公共行政的公共利益追求及其伦理诠释，本文主要内容关键词为：公共利益论文,伦理论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008－5947（2009）01－0008－04
一、公共行政主体对公共利益的追求
现代社会，学者们对公共行政伦理研究通常选择两个截然不同的视角：如果选择公共行政主体的视角，公共行政伦理研究主要关注的是作为公共利益代表者和维护者的公共部门如何以合道德的行为实现和服务于公共利益的问题。如果选择公共行政客体，即社会公众的视角，则公共行政伦理研究主要关注公民怎样才能合道德地从政府那里得到他们所需要的东西，或者说，公共利益是怎样以伦理公正的方式被实现的问题。但无论处在哪个视角，都不会脱离公共利益这个核心问题，也因为有了公共利益，才谈得上公共行政道德与公共行政价值观的取向问题，才真正有了我们以后反复论及的公共行政伦理研究。无论人们对行政价值取向有何不同的理解，但就最终目的来说，还是一个如何追求利益和追求什么样的利益问题。
利益本是主体的活动与对象的关系中产生的满足主体物质需要和精神需要的属性，迄今为止，人类社会的发展也不过是社会利益不断分化和不断重新组合的过程，不同的利益集团之间的冲突时而缓解时而激化是社会运动与发展的直接动力。那么，行政主体的重要价值取向和主要任务就是在这种冲突中维护社会的公共利益，并把不同社会集团的利益冲突限制在可以有效控制的范围内，从而在社会的进步中起着导向的作用。公共行政存在和发展的依据是社会公共需要及其发展变化。政府存在的目的永远应当是为了满足社会公共需要，实现公共利益，政府也永远应当是公共利益的代表者和保护者。如果寻找公共行政主体的功能，保卫公共利益不受外部共同体的侵犯，维护公共利益的存在和增长，无疑是任何一个人类共同体组织的重要使命。同样，一定的共同体所以存在，也因为存在着一定的公共利益，如果没有这个公共利益，利益共同体就会消解。“当我们以世界生命共同体的大视野来看待生命的利益与价值时，世界生命共同体的共同利益也就构成了这个生命化的世界的最高价值。”
应当说，消解社会不同利益集团的冲突是公共行政管理永恒的追求，从行政决策到行政执行的每一个行政管理环节，都必须贯穿着这种追求。但是在当代社会，行政人员并不是仅仅来自于某一社会利益集团的或社会阶层的，处于冲突状态的所有社会集团的利益要求、价值取向、政治观念等等，都会在人们进入行政管理体系之前就深深地在其心灵中打下印记。同时，行政人员作为在一定程度上有着自身利益要求的社会个体，也与整个公共行政主体的价值观念之间存在着矛盾。这样一来，行政体系如果没有稳定的价值观念系统，就会背弃行政客体的价值期望。所以，行政价值观念决定着行政主体的价值追求，如果把全社会的公共利益作为神圣的准则，并成为一切行政人员的一切行政行为的内在尺度，那么就会在各种不同的社会利益集团的价值期望之间作出正确、合理的抉择。维护公共利益是公共行政主体的最基本的价值取向。更是公共管理追求的最高目标，公共管理的目标是有层次和阶段性的，在所有构成目标的过程中，公共利益处于最末端。只有在此前提下，才谈得上履行行政管理职能和提高行政管理社会效应的问题。然而，公共行政主体的价值取向应该是所有公共行政人员共同的价值取向。这种价值取向的一致，是公共行政人员在自己的行政行为中实现自我并超越自我的条件。心理学家认为，自我实现的需要是基于人的本能的高层次需要，而生理需要以及其他物质需要则是低层次的需要，公共行政人员作为国家与社会公共事务的管理者，超越自我的低层次需要，追求高层次的自我实现，既是根源于自身的本能需要，又是行政体系的要求，更是行政客体的期望。它是个体与整体、个人与社会的统一，因而也是行政个体追求与整个行政主体追求的统一。当这种统一始终贯穿于每一公共行政人员行政行为的始终时，就会形成一种整体效应，促使公共行政客体的价值期望得以充分实现。
二、公共利益难以界定的因素分析
公共利益是公共行政主体的价值追求，但什么是公共利益呢？人们对此有着不同的理解，以至于美国享有盛誉的行政伦理学家库琅认为，公共利益是政治的迷思和非存在，这个东西永远是说不清楚的，要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的“公共利益”定义也几乎是不可能的。
公共利益不好定义，实际的原因可能与以下因素有关：
第一，社会生活中，人们所看到的是公共利益付出与享有往往存在不对称的情形。公共利益与私人利益不同，私人利益是直接对个人及其亲属和亲密朋友有好处的一切东西，它能够为个人直接感觉到它存在的价值和意义，而作为整体的存在，人们并不容易把握公共利益，而在追求公共利益的过程中，也极易存在付出与享有的不对称，这不仅表现在行为主体的不一致上（如付出者并不就是享有者），而且还表现在客体的不一致上（如国家、政府投资教育，而公民获得的是改善了的社会秩序）。加之作为个体的、现实的人的认识有限性，更是加大了认定公共利益的难度。人们往往关心已知的或显见的利益，而当涉及众多人群以及难以预测的可能前景时，就会变得犹豫，甚至短视起来，公共利益常常因为这样的原因而被牺牲掉。
