俾能逐渐充实成为我国研究兽医之中心”。（注：四届一次纪录，第446页；报告表，第136页。）抗战胜利后，为繁荣边疆经济、解除边民疾苦，参政员们则一再呼吁发展畜牧业和毛纺织业。四届二次大会上，刘文龙等人的议案建议“西北各省须讲求牧畜孳生设厂养马练习”，李德渊等人则建议“拟于拥有广大牧区之边疆建设大规模之织呢工厂，以树民族工业”。四届三次大会上，李树茂等人提交议案，请政府“积极改进边疆畜牧事业，以期增加畜产品之生产，改进国民营养、增进出口贸易”。
由于当时藏区大多缺少现代道路和交通工具，传统的乌拉被有识之士视为“病民苛政”，所以许多参政员把废除乌拉、发展现代交通视为繁荣经济的关键。1939年9月，莫德惠等人在一届四次大会上就提交了“废止西康乌拉制度以除稗政而苏民困案”，认为“西康稗政，首在乌拉”，大会决议也要求政府将“乌拉制度全部废除”。（注：一届四次纪录，第109-110页。）但直至1945年仍无废除的迹象。1945年7月格桑泽仁在四届一次大会上提交了“请彻底废除西康乌拉制度案”，行政院交给西康省政府办理，而后西康以“废除康区乌拉制度意见”书回复，内称西康的乌拉制度始于清末赵尔丰治边时期，“限于因公支用供应，实为半差半雇之制度，与土司时代人民服役运输疲于奔命之纯差制度不同。民国以来，历经治边当局均因仍未改，积久弊生，差困遂重”，1934年建省委员会成立以后有所改善，但仍应废除，准备采用“购备公骡马”和“倡办民营运输”的办法取代乌拉。（注：报告表，第61-62页。）
在藏区修筑公路、铁路，建设机场等现代化交通设施，同样受到参政员们关注。在二届一次会议上，周士观等人提交了“拟请建筑康印公路案”，主张开辟中国西南地区与英属印度的国际交通线，支持抗战。国民政府派人勘测，但由于西藏地方政府的反对，只得放弃。（注：参见孙子和：《西藏研究论集》，台北商务印书馆1989年版，第123-157页。）不过，参政员们则始终关注川藏、康藏、青藏之间的交通建设。如在1942年11月23日的三届一次大会第三次会议上，胡秋原等人就向交通部官员询问“川康运输计划”问题。对于参政会的关注，国民政府给予了某些回应，1943年9月在三届二次大会交议的1944年度《国家施政方针案》中，就表示将在边疆地区“继续上年度计划，力谋教育、卫生、交通、金融之发展”。（注：三届一次纪录，第21页；三届二次纪录，第99页。）1945年，藏族参政员对于战后的藏区交通建设更为关心。7月10日，在四届一次大会第七次会议上，格桑泽仁就向交通部长俞飞鹏询问“康青、青藏两公路之保养及利用”问题；7月12日，军政部长陈诚出席第十次会议“答复一部分询问案”，答复刚刚结束，格桑泽仁就询问如何“利用甘孜、理化、营官寨三飞机场”的问题。这次大会上，拉敏益喜楚臣等人提交“请中央早日完成西藏交通建设，以裕民生而固边陲案”，指出西藏与内地交通不便，导致“中央政令不能遍达西藏各地，汉藏宗［民］族间之感情亦不易融和”，因此“西藏当今之急务，首在交通建设”。为此，他们建议国民政府“从速完成青藏公路，并分期举办牧站联运”；依照孙中山《建国方略》分别修筑拉萨至成都、于阗的铁路，并建成以拉萨为中心的区域铁路网；修建机场，开辟航空运输路线。（注：四届一次纪录，第36-41、111-112、363-364页。）交通部为此回复称，“拉萨成都线已列为本部战后十年铁路建设计划第二期计划线，惟短期内铁路尚难筹筑，似应先以公路开通至西藏境内、修建机场”，该部“早有此议”，过去因“牵涉政治问题迄未实现”，已在“民用航空建设计划”内规定设立拉萨、萨噶航空站，开辟沪萨线，经上海、南京、汉口、宜昌、重庆、成都、康定、拉萨至萨噶，全线长3900公里。（注：报告表，第293页。）
