中国特色现代企业的公司治理结构、治理机制与治理规则_法人治理结构论文

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      中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：2095-7017(2014)03-0019-13

      一、问题的提出

      中共十八届三中全会明确要求加快事业单位改革，建立事业单位法人治理结构，建立事业单位治理制度。随着国家推进社会治理体制与治理机制创新，公益服务的发展得到了进一步支持，从而为事业单位的发展开辟了新的更为广阔的空间。建立中国特色现代事业制度成为事业单位的改革方向[1]，而健全的现代事业法人制度则成为中国特色现代事业制度的核心制度[2]，现代事业法人则又成为现代事业法人制度的核心组织。现代事业法人的存在价值和意义就在于其对公共利益的维护和实现，即公共利益最大化成为现代事业法人的理性目标追求，为此，就必须实现现代事业法人治理绩效最大化。这样，现代事业法人治理就成为学术界关注的热点课题，而在中国语境下研究这一课题就必须考虑中国的国情，即中国特色现代事业法人治理应该成为理论和实践相结合的焦点。那么，如何构建中国特色现代事业法人治理理论以及如何验证这一理论，就成为学术界必须面对的课题。

      二、中国特色现代事业法人治理的理论基础

      (一)现代事业组织与现代事业制度

      事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。王乐夫[3]指出，事业单位具有鲜明的中国特色，是我国第二大社会组织，在我国经济社会发展中占有重要地位。但是，事业单位是在计划经济体制诞生并与之相适应的，而面对经济体制的转轨，面对市场经济体制的建立，事业单位就显露出一系列适应性问题。如何解决事业单位与市场经济体制不相适应的问题，学者们都赞同改革和发展事业单位，有相当多的学者建议借鉴企业组织改革的经验，与现代企业制度相对应，建立现代事业制度，同时，与现代企业组织相对应，建立现代事业组织。这就意味着，传统的事业单位管理制度应转变为现代事业制度，而事业单位应转变为现代事业组织。比如，高红指出，事业单位改革的路径在于根据其所提供的产品和服务的“公益性”进行分类，建构合理规制多元投资主体的利益需求、管理上更多样化和分散化、兼顾多元价值诉求的现代事业制度，即建构现代事业组织模式[4]。

      这里，至于如何理解现代事业制度的内涵，学者们也给出了不同的解释。黄恒学在探讨事业单位改革的中心任务时指出，现代事业制度的突出特征就是“政事分开、产权明晰、责任明确、多方筹资、多元约束、管理科学”，其基本制度框架主要包括健全的事业法人制度、多样化的事业组织模式、多元事业投资与经营补偿机制、科学民主的事业领导制度、新型的事业人事制度、新型的事业财务制度、多元化的事业监督制度等[2]。而左然[1]则认为，现代事业制度具有明显的中国特色，要坚持管办分离、政事分开的原则，一方面建立独立的事业单位监督管理机构，实行统一的外部监管体制，另一方面逐步建立和完善“经营权、所有权和监管权”三权分离的事业法人治理结构和治理机制。这样，现代事业制度会成为参与主体多元化、组织形式多样化、管理方式多种化的包含内部治理和外部监管的制度总和。而傅尔基[5]293-302则进一步明确指出，所谓现代事业制度是指适应现代市场经济要求，以非营利组织为主要形态、以完善的事业法人制度为基础、以满足社会公益服务需求为目标的新型事业制度。现代事业制度的基本特征是政事分开、事企有别、法人自治、科学管理。李定清[6]认为，现代事业制度的基本内容包括事业法人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业财务制度、事业社会保障制度、事业监督与评估制度等。而黄恒学指出，现代事业组织则是现代事业制度的核心概念。所谓现代事业组织，是指在现代市场经济条件下，依法设立，不以营利为目的，拥有独立资产，面向社会自主从事公共或准公共产品生产经营活动的社会基本组织形式[2]。李定清认为，现代事业组织属于第三部门、非政府组织、非营利组织、公益组织，面向市场经济，以提供准公共产品为其主要目标，不以营利为目的[6]。

      综合学者们的观点，本文认为，现代事业制度是指以市场经济为基础，以完善的事业法人制度为主体，以满足社会公益服务需求为核心，以现代事业组织为主要形式，以“政事分开、事企分开、法人治理、管理科学”为特征的新型事业制度，其主要内容包括：现代事业法人制度、现代事业领导决策制度、现代事业人事管理制度、现代事业财务管理制度、现代事业投融资制度、现代事业监督管理制度等。而所谓中国特色现代事业制度是指“功能明确、治理完善、运行高效、监管有力”的现代事业管理体制和运行机制，是基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务制度，包括中国特色的管理体制、中国特色的事业组织、中国特色的运行机制、中国特色的组织理念。其中，中国特色的管理体制就是指事业组织的领导体制，党委领导成员与董事会、监事会和执行层成员“双向进入，交叉任职”的领导体制。中国特色的事业组织是指党组织在事业组织中发挥着重要作用，规定“党委参与事业组织重大问题决策”，“实行党管干部、党管人才的原则”，明确了一系列党管干部、管人才的具体实施意见，规定“设立董事会提名委员会的事业组织，原则由书记兼任”，等等。中国特色的运行机制是指明确了党组织(党委)与法人治理结构之间进行沟通、交换、协商、酝酿、协调等方式，党组织应帮助、参与决策。同时，坚持、支持董事会、经理层、监事会行使各自的职权和职责，党组织则具有向上级党委反映问题的权利，向下(党组织员工)征求意见和动员落实的职责、权利等。在运行机制中，党组织与法人治理结构实行信息共享制度、责任追究制度、双重考核制度等。同时，规定在决策失误或损失中，党组织承担政治责任。这些都反映了民主集中制在事业组织运行机制中的实现形式。而中国特色事业组织理念是指在实行现代事业制度后，继续坚持以人为本的理念，强调建立和坚持民主管理、民主监督、民主测评，坚持通过选举产生执行董事、独立监事，参加法人治理结构，维护捐赠人、受助人、志愿者和组织成员利益的统一。