第二，在公共行政实践上，人们对于公共利益自身定位也具有模糊性。谁都知道，公共利益在一定的社会范围内就是最大化了的群体利益。美国的博登海默就认为公共利益这个概念“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限。”但在实际的社会生活中，这块利益究竟有多大才能成为真正的公共利益却难以界定。由于公共利益没有边界，因此难以度量，在实践上也就有了被架空或歪曲的可能性。如某一政府部门将本部门的利益置于公共利益之上，或某一单位领导将自己的意志凌驾于自己所控制部门的公共利益之上，公共利益在现实社会中就往往被置换成了“部门利益”、“地方利益”、“组织利益”。应当说，相对于个人利益，这种利益无疑都具有一定程度的公共性，但是，它们并不必然就一定是真正意义上的公共利益。它实际上只是一个一定层次的“共同体”的利益。公共利益作为一种价值追求是一个整体，不能被分割成一个个具有共同体性质的部门利益。尽管每个公共行政职能部门都是实现公共利益中的必须环节，然而，每个部门一旦形成之后，就会衍生出各自的“共同体利益”，它们常常为了自身共同体的利益而打着公共利益的旗号与真正的公共利益对抗。于是，人们对于公共利益与共同体的利益区别界限就被消解了。
第三，公共利益的表现形式具有多样性。人类社会这个最大的共同体实际上是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的，高层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看做是由国家组成的世界共同体，国家本身也可以看做是次级的共同体。那么政府部门和地方政府分别可以看做是再次一级的共同体、还有各个部门等等。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益，如公民的住房、医疗、教育、交通等。这样一来，事实上作为公众个体，每一个人的个人利益都是真实的、明确的。但公共利益的具体定位则是看不见的，它既表现为个人利益的集中，又不是个人利益的完全叠加，也不能简单地理解为每个人基于个人利益关系而产生的共同利益，因而对其定位也就显得困难重重。由于人们难以在所有人群中就某一时期或某一领域的公共利益是什么的问题达成一致意见，只能求得最小公约数，以最低限度的一步步地接近公共利益。
第四，公共利益的不好定义，也与历史的渊源有关。根据道格拉斯·毛甘（Mogn）的研究，在17世纪美国内战爆发前，那时人们普遍理解公共利益的通用含义是“共同善”，它相对于个人利益而存在，我们也可译成“共同利益”或者“公共福祉”。卢梭也是以公共幸福来理解公共利益的，他在谈到公意时说：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能”然而什么是“共同善”、“公共福利”、“公共幸福”，当时人们也并没有一个明确的界定，这实际上等于没有回答什么是公共利益。毛甘认为，政府所以能够在现代社会里认可公共利益的说法，原因在于公共利益是人为认定的，是一种工具性的设定，而且不像“共同善”和“公共福祉”的词汇那样具有高高在上的普世性的道德地位。对于政府而言，公共利益因为是一种虚幻的东西，所以它并不是政府的理想基础，而只是在训导民众方面最为可能的一种追求，政府的主要目标是使统治者与被统治者之间保持一种适当的利益认同，而不是积极地和野心勃勃地去培养国民的智慧与道德美德。
三、伦理视域的公共利益界定的选择前提
公共利益是公众利益吗？我们知道，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看做是共同体。因此公共利益与共同体利益有关，它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，具有社会共享性。公共利益也与公众利益密切相关。但公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外，还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向，当成一个抽象的或虚幻的概念。但公共利益又不是完全虚幻的概念，公共物品和公共服务就是公共利益主要的和现实的物质表现形式。如果将非排他性看做是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。在这里，公共利益作为公共行政的目标是行政主体从社会本位出发所进行公共选择的结果。