对此回复，参政员们仍不满意，希望国民政府及早落实。四届二次大会期间，李洽等人就向交通部长俞飞鹏提问，“何故停止修筑青藏公路之工程”。这次会上，张缉等人提交议案，主张“建筑川康藏、川康滇两铁道以利开发而固国防”，其中川康藏铁道“由成都经雅安、康定、甘孜、德格以达西藏”；周道刚等人提交“请提前完成西南铁路交通并迅速展筑边疆铁路以资开发而固国防案”，认为国民政府的五年铁路计划太迟缓，主张先以两年时间在西南地区修筑成渝、川黔等五条铁路，再用三年时间完成以下四条铁路，即由兰州经酒泉至哈密的兰哈铁路，由兰州经西宁、玉树、甘孜至拉萨的兰萨铁路，由成都经康定至拉萨的成萨铁路，由昆明至孟定的滇缅铁路。这次大会上有关修筑铁路的提案共十三件。当时形势下，参政员已经看到执政的国民党正忙于内战，但仍希望国民政府顾及铁路建设。这种为民请命的使命感和难以奏效的预感，在参政会决议中也同时透露出来：“深觉恢复旧有铁道固属重要，而同人等所提各种建议案中关于修筑新路者，亦应请政府于经费万分困难之情形下，斟酌缓急，设法兴修”；修筑新路的提案，涉及川、康、藏、滇、甘、新、闽、粤、浙、皖等十四个省区，“以言建设，则均具有重要性；以言实施，则财力所限，又绝非事实许可”，希望政府“根据各建设案意见，斟酌实际情形，统筹规划，分别采入战后铁路五年计划内，以期实现”。四届三次大会在《交通报告审查意见》中则希望政府在边疆地区发展航空运输，建议在“新疆、青海、内蒙、西藏大平原地带中广设机场，藉收运输之效能，沟通文化之交流”，还可以“收平衡发展之功效”。（注：四届二次纪录，第13、388-391页；四届三次纪录，第103-104页。）这次大会上又有参政员提交与边疆交通建设相关的提案，如桂芬等人提交的“请积极建设西北交通以固边圉案”、孙汝坚等提交的“为整理西康公路交通以利运输而固国防案”。随着国民参政会的终结，这些提案大多未能付诸实施。
六、发展藏区文教卫生事业
参政员们对于发展边疆（含藏区）文教卫生事业始终给予高度重视，这除了带有为政府培养边政人才的意向外，更有深远的考虑，即普及边疆教育、提高人民文化水准和改善边疆卫生状况、解除人民疾苦。如前述一届三次大会上，马亮等人的提案就提出了“广泛建设蒙藏特殊教育”的建议。二届一次大会上李永新等56人的临时动议案，即“提请政府加强蒙藏政治机构，积极发展蒙藏教育与开辟蒙藏交通线，以把握蒙藏人心巩固国防而增强抗战力量案”，就希望国民政府在蒙藏地区各旗、宗“各设立一中心小学，以开发其教育，激发其爱国心，并随时宣扬中央德意”；在蒙藏地区设立较大规模的医院和较多的诊所，“解除边民疾苦，促进其健康，始可进而把握其人心”。大会决议，“原案送请政府斟酌办理”。（注：二届一次纪录，第171页。）二届参政会以后，有关边疆（含藏区）文教卫生的询问案、提案和政府报告审查决议明显增多，如三届一次大会上，于光和等提交“扶植边地教育事业案”，张其昀等提“边疆文教应早定大计以固国基案”，李永新等提交“请政府以边疆教育经费全部，或三分之二以上，用在蒙回藏教育，俾蒙回藏教育得有充分发展机会，并请即在蒙回藏同胞集中地点，各设一完全官费小学，以提高其民智激发爱国情绪而利抗战建国案”和“请普设边疆卫生机构以解除边民疾病痛苦而利抗战建国案”，李洽等提交“请增加蒙藏教育经费普设蒙藏学校案”和“请设置蒙藏卫生院以资防治人畜疫疠增加后方生产案”，均要求国民政府关心和发展包括藏区在内的边疆地区的文教卫生事业。