      (二)现代事业法人与现代事业法人治理

      “法人治理”(corporate governance)一词来源于公司治理，其首先是从所有权和经营权分离的角度提出的。法人治理以权力分工、相互制衡、效率与责任并重为理念，为保障财产所有者利益而在委托者和代理者之间形成的一种委托代理关系和制度结构。简言之，法人治理主要是指股东、出资人、所有人(委托人)对董事会、监事会、经营班子(代理人)的管理，按照委托代理理论，即委托人对代理人的一种监督与制衡的机制。公司法人治理一般可分为治理结构(governance structure)和治理机制(governance mechanism)。治理结构包括股东大会、董事会、监事会、经营班子等，治理机制包括用人机制、监督机制和激励机制等。两者共同决定了治理绩效，即通过一套包括正式的或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，从而达到股东与公司利益相关者之间的利益平衡。

      提供公益服务的现代事业组织，建立健全现代事业法人治理，也是组织属性决定的，也属于制度安排和制度设计问题。现代事业组织必然要依法设立，从而成为现代事业法人，其举办者包括政府，也包括出于公益目的的其他参与方。举办现代事业组织的目的，是提供公益性社会服务而不是追求利润和财富增值。例如，政府举办教育、医疗事业的目的，分别是提供教育服务、医疗卫生服务。这些组织是以谋求社会公共利益为目的，从事国家管理和物质生产以外的社会活动的法人。如从事文化、教育、科研、卫生、体育、新闻出版等事业的单位。在中国，事业法人的独立经费，主要由国家预算拨给，也可以通过集资人股或由集体出资等方式取得。事业法人不以营利为目的，但可依法从事某些辅助性商品生产和经营活动，如在校学生缴纳的学费、博物馆的门票收入、医院病人支付的医疗费等。根据国家有关法律和政策规定，事业法人所取得的收入可以作为预算外的资金留作自用。依照法律或行政命令成立的事业单位，具备法人条件的，依法不需要办理法人登记，自成立之日起，即具有法人资格；由公民或法人自愿组建的事业单位，需经有关主管部门核准，并办理法人登记，方可取得法人资格。

      随着我国市场经济体系的逐步建立和事业单位管理体制改革的不断深化，事业法人的自主性越来越大，建立适应市场经济和公众公益服务需求的现代事业制度及其治理模式，使事业法人在成为市场主体的同时，能够更好地提供社会公益服务，已经成为事业单位管理体制改革的重中之重。依据委托代理理论，按照理性经济人假设，事业法人内部存在三个利益不同的阶层，其目标也有明显差异。第一阶层是出资人，主要是政府，追求国有资本的保值增值，追求公益服务的最大化；第二阶层是管理层，追求机构效益的最大化；第三层是普通成员，追求个人收益最大化。由于出资人、管理层和普通员工三者之间利益目标和信息不对称，如果缺乏对代理人的必要监督，必然会发生代理人损害委托人利益的现象。而事业组织也存在资源社会化和服务社会化的问题，提供资源的举办者与管理运作的操作者分离的问题。那么，如何保障举办者实现社会公益服务的目的，如何建立起规范有效的制度架构，如何激励约束管理运作的操作者，就构成了事业法人治理的基本问题。左然[1]指出，虽然《事业单位登记管理暂行条例》使得事业单位转变成事业法人，具备了“独立的法人地位和新的治理结构”，但是，仍然名不副实，公共服务供给的扭曲和事业法人内部人控制的发生要求事业法人必须寻找“新的治理结构和治理制度”，不仅要加强事业法人的内部治理，而且要加强事业法人的外部规制。《民法通则》也明确指出事业法人是指依靠国家预算拨款或其他法人组织提供资金来源从事各项业务活动的组织。但是，事业法人要想成为真正的法人，成为真正的市场主体，则必须建立适应市场经济的法人治理结构。然而，遗憾的是，目前，我国法律法规和有关法律性规范中还没有关于“事业法人治理结构”的规定。因此，傅尔基[5]指出，目前，在公益服务类事业单位中推行现代事业制度，必须进行两个基本制度创新，其一就是现代事业法人制度创新，其二就是现代事业职员制度创新。而现代事业法人制度创新包括现代事业法人登记管理制度创新、现代事业法人产权监管和营运制度创新、现代事业法人治理制度创新。其中，现代事业法人治理制度创新，需要形成以理事会决策下的执行官制和由出资人、管理者、职员、社会专业人士参加的监事会监督制为主的格局。

      简而言之，现代事业法人治理研究的就是现代事业法人的制度安排与制度设计问题。从狭义上讲，就是在所有权和经营权分离的条件下，如何处理出资人(举办者、委托人)与现代事业法人(代理人)之间的利益分配和控制关系。从广义上讲，就是关于现代事业法人组织方式、控制机制、利益分配的制度安排，它所界定的不仅仅是现代事业法人与出资人的关系，而且包括现代事业法人与所有利益相关者的关系。这样，也就明确了现代事业法人为谁服务、怎样服务、服务评价等一系列问题。这种制度安排的合理与否决定了现代事业法人治理绩效的高低。现代事业法人治理具有一定的复杂性，表现在两个方面：其一就是对于现代事业法人而言，“出资人”和“受益人”是分离的，即所有权和收益权是分离的。这样，现代事业法人就存在所有权、控制权和收益权的分离。其二就是现代事业法人属于公益法人，其法人治理结构的目标和价值取向在于公共利益最大化，必须以政治性和公益性为其重要价值取向。同时，由于现代事业法人与政府的关系更为密切，其法人治理结构和运行机制必须考虑政府的监督管理。实现公共利益最大化是现代事业法人的终极治理目标。为此，现代事业法人必须建立法人治理结构，建立健全一系列制度性规则并使其有效运行。总体的要求就是：建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。

      一方面，在需要解决的治理问题上，与企业法人治理结构一样，现代事业法人也要解决三个问题：第一，确保最终控制权。事业法人的举办方是政府，举办的目的是公益服务，在制度构架上要确保组织的性质和方向。第二，需要决策权、监督权和执行权的合理配置、有效行使。从制度层面解决组织发展的基本保证问题，建立专业化的决策机构、监督机构、执行机构，各司其职、各负其责，有序运作，提高效能。第三，需要有效的激励约束机制。事业法人的发展，需要依靠全体员工。每个层次、每个员工积极性创造性和责任感是组织发展的活力源泉。另一方面，现代事业法人有其独特的组织性质，即事业法人制度架构设计的出发点不是公共权力行使，而是公共服务的提供，其目的就是公共服务。李文钊指出，从最本质意义上来看，事业单位改革并不是将事业单位推向市场，而是公共服务供给模式的选择，即事业法人存在的基础是为社会提供公共服务，因此，其内部的规则主线是服务质量、服务效能，是以竞争择优为参照体系的。同时，事业法人不受利益驱动机制驱使，发挥社会公共服务职能，是公益性服务的提供者，是社会公益性组织。因此，事业法人用法人治理的模式，其治理结构设置不是官僚科层制，而是围绕提供公共服务的需要，强化服务功能主体。例如，医院的科室是依据治疗和服务病人的分类，大学的院系是依据培养学生的分类。

      三、中国特色现代事业法人治理理论模型

      公司法人治理一般可分为治理结构和治理机制。而左然指出：“科学的法人治理，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则这三者有机地结合。”而现代事业法人治理包括内部治理和外部治理，因此，中国特色现代事业法人治理应该包括内部治理结构和外部治理结构、内部治理机制和外部治理机制、内部治理规则和外部治理规则(如图1所示)。自然地，治理结构、治理机制和治理规则都必须服从于和服务于现代事业法人的终极治理目标，即公共利益的最大化。当然，这一终极治理目标的实现是以现代事业法人的现实治理目标的实现为前提的，即治理绩效的最大化。

      

      图1 现代事业法人治理

      中国特色现代事业法人治理以公共利益最大化为终极治理目标，以治理绩效最大化为现实治理目标，以治理结构的规范化、治理机制的有效化和治理规则的具体化为治理内容。显然，治理目标为因变量，治理内容为自变量。这样，就可以构建模型一，如式(1)。

      

      其中，F为治理绩效，

为内部治理结构，

为外部治理结构，

为内部治理机制，

为外部治理机制，

为内部治理规则，

为外部治理规则。这样，又由于公共利益以现代事业法人治理绩效为自变量，因此，可以构建模型二，如式(2)。

      G=f(F) (2)

      其中，G为公共利益，是现代事业法人治理绩效的函数。

      (一)公共利益与现代事业法人治理绩效

      为了社会公益目的，国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办现代事业法人，主要从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动。可见，现代事业法人所从事的这些活动都与社会公众的公共利益密切相关。然而，做好这些事情的前提就是现代事业法人具备相应的治理绩效。Motowidlo和Borman[7]用演绎的方式对以往城市治理绩效研究成果进行研究，提出了任务绩效和关系绩效的概念。其中，任务绩效是组织所规定的行为，与特定任务活动有关，能直接提高组织效率；而关系绩效这是自发的行为，与特定任务无关，但是它对组织效率也非常重要，可以为特定任务活动提供广泛的组织的、社会的和心理的环境。而现代事业法人治理绩效是指现代事业法人治理的业绩和效率，它反映现代事业法人治理的效果，一般用某个或某组业务指标加以反映。通过对现代事业法人治理绩效与公共利益最大化关系进行分析，可以发现，公共利益最大化是现代事业法人治理的终极目标，只有现代事业法人治理绩效不断得到提升，才能实现公共利益最大化的目标。本研究侧重于现代事业法人治理结构、治理机制和治理规则，就是为了揭示现代事业法人治理研究为了实现公共利益最大化的最终目的，而现代事业法人治理绩效与现代事业法人在实现公共利益最大化的这一过程中扮演着举足轻重的角色。现代事业法人治理绩效是现代事业法人工作的直接表现，而公共利益最大化则是现代事业法人治理绩效的直接结果，也是现代事业法人存在的最终结果。因此，根据模型一和模型二，可以得出以下研究假设：

      H[，1]：公共利益与现代事业法人治理绩效显著正相关。

      (二)现代事业法人治理绩效与治理结构

      法人治理结构的这一概念是由Margareta Blair(1995)提出的，大多经济学家都认同并广泛使用这一概念。法人治理结构就是通过良好的制度安排，匹配的机制构建，达到所有权、使用权和监督权的分立和制衡。企业法人治理结构是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的企业法人治理结构主要是指企业内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的企业法人治理结构还包括与利益相关者(如员工、客户、存款人和社会公众等)之间的关系。企业法人作为由法律赋予了人格的团体人、实体人，需要有相适应的组织体制和管理机构，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任。这种体制和机构被称为企业法人治理结构。这种结构使企业法人能有效地活动起来，因而很重要，是现代企业制度的核心。狭义企业法人治理结构，按照公司法的规定由四个部分组成：(1)股东会或者股东大会，由公司股东组成，所体现的是所有者对公司的最终所有权；(2)董事会，由公司股东大会选举产生，对公司的发展目标和重大经营活动做出决策，维护出资人的权益；(3)监事会，是公司的监督机构，对公司的财务和董事、经营者的行为发挥监督作用；(4)经理，由董事会聘任，是经营者、执行者。广义的企业法人治理结构，还包括员工、客户、社会公众、举办者出资者机构、监管者机构、行业组织、社会组织等。