三届二次大会期间，国民政府在交会审议的1944年度《施政报告》中明确表示，“对于边疆地方之施政，应继续上年度计划，力谋教育、卫生、交通、金融之发展”，尽管如此，参政员们仍一再呼吁。如在教育报告上，阿福寿向教育部官员询问“设立蒙藏小学校数及筹备情形”，李永新等人则询问“恢复国立边疆学校原有高初中各级班次”问题；在卫生报告上，阿福寿等人向卫生部官员询问“设置蒙藏卫生院”一事。阿福寿等人同时提交了两份议案，一为“请增设蒙藏中学以提高蒙藏族文化水准案”，建议国民政府在青海设立蒙藏中学，使“蒙藏青年得有升学机会，并藉以提高蒙藏文化水准”；一为“请补助边远省区卫生经费以利卫生事务而重边民健康案”，请中央长期拨款补助西康、青海、宁夏、新疆等省机关经费，提高边远省区卫生工作人员待遇。（注：三届二次纪录，第21-30、99、150、283页。）
参政员们的上述建议代表着全国各地、各界的意向，有利于边疆的稳定、发展和抗战大局，国民政府对此也作出了积极姿态，在送交三届三次大会审议的1945年度政府《施政报告》中再次表示，在蒙藏地区将“协助地方推进一切公共卫生、社会福利、教育及交通事业”；“边疆教育应适应边地环境之需要，并应与卫生及社会事业联合推进”；卫生方面将“策进边疆医疗卫生建设，提高边疆医事人员待遇”。对此，参政员们在审查决议中基本认可。同时，在教育方面提交的相关议案，较有代表性的有两份，一是席振铎等提的“请政府设立边疆语文学院以配合战后边疆复员工作而利抗战建国案”，二是李永新等提的“请宽筹边教经费积极推广蒙藏中小学教育与提高员生待遇以确立边教基础案”。前者在指出边疆地区对抗战的重大作用后，从胜利后开展边疆工作的角度出发，建议设立边疆语文学院，从边疆地区和内地招收有志青年，“以蒙回藏语文为主科，中、英、俄文为辅科”，并学习与边疆有关的政治、经济及其他课程，学成分发边疆各地工作；后者要求中央增加边疆教育经费，在蒙藏回各族聚居地区“广设小学”，“对学生膳宿、服装、书籍、文具等项，宜暂由学校供给”；多设立简易师范学校，就地培养小学师资。（注：三届三次纪录，第126-133、294-299页。）
四届参政会期间，参政员们尤其关注边疆教育问题。1945年7月9日，在四届一次大会第五次会议上，格桑泽仁就向教育部长朱家骅询问“招训边疆学生”和“边疆教育中是否兼用各族文字”问题。此次大会期间，拉敏益喜楚臣等人提交了“拟请中央切实发展西藏教育，以沟通汉藏文化，以增加边民爱护祖国之观念案”，建议教育部派员“担任策划全藏教育计划”，编写汉藏合璧、符合藏胞生活习惯的实用性教材；先在拉萨、排勒、日喀则、拉孜等处“筹建国立小学各一所”，待有成效再作推广。此议案与苏珽等人的“改进边疆教育以利国家统一案”和马兆琦等人的“发展边疆教育案”合并讨论，大会审查意见为“边疆教育关系国家政教至大，教育部过去对此已有所策进，惟尚有待予进一步之努力”，“三案所列办法，送请政府采择施行”。（注：四届一次纪录，第29-30、69、455页。）教育部不久回文，内称以后将在“宽筹边疆教育经费”、“边教政策之确定”、“推行寺庙教育”、“更改边教机构名称”、“充实边校设备”、“培养边教师资，编订边教教材”、改善“边教人员”待遇、图书供应等方面做好工作，同时致力于推进西藏教育，并指出“西藏教育，正在积极推进中，惟以入藏交通困难，及藏区环境复杂，一切设施，当未能尽如理想”，“目前中央在藏教区设施”仅有“部办西藏拉萨小学”、“委托蒙藏委员会驻藏办事处筹办之西藏扎什伦布小学”、“蒙藏委员会经办之昌都、江达两小学”、“由原拟筹设之藏民子弟学校改设之詹东小学（校址在拉萨专收西藏贵族子弟）”和“在藏人所办学校内附设国文班”等几处，并“将在藏部办小学及其他有关中央在藏之教育事业，交由蒙藏委员会驻藏办事处沈处长宗濂监督指导，并由部遴聘熟习西藏政教情形人员派往担任校长或教员职务，一面由部宽拨经临各费，建设校舍，充实设备，更发给国藏文对照课本，将来拟于西藏三大寺设置奖学金，奖助研究佛学著有成绩之僧众”，所建议在排勒、江孜、拉孜等处筹设国立小学问题“拟俟环境许可，再行酌办”。（注：报告表，第55-56页。）