      而事业法人治理结构问题的提出，是一个组织的性质与组织制度架构问题。任何组织，都有自己的制度架构，法人治理结构是现代组织的制度架构。现代组织是相对于传统组织而言的。现代组织的特点是规模大、利益相关者多元、决策问题复杂、管理问题需要专业能力。现代组织的制度架构是现代治理模式，对于它的最终控制权、决策权、执行权、监督权需要进行系统的、规范的配置。同时，事业法人治理结构问题的提出，是改革的方向和政策要求。党中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见，要求到2020年建立起新的管理体制和运行机制。事业单位建立健全法人治理结构，是事业单位发展的客观要求。加快体制机制创新，建立健全法人治理结构，将为新的发展提供体制机制方面的基础和保障。事业单位建立健全法人治理结构，是解决现实存在问题的需要。在全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业，满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势的要求，社会事业发展相对滞后的问题更加突出，而问题的解决需要建立健全体制机制。一个符合事业单位发展要求的，可以保障协调以举办方为主的各方利益相关者要求和权益的，正确决策、有力实施、有效监督的，充分调动全体成员积极性、创造性、责任感的，科学规范的体制机制架构，是事业单位发展的体制机制基础。

      所谓事业法人治理结构是指事业单位作为独立的法人，行使国家赋予的决策权力、肩负对国有资产和相关资源的管理职能以及承担相应的职责任务，并依法建立一整套组织结构和运行规范。因为事业法人更关注的是社会公共利益的实现，所以，事业法人治理结构不同于企业法人治理结构，而显得更加复杂。它不仅涉及公民个人利益，而且涉及国家和民族的公共利益。在发展过程中，事业法人不仅要考虑到事业法人内部各利益相关人的利益均衡问题，而且需要在政府、公众以及事业法人外部其他相关利益者对事业单位的发展要求在制度层面上做出合理安排。因此，事业法人治理结构不仅包括事业法人内部治理结构，还应该包括事业法人外部治理结构。事业法人内部治理结构就是要对事业法人的内部运行机制做出全面的界定，使其达到一种相互的制约和平衡，主要包括内部组织机构的设置以及组织机构的运行规范。事业法人外部治理结构侧重于协调和规范事业单位与政府、社会之间的权利配置关系。通过事业法人内部治理结构和事业法人外部治理结构，完善事业法人中各权利主体的责、权、利配置，进而理顺事业单位与政府、社会的关系，促进事业单位健康自主发展。因此，如图2所示，事业法人治理结构就是指从事社会公共服务活动的事业法人，以实现公共利益最大化为目标，通过所有权与管理权分离，实行决策、执行和监督“三位一体”的组织结构和运行机制，对内部和外部利益相关者之间的权力和利益进行科学分配与制衡的一种制度安排。

      

      图2 现代事业法人治理结构

      衡量一个事业法人治理结构的标准应该是：(1)能否使事业法人最有效地运作，即治理绩效最大化；(2)能否保证各方面参与者的利益得到维护和满足，即公共利益最大化。所以，科学的决策不仅是事业法人治理的核心，同时也是法人治理结构的核心。因为事业法人方的利益都体现在事业法人实体之中，只有理顺各方面的权责关系，才能保证事业法人的有效运作，而事业法人有效运作的前提是决策的科学化。法人治理的目的不仅是相互制衡，至少最终目的不是制衡，它只是保证事业法人科学决策的方式和途径，实现事业法人治理绩效最大化的根本保证。因此，根据模型一和模型二，可以得出以下研究假设：

      H[，2]：现代事业法人治理绩效与治理结构显著正相关。

      (三)现代事业法人治理绩效与治理机制

      治理机制是指制度体系自动起作用的原理和装置，是一个组织在制度层面的动力和活力源泉。法人治理机制是现代组织核心制度的动力源泉和活力源泉。现代事业法人治理机制包括一套以公益目标为导向、内部治理机制完善、外部治理机制健全的规范合理的治理机制。事业法人为实现治理绩效的最大化，必须构建有效的治理机制，包括用人机制、激励机制和监督机制[8]。左然也指出，事业法人治理机制是事业法人治理结构的重要支撑，包括用人机制、激励机制和监督机制。其中，用人机制是回答“选聘和解聘谁”、“如何选聘和解聘”的问题，激励机制是回答“激励谁”以及“如何激励”的问题，而监督机制是回答“监督谁”、“谁监督”以及“如何监督”的问题。而庄序莹[9]则从四个方面讨论了事业法人治理机制的构建。其一是出资人角色的扮演，其二是董事会或理事会的设计，其三是绩效管理制度的建设，其四是监督机制的透明化。可见，她还强调了外部约束机制的重要性。因此，现代事业法人治理机制也应包括内部治理机制和外部治理机制。如图3所示，内部治理机制首先是所有权集中机制，具有关心组织发展的动机和能力；其次是理事会决策机制，具有专注于决策的资源和能力；再次是执行机构激励约束机制，能够实现对职业管理者的激励约束；最后是监事会的监督机制，能够实现对决策权和执行权的内部控制。外部治理机制则包括控制权约束机制、组织健康生存和发展的约束机制、注册和信息披露机制、信用和绩效评价机制、社会监督制约机制等。

      

      图3 现代事业法人治理机制

      现代事业法人内部治理机制为事业法人提供了适合的理事长、理事、监事长、监事和执行层，为其提供了实现目标而努力工作的动力，为其提供了组织良性运行的保障，而现代事业法人外部治理机制则为其提供了强有力的外部刚性约束。只有涵盖内外部两大治理机制的事业法人，才能在治理过程中满足治理绩效最大化的要求，更好地明确各利益相关者的权力分配与制衡的关系，从而在保证出资人利益的同时，实现公共利益的最大化。因此，根据模型一和模型二，可以得出以下研究假设：

      H[，3]：现代事业法人治理绩效与治理机制显著正相关。

      (四)现代事业法人治理绩效与治理规则

      规则，一般指由群众共同制定和公认或由代表人统一制定并通过的，由群体里的所有成员一起遵守的条例和章程。社会由种种规则维持着秩序，不管这种规则是人为设定的还是客观存在的。因为规则都具有绝对的或相对的约束力，所以，只要是规则，便具有制约性。在这种制约性中包含着个体切身的利害关系，因此，规则的制约性是普遍存在的，是不可消除的。而治理规则就是关于如何治理的一系列规定，包括章程、条例、规章、规程。比如，陈那波和卢亚伟[10]从类别、行业、层级和地域等特征角度探讨和构建适用于我国事业单位的精细化监管模式。他们指出，到目前为止，中国事业单位监管手段主要体现在人员编制、经费资产和综合监管等三个方面。其中，人员编制方面的监管手段包括：编制总量控制、事业单位登记、监督检查、实名制、网络监管、12310电话监督和法人治理结构；经费资产方面的监督手段包括：部门预算、国库支付、政府采购、财务信息集中监管、项目拨付、资产清算、登记和监管；而综合方面的监督手段主要是绩效评估与问责。

      现代事业法人治理规则是治理结构和治理机制必不可少的具体的操作规程。有了治理结构和治理机制，还必须有具体的制度规范指导决策、管理和监督运行。一个组织的制度性规则建设，是根本性的基础建设。制度性规则的基础工作，包括理念信念、权力结构和规划计划三个方面。而做好规划设计，是制度建设的方向和依据。制度性规则的基础建设，建立健全法人治理结构，都属于组织重大的制度建设。对组织来说，制度建设和完善带有根本性、长远性，是一个系统工程。而规划设计，是操作蓝图成功的关键。同样，现代事业法人治理规则也包括内部治理规则和外部治理规则。如图4所示，内部治理规则服务于内部治理结构和内部治理机制，包括组织章程、出资人议事规则、理事会议事规则、监事会议事规则、执行层工作规则；外部治理规则服务于外部治理结构和外部治理机制，包括登记管理制度、信息披露制度、年审年检制度、信用和绩效评估制度、社会监督制度。

      

      图4 现代事业法人治理规则

      为了实现事业法人治理绩效最大化，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者的有机结合，缺一不可。

      因此，根据模型一和模型二，可以得出以下研究假设：

      H[，4]：现代事业法人治理绩效与治理规则显著正相关。

      四、中国特色现代事业法人治理实证分析

      (一)研究方法

      由于事业法人治理的研究始于公共治理研究中较为复杂的一个研究领域，实地观察、深度访谈和问卷调查都有较大的难度，这样，定量数据的获取就显得难以实现。因此，本文主要采取文献研究法和个案研究法来收集相关资料，以此验证研究假设的真伪。

      本文主要收集了事业单位改革与发展、事业单位法人治理结构与治理机制的相关文献，以及广东省特别是深圳市试点事业单位法人治理结构的案例，同时，也兼顾收集了河南省、北京市、上海市、重庆市以及浙江省试点事业单位法人治理结构的相关材料。

      同时，由于事业单位主要活动领域是教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务领域，又由于本课题成员主要工作在高校，因此，本文主要收集了高等学校建立现代大学制度以及试行法人治理结构的材料。

      (二)假设检验

      2009年3月27日，深圳市高技能人才公共实训管理服务中心理事会正式宣告成立，成为深圳市首家试点法人治理结构的事业单位，4名当然理事与5名社会理事组成的理事会代替政府部门成为决策机构，对高训中心的工作具有决策权和监督权。这标志着深圳建立和完善事业单位法人治理结构改革迈出了实质性一步。

      2011年，广东省事业单位开始法人治理结构试点。作为中国事业单位管理体制改革的试点地区，广东省正推进事业单位法人治理结构试点。广东省将创新事业单位治理模式，在符合条件的事业单位，设立以本单位以外人员为多数的理事会(或董事会、管委会)，作为其决策和监督机构。

      而河南省编办从2003年就开展了对建立和完善事业单位法人治理结构的学习和探索，并积极稳妥地在河南省登记局开展试点。2010年，河南省编办提交的《建立和完善事业单位法人治理结构研究报告》得到了省委省政府的肯定和支持。

      2011年4月，北京市发布行政编制“冻结令”，为事业单位改革“开道”。2005年7月，海淀区按照“政事分开、管办分离”的思路推进行政管理体制改革试点，成立区政府特设机构“政府公共服务委员会”，实行行政首长负责制，同时设立党的委员会，作为区政府构建公共服务体系的骨干力量，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，加强政府所属公共事业资源的整合，为社会提供优质高效的公共服务。

      上海市也在2005年成立了上海申康医院发展中心，由其统一管理23家市级医院，并根据所有权和经营权适度分离的原则，积极下放医院经营管理权，努力落实院长负责制。实践证明，上海市级公立医院的法人治理结构是卓有成效的。

      在重庆市，2007年，以重庆红岩联线的法人治理结构的试点为契机，启动了重庆市建立健全事业单位法人治理结构改革，创新事业单位管理体制，初步形成了由党委、理事会、行政管理层和职工代表大会组成的法人治理结构模式。

      浙江省2007年被国务院确立为深化事业单位改革试点省份，在嘉兴市进行了事业单位法人治理结构改革试点。之后，嘉兴市开展以法人治理结构为核心的现代事业制度改革，确定了以医疗卫生和教育等领域为改革试点突破口，搭建政府、部门和事业法人“三级责任”明确，理事会决策、行政班子执行、监事会监督“三权制衡”的现代事业法人治理结构，取得显著成效，试点单位也从原来3家扩大为16家，为浙江省全面铺开事业单位法人治理工作提供了有益的借鉴。

      综上所述，以上这些地方事业法人治理结构的试点活动，足以说明在事业单位建立现代事业制度、构建事业法人治理结构已经获得了实践的支持和检验，一方面这些试点为进一步推动事业单位改革和发展提供了经验或教训，另一方面这些试点也为检验现代事业法人治理理论提供了证据。

      1.广东省现代事业法人治理实践

      2006年，广东省被国务院确定为事业单位分类改革试点省份，积极探索建立理事会等形式的法人治理结构。省直已确定在省水利水电科学研究院、省工业技术研究院等事业单位推进试点，建立以理事会为主要架构的法人治理结构。深圳市还专门出台《建立事业单位法人治理结构改革实施意见》，在利益关联方较多的事业单位和公共事业管理机构建立法人治理模式。2010年中央编办将广东省确定为事业单位法人治理结构试点，广东省将在医疗卫生、教育、科研、公共服务等领域，以及广州、佛山、深圳等市、县(区)选择具有一定规模的事业单位推进试点。