四届二次大会召开前，国民政府在“逐年增加边疆教育经费”等问题上采纳参政员们的意见，部分地兑现了承诺。尽管如此，参政员们仍希望政府把发展边疆文教卫生等各项作为持久的政策，而不是权宜之计。如在这次大会上，荣照就向教育部的官员提出询问，请政府“注意边疆教育”；李德渊等10人提交了“拟于边疆省区分配文化救济物品追加边教经费实行提高文化水准案”，仍希望中央“追加边教经费”，以便边疆中小学教育，使边民获得充分的求学机会。（注：四届二次纪录，第25、52、324-325页。）四届三次大会上，参政员们在审查教育报告时仍希望政府增加经费，扩充边疆地区的师范教育。所提74件教育方面的议案中，许多与边疆地区有关，不少又与藏区有关，如齐木公旺扎勒拉布旦等人的“补助边区省分各国民学校图表书籍以充实设备案”，“积极造就蒙藏师资以推进边疆教育案”；李德渊等人的“建议政府免费大量配发边疆省区电教器材以资推广电化教育启发民智案”，“普遍设立边疆省区民众教育馆并增拨经费充实内容案”，“请于边疆每一省区设一大学并规定留学国外学生名额以期边疆学生得有均等深造机会案”；黄汝鉴等人提交的“请扩充国立西康初级实用职业学校以收边疆教育实效案”。其中，最有代表性的是李毓田等人所提“积极推行边疆教育案”，该案认为要“巩固边疆，固以建设国防为重要，而积极推行边疆教育，尤为刻不容缓”，并提出相关建议，如编印少数民族语言文字的“边疆特种书籍”，增设边疆学校，大量培植蒙、回、藏、维、苗、黎、高山等族人材；尽量选拔边疆优秀青年到内地各著名大学深造；在边疆遍设图书馆，供给各种特种书报，设医院供给医师及医药等。（注：四届三次纪录，第81、318-21页。）
参政员们还就西藏、藏区的其他事务提出过议案，最值得注意的是藏族名称问题的提案。在四届一次大会上，格桑泽仁等8人提交了“请明令改称‘藏族’为‘博族’以资正名案”，认为“藏”或“西藏”都是地名，“若以族别言之，其人民自古迄今均自称为‘博’”，要求政府明令将“藏族”的名称改为“博族”，“西藏”及“藏”专作地名，“明令废止番子、蛮子、古宗等称呼”。蒙藏委员会很快做了回复，认为“以‘博’为青康藏一带土著人自称，其族之名称昔时‘土番’‘番’与‘土伯特’之‘伯’皆系‘博’之音转，至‘西藏’之‘藏’则系因藏布江而得名，仅能包括前后两藏。国内人士持此见解载于各种刊物，已数见不鲜。原议案请改称‘藏族’为‘博族’，不为无据。惟藏族二字沿用已久，且为全国人民所习闻，若根据少数人意见由政府明令更改，似有未便”，因此拟请行政院将原议案交给教育部征询国内民族语言学者意见，然后再做决定。（注：四届一次纪录，第232-233页；报告表，第51页。）
对于参政员们的上述治藏质询案、议案及相关审查意见，国民政府基本上做到了认真听取，并作相应回复，有一部分还得到采纳、实施，主要体现在前述国民政府努力加强与西藏地方的联系，处理达赖与班禅转世，维护佛教信徒利益，任用藏族优秀人才，改进边政机构和发展西藏教育几个方面。其中，在西藏教育方面尤为突出，1934年国民政府经与西藏地方政府协商，决定在拉萨设立一所小学。1938年拉萨小学正式开学，最初学生不足100人，1940年增加到150多人，分为藏文、汉藏文、阿拉伯文三个班级，教学质量有所提高；1946年学生增加到近300名，又增设了幼儿班和专门招收西藏上层人士子女的特别班，教学也依照内地学校走上正规化道路，至1949年该学校才关闭。国民政府教育部还曾补助设在印度大吉岭和噶伦堡的两所中华小学，让学校就近招收当地的藏族学生，为以后到内地升学创造条件。虽然这不能改变当时西藏的总体教育状况，但国民政府已经尽了很大努力，产生了一定的积极影响。