      (1)治理结构

      根据2011年6月22日广东省编办印发的《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，广东省将创新事业单位治理模式，在符合条件的事业单位，设立以本单位以外人员为多数的理事会(或董事会、管委会)，作为其决策和监督机构。

      决策层的主要组织形式是理事会，也可探索董事会、管委会等多种形式。规模较小、业务相近的若干事业单位可设立一个共同的理事会。理事会是事业单位的决策和监督机构，由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成，其中直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外的人员担任的理事要占多数。理事会依照法律法规、国家政策、行业规划和本单位章程的有关规定工作。

      而管理层是理事会的执行机构。管理层向理事会负责，按照事业单位章程和在理事会的领导下，履行职责，定期向理事会报告工作。根据单位特点和工作需要，理事会可以下设咨询委员会或战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会，负责为理事会决策提供咨询建议。

      服务事项涉及公众普遍需求，承载较多公共利益以及可以依法开展相关经营活动的事业单位，可设置1～2名监事，负责对本单位的财务以及理事、管理层人员履行职责的情况进行监督。规模特别大的事业单位，根据需要可以单独设立监事会。

      (2)治理机制

      治理机制决定了治理结构能否正常运行，决定了事业法人能否有效地实现组织目标，即是否有足够高的治理绩效。为此，广东省在事业法人建立和完善决策失误追究制度、年度工作报告制度、重要信息公开制度和绩效评价制度，拓展社会公众参与事业单位管理、运作和监督的渠道等方面，着力构建内外结合的监督新机制。

      决策失误追究制度针对理事会的决策而制定。理事会决议违反法律、法规和事业单位章程规定导致决策失误，致使本单位遭受严重损失或者造成严重后果的，在表决中投赞成票的理事应承担相应责任，并由事业单位章程根据理事的来源具体确定责任类型与内容。

      年度工作报告制度是针对管理层的工作而制定的。事业单位要对年度工作情况进行总结、评估，编制年度报告并提交举办单位、登记管理机关以及其他相关部门。年度工作报告的内容主要包括本年度发生的重要决策、重要活动、预算执行情况、计划与目标的完成情况、主要财务状况等。

      重要信息公开制度是针对事业法人信息透明化而制定的。事业单位应当严格按照法律、法规和本单位章程的规定，真实、完整、及时地公开本单位章程、法人登记事项、主要业务活动情况等应公开的重要信息，接受社会监督。事业单位涉及人民群众切身利益的重大事项，应按有关规定进行社会公示或者听证。

      绩效评价制度是针对事业法人治理绩效而制定的。探索实行由事业单位登记管理机关或者独立第三方机构对事业单位运行情况进行绩效评价的制度。评价主体应当结合不同事业单位的特点，制定科学的绩效评价标准和程序。绩效评价结果作为理事选聘、管理人员任免和机构编制事项调整等的重要依据。

      (3)治理规则

      事业法人内部治理规则的完善与否决定了能否激发事业法人及其工作人员的积极性，能否提高事业法人运行效率，能否提高事业法人治理绩效。广东省为此将对事业法人制定组织章程、确定理事会的产生规则、明确理事的权利义务、完善理事会议事规则、改进管理层的责任与产生机制。

      事业法人章程是事业法人的根本大法，明确了事业法人理事会和管理层以及监事会的运行规则，是事业法人一切活动的依据。理事会是决策机构，成员构成体现代表性与效率性，一般5～15人，设理事长1名，根据实际情况，也可设副理事长、常务理事或者办事机构。理事长可由理事会选举产生、由理事会提名后经有关部门或者举办单位批准、直接由有关部门或者举办单位任命，采取不同方式。理事长除履行理事的一般职责外，还承担召集和主持理事会会议，代表理事会签署理事会决议和有关文件，检查理事会决议实施情况等法律、法规、规章和本单位章程规定的其他职责。

      理事实行任期制，每届任期一般为3～5年，可以连任。理事由政府、出资人、服务对象以及其利益相关方的代表推选产生，而党组织负责人、行政负责人以及其他负责人可以确定为当然理事。并且，理事必须具备履行职责的知识和能力，熟悉有关法律法规和本单位业务。理事有其明确的权利义务。

      理事会实行会议制和票决制。理事会会议分为定期会议和临时会议，定期会议应当按照本单位章程的规定按时召开，每年不少于两次。理事长、三分之一以上的理事、监事会提议召开临时会议的，应当召开临时会议。属于理事会决策范围的一般事项须经全部理事的半数以上通过，重要事项须经全部理事的三分之二以上通过。

      管理层实行行政负责人负责制，事业单位行政负责人为本单位的法定代表人。事业单位主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。事业单位行政负责人可以由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或者批准。在专业技术性较强的事业单位，可以选择1～2名行政副职领导岗位和总工程师、总经济师、总会计师等管理层岗位实行公开招聘。

      根据以上意见，广东省开始在全省事业单位推行法人治理结构。2009年3月27日，深圳市高技能人才公共实训管理服务中心理事会正式宣告成立，标志着深圳事业单位新型管理模式已付诸实施，这将促使事业单位管办分离，在公众监督之下更好地提供服务，发挥好公共职能。深圳市首批推行法人治理结构试点的事业单位共有10家，包括北大深圳医院、市图书馆等，涉及文化、科技、体育、教育、医疗等领域。深圳市事业单位法人治理结构的试点为广东省全省提供了有益的经验。事实上，广东省事业单位的改革牵涉到200多万人的饭碗。但是，广东省作为改革的前沿阵地，还是获得了显著的成效。比如，医疗卫生领域的改变，使得广东省在医疗卫生公共服务均等化方面迈出了实质性的一步。2008年，广东省出台了《广东省乡镇卫生院机构编制管理规定》，2011年2月又修订形成了《广东省乡镇卫生院机构编制标准》，出台了《广东省城市社区服务机构编制标准》。这个标准的重要意义在于，把原来作为集体所有制的社区卫生服务中心变为公益一类，由政府财政全额拨款，还可以拿绩效工资。2008年，广东省大部分乡镇卫生院都进行了核编，但是这次修订后，标准提高了。原来是每万人口配备10个医务人员，医改后，提高到每万人口13人。社区卫生服务中心，每万人口配备8名医务人员，而且也把他们作为公益一类。这样，将大大地扩大医疗公共服务的边界。建立理事会是实行法人治理的重要体现，通过建立法人治理，政府人员、利益相关方、业界精英可以共同参与事业单位的监管，有利于体现公平、公正。尤其是治理机制，能够发挥很好的监管作用。如医院，患者永远不知道看病为什么贵，为什么费用降不下来，但是在建立了法人治理结构的理事会以后，肯定会有相对方的代表来参与医院的监管。

      2.现代大学法人治理实践

      2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“完善中国特色现代大学制度”，并指出其特征是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度的构架包括两个层面。即宏观层面(学校与外部的关系)：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面(学校内部)：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。可见，现代大学制度的核心还是在于法人治理。为此，教育部在北京大学等26所部属高校推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。比如，北京师范大学完善大学治理结构、建设现代大学制度改革试点的总体目标是：完善大学治理结构，健全民主管理和决策机制，落实大学办学自主权，健全科学发展保障体系，形成学校自主管理与政府、社会监督并举的体制机制。湖南大学深化大学内部治理结构改革、建立现代大学制度改革试点的总体目标是：制定大学章程，完善内部治理结构，完善学校、学部、学院三级学术委员会的学术管理体系及运行机制，深化校院两级管理模式改革，形成学术权力与行政权力相对独立、相互支撑、相互制衡的治理格局，建立责权利相统一，有利于调动积极性、提高执行力的现代大学管理制度和运行机制。

      (1)治理结构

      建立现代大学制度，必须以完善大学法人治理结构为前提。在大学中，存在几种权力：领导权、行政权、民主参与权和学术权。党委享有领导权，校长享有行政权，教职工代表大会享有民主参与权，学术委员会享有学术权。大学法人治理结构的完善必须处理好这几种权力的关系。比如，探索进一步建立和完善教职工代表大会、理事会、党委会、校务委员会、教授委员会、学术委员会等在学科建设、学术事务中发挥作用的有效机制。西安交通大学积极探索构筑现代大学制度，在实行党委领导下的校长负责制的基础上，积极推行以委员会辅助决策制、管理重心下移、全员聘任制、预算计划制、管理干部职员制等为主要内容的管理体制改革。杨化仁、吴振声和孙欣就指出，我国是社会主义国家，应当实行在政府的宏观管理和学校党委领导下的以“学校自治、教授治学、校长治校、科学管理”为基本特征的有中国特色的现代大学制度，即政府代表国家有效行政，学校面向社会自主办学，实行法制、民主、科学的管理[11]。

      “党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”是建立现代大学制度的方向。为此，应进一步完善党委领导下的校长负责制，关键是明确党委与行政之间领导与被领导、决策与执行的关系及贯彻好党的民主集中制[12]。党委是学校的领导核心，统一领导学校工作，集体研究重大事项，支持校长依法独立负责地开展工作；党委领导重在决策，校长负责重在组织执行。公办高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，创造性地探讨“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的实现机制；加强大学基层学术组织建设，形成以学术为主导的院系管理机制；把大学的办学和管理行为纳入法治的轨道，建立规范性的大学章程制度。

      当然，建设现代大学制度、完善高校治理结构应坚持国际普适性原则与中国特色相结合。比如，探索公办学校建立董事会、建立以教授治学为核心的二级管理体系、建立内设民办二级学院等作为现代大学制度改革的突破口。比如，探讨建立和完善学校、学部、学院学术委员会。明确各级学术委员会的职责与权限，分离学术管理与行政管理的责权，建立科学的学术评价体系和考核评估制度，形成科学民主高效的学术管理体系。再比如，完善校院二级管理体制。降低管理重心，调动学院积极性，提高执行力，形成责权利相统一、党政部门与学院协调配合、行政管理与学术管理有机衔接的管理运行机制。南京师范大学在构建现代大学制度方面做了大胆的尝试。首先，坚持党委领导下的校长负责制，进一步完善学校和学院领导体制。学校党委对学校事业发展和各项工作进行统一领导，并支持校长独立行使职权；大学校长对外代表学校，对内主持校务，依法独立行使学校各项行政管理职权，从而构建起党政职权明晰、分工协作、结构合理、运行顺畅的体制机制。学院实行党政共同负责制。党政联席会议是学校的最高管理机构，依据有关规定行使决策权和管理权。由此，理顺了党政管理与教授治学、教职工民主管理之间的关系，建立起党政管理、教授治学、教职工民主管理的“三位一体”的分工协作、相互支持的互动和协调机制。其次，建立教授委员会，充分发挥教授在治学中的作用。为充分发挥教授在学校和学院学术建设、学术评价和学术规范建设等方面的主导作用，学校进一步完善了各类治学机构的规章制度，各学院成立了教授委员会。再次，完善教代会、工会运行机制，积极构建民主管理的体制机制。学校不断完善二级教代会和工会的工作制度，实行学院教代会工作考核一票否决制，确保“两代会”定期召开并依照有关规定履行职权。此外，还要求各学院党政联席会议、教授委员会广泛听取教职工对学院发展等方面的意见和建议，尊重和支持二级教代会行使民主管理和民主监督的权利。