但是，必须指出的是，不少议案未被采纳、未见落实，主要是藏区自治，发展畜牧、交通、卫生事业等方面，究其原因有二：
首先，这与执政的国民党对参政会作用的认识有关。尽管当时的官方舆论一再称“国民参政会是团结全国力量集中全国意志的民意机关”，（注：《今日之宪政问题》，《中央日报》（重庆）1939年9月14日。）至少也是“战时唯一民意机关”，（注：行政院新闻局：《国民参政会》，1947年8月，第2页。）但诸多事实表明参政会“还不是一个尽如人意的民意机关”，“只是一个最高的咨询机关”，各个时期的作用不相同，甚至在1945年7月以后蜕变为国民党顽固派“鼓吹发动内战，粉饰独裁统治的御用工具”。（注：孟广涵：《总结历史经验 促进祖国统一》，《国民参政会纪实》（续编），重庆出版社1987年版，第5页。）国民政府对于参政会议案的态度也有变化，最初颇为重视，二、三届参政会以后往往敷衍了事。当时，有人就对此极为不满。1946年4月1日重庆《时事日报》的社论就曾以激烈的言词嘲讽参政会每天通过议案之多、“效率”之高，并入木三分地指出，即使把议案按重要性和急迫性分为“迅速切实办理”、“迅速办理”、“切实施行”、“切实注意”、“办理”、“酌办”、“采择施行”和“参考”八级，“恐怕政府连一二级都办不完全，甚至不会办，不愿办”；而参政会“对于送请政府‘酌办’、‘参考’的提案，也未尝不明知其不会办”，只不过在“敷衍提案人”和“聊以自慰”。在这种情况下，参政员的许多提案、议案就很难得到落实，治藏提案、议案也同样如此。如前述要求改“藏族”名称为“博族”的议案，虽然问题重大应慎重处置，但蒙藏委员会以此为由推给教育部，教育部却久未回复，对于废止“番子”等带有歧视和侮辱性质的称呼的合理要求也未予采纳。
其次，有些提案的内容本身就难以落实，如格桑泽仁关于藏区自治的提案，涉及到数百年来形成的滇、川、康、藏、青、甘的辖区调整问题，因此在当时尚缺乏可操怍性。又如拉敏益喜楚臣在四届一次大会所提发展西藏交通的建议，1945-1949年间西藏噶厦在英、美帝国主义支持下极力排斥中央政府的影响，加之在高原地区修筑公路、铁路、机场本身就需要较高的技术和较长的周期，所以在当时条件下是无法实现的。
综上所述，参政员们提交了大量的治藏议案，既有直接针对治藏问题的，也有的在论及整个边疆治理、蒙藏问题或其他问题时间接涉及；既有综合性的，即论及政治、经济、文化等多方面问题，又有专题性的，即只针对某一具体问题的。就总体而言，这些议案涉及当时治藏问题的各个方面，其中的合理化成分对于今天仍有一定的参考价值。
这些议案的提交者既包括藏族参政员，也有来自其他民族、地区的参政员，这表明了全国各地、各界人民对西藏和藏族同胞的关心，以及希望促进藏族同胞与各族人民的交流，从而在一定程度上推进藏区的社会进步，维护边疆稳定和国家统一。
参政员们提交的大量治藏议案，大都受到了国民政府不同程度的重视，但由于种种原因，仅有部分议案被采纳，不少议案则没能得到落实，虽然如此，仍在某种程度上影响了国民政府的治藏政策，对于加强中央政府与西藏地方的联系，推进藏区的社会进步，维护边疆稳定和维护国家统一都产生了一定的积极作用。
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