      综上所述，高校法人治理结构就是指在一定的财产权制度基础上为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织结构设置及其相互之间权力配置、制衡、激励等所进行的制度安排以及对高校内部和外部各利益相关者的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利益相关者在权利、责任和利益上的相互制衡，实现高校内外部效率和公平的合理统一。高校法人治理结构可以分为外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构主要包括政府管理权、投资者权利、利益相关者的权利和公众监督权；内部治理结构主要包括主办者权利和经营者权利，主要由职工代表大会、董事会、管理层、校务委员会、教授委员会、学术委员会等机构及其相互关系构成。

      (2)治理机制

      高校的治理机制包括外部治理机制和内部治理机制，外部治理机制主要指由相关的法律制度、宏观政策与相关中介组织共同形成的制度环境，内部治理机制主要指董事会领导下的校长负责制。

      外部治理机制的完善包括健全宏观管理体制、转变政府职能，完善法规体系，加强监管与督导，充分发挥社会中介组织的功能。政府职能主要是为高校的发展创造适宜的政策环境，创造良好的社会舆论氛围，通过经济手段、法律手段、评估手段对高等教育进行宏观调控，促进民办高等教育的良性发展。政府只是作为高等教育的政策制定者、调控者、规制者而存在，借助《高等教育法》进一步完善公共财政资助政策、税收优惠政策及产权界定等相关法律法规。并且，政府要建立与法律配套的约束机制和监督机制，加大执行力度。定期、不定期地对学校进行抽查评估，规范高校的办学行为。同时，政府要重视社会中介组织和行业协会的服务功能，将其功能和职责列入相关法规政策，提高其社会知名度，充分发挥其应有的咨询、协调、评估、监督、考核等服务功能，对于高校内外部治理出现的各种问题，要充分发挥高校中介组织的监督和考核功能，加强执行机构的过程性约束。

      内部治理机制的构建包括丰富董事会成员构成、建立董事会内部管理制衡机制、建立学校内部监督机制。构建我国高校内部治理机制主要是要完善董事会领导下的校长负责制，满足内部各成员的利益要求，以保证高校组织目标的实现。建立涵盖各利益相关者的董事会机构，董事会成员应由政府代表、出资人、举办者、教职工、学生和校外人士共同组成，同时董事会成员要回避亲属，形成利益相关者的利益制衡机制，以保证学校执行国家的大政方针，同时监督学校的教育资源正常使用。在高校法人治理结构中，董事会是最高的决策机构，校长受聘于董事会，并执行董事会的决议，双方应职责分明，各司其职。董事会的主要任务是解决与目标、政策和方向有关的重大问题，拥有最高决策权；校长在董事会的决策下工作，具体负责学校的日常教育和教学管理，拥有最高行政管理权。而监督机制则包括对教学、科研、财务和后勤的日常监督，对学校财产、财务管理的专项监督。为此，可以设立由教学、科研、行政、后勤等方面的专家和教职工代表组成的监督管理委员会，对学校管理进行监督，避免教育资源流失。

      (3)治理规则

      首先，完善大学章程的建设。每个学校制定符合法律规定的章程，依法办事，让章程成为学校内部的宪法。明确学校的价值追求与办学愿景，确立学校内部治理结构，明晰内部组织及其人员的权利、责任及行为规范。大学内部治理也要按照章程来实行治理，来确定内部治理结构。通过制定和实施大学章程，进一步明确党委领导与校长负责的关系和权力边界，确保党委领导下的校长负责制高效运行。

      其次，实行集体领导和个人分工负责相结合的工作制度。完善会议制度、议事规则和决策程序。这是促进党委与校长关系协调，提高学校决策效率和决策水平的重要保证。学校重大问题和重要事项由集体讨论决定后，由分管领导负责组织实施。凡属学校发展规划、重大改革、人事安排、财务预算、基本建设、教育收费等重大事项都要集体讨论决定。集体决定的事项，班子成员必须坚决执行。制定好校务委员会、校董事会、校党委会、校长办公会、校学术委员会的议事规则，提高决策的严谨性与科学性。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，健全校务委员会、校董事会、校党委会、校长办公会、校学术委员会的议事规则和决策程序，坚持民主集中制，完善沟通协调和监督机制，构建党委领导下的校长负责制的制度保障体系，实现决策民主化科学化、管理制度化规范化。

      第三，合理制定以校长为核心的行政管理层的工作制度。通过建立学校法人财产权制度，依法使国家或社会对高校的财产终极所有权同大学自主办学的法人产权相分离，可使大学真正成为服务社会经济的教育事业主体，摆脱不合理的行政干预，有利于国家宏观管理和社会有效监督，并能使大学与企业技术创新密切联系，真正成为遵循教育规律、依法自主办学的法人单位。现代大学需要投入的资源主要是资金、教师、图书仪器设备和校舍。在资源的分配上建立一套完整的先评估再分配的科学制度，杜绝挥霍浪费资源或资源使用效率不高的现象。而分级管理制度能够增强学院的活力。分级管理，创新大学组织结构，实质就是政治权力、行政权力和学术权力在校、院、系等组织中的重新分配。推行高校管理人员、教师聘任制和全员合同制，打破教师学校所有制，在分配上要体现按劳分配、多劳多得、优劳优酬的原则，这必将使学校具有生机和活力，使教师具有积极性和创造性，从而优化人力资源配置，发掘教师的巨大潜力。而质量管理制度则是现代大学的生命线，现代大学质量管理包括对学校内部各项工作的质量管理，其重点和核心是对教育、教学工作和科学研究成果的质量管理。为此，现代大学制度应努力保障基础设施和学术环境的质量，在此基础上提高教学科研人员和课程的质量。要逐步建立、健全现代大学内部的教学质量保障和科学研究成果质量保证制度。

      通过对广东省事业单位法人治理结构建设的实践以及现代大学治理活动的实践，可以得出这样的结论：事业法人治理绩效最大化决定了公共利益最大化，而治理结构、治理机制和治理规则是治理绩效最大化的保障。这就说明，为了实现公共利益最大化，必然要提高事业法人治理绩效，而完善的治理结构、合理的治理机制和规范的治理规则则是提高事业法人治理绩效的必要条件。

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