公共利益是共同利益吗？“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其对应，即“common”、“general”。按《牛津高级英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。由此可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个个体，不可能也不应该为其所独有，这就是共同利益的不可分割性。
公共利益的对立物是个人利益，但与个人利益又是辩证统一的关系。个体利益是个人在社会经济、政治、文化和精神诸方面需求的总和。如果说公共利益的根本属性是公共性、社会共享性和多样性的话，个人利益则体现为主体性、个体独享性、层次性和多样性的特征。那么，我们为什么又说公共利益与个人利益是一种辩证统一的关系呢？这是因为：
第一，公共利益和个人利益具有相互依赖性。公共利益对个人利益来说并不是虚幻的绝对的凌驾于个人利益之上的利益，而是个人的公共利益，这种公共利益在构成上，是各个具体组成的社会成员所追求的利益在公共利益身上的总汇。而个人利益也不是完全脱离公共利益的纯粹的私人利益，它是公共的个人利益。“从公共利益与个人利益关系的和谐一面上说，公共利益不仅可以解释为私人利益的集合，更可以理解为以私人自愿性权益让与为基础的利益联合。”如同个人利益对公共利益是至关重要的一样，公共利益对个人利益来说也是至关重要的。因此，公共利益并不一定具有优先性，公共利益与私人利益分别满足着人类不同层次、不同领域的需求，他们有存在在道德上都是合理的，而借公共利益之名否认私人利益是没有充足理由的。
第二，公共利益与个人利益具有辩证性。公共利益作为个人利益总和的载体，应当成为个人利益最集中、最权威、最现实、最直接的代表，但这又绝非是代表各种简单相加的个人利益。它是经过筛选的个人正当利益的总和，而不是个人不正当利益的总和或个人正当利益与不正当利益的综合，公共利益作为个人利益的道德价值导向目标，应当保证承认和保护正当的个人利益需求，而不是满足于违反公共利益的一己私欲。同样，个人利益对公共利益也具有过滤和导向的作用，它要起到保证公共利益发展方向的作用，使公共利益尽可能多地体现最大多数人的利益需求，从而使公共利益不至于向个人利益绝对对立的虚幻方向发展。
从作为公共行政主体的个人来看，在公共行政人员作为个人生活所面对的一切关系中，他的个人利益与公共利益之间的关系是最为根本的。在公共行政领域，由特殊的职业性质所决定，公共行政人员必须以维护公共利益作为自己的职业追求，无私应当是首要的道德要求。这是因为如果每一个行政人员在公共行政领域都把自己的个人利益作为对一切事物的判断标准和行为选择的出发点，那么他在处理一切公共事务时就不会有公正的观念和行为，这个社会的公平和正义就势必会失去支撑力量。实际上，公共行政人员的私人生活只有在与公共生活分开时才是真正的私人生活。如果他把自己的私人生活与公共事务混淆在一起，那么他们的私人生活就是不健康的。同样，在公共领域，行政人员的公共生活也必定不允许他的私人生活的内容介入，一旦他的私人生活介入到公共生活中来，他的公共生活就会受到污染。在这个问题上行政人员公共利益与私人利益的选择是一个矛盾，即当他过他的私人生活时，他是为了自己，有着个人利益的追求；当他过公共生活时，他是为了整个社会及其公共利益，有着公共利益的追求，但这却是历史发展的逻辑，是他作为个人无法选择的。如果说他作为人的主体性有所选择的话，如果不愿放弃个人利益，那么只能选择不做行政人员。一旦他作为行政人员而存在时，他就必须接受这种所谓的生命二重性的事实。他不接受这个事实，就意味着他的二重生命都不能获得实现的合理性。
从作为公共行政主体的政府及其非政府组织来看，在现代社会里，一国政府总是公共利益的代表者和维护者，但非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益总是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。公共利益不是特定的、部分人的利益。而是共享性的受益。社会共享性是指公共利益为不同利益主体所共有，它对所有的个人、团体或组织都产生着相同的影响，包括直接、间接的共同受益或潜在的共同受到伤害及威胁。这就是说，这种受益不一定会表现为直接的、明显的“正受益”；有时也包括公共利益受到侵害时，事实上所造成的对公众利益的潜在威胁。公共利益通过现实社会多层次的公共事务得以体现，包括公共物品的产出与供给和公共服务的运作过程。在不同的时代条件和背景中，它显现出不同的历史特色，其内涵和外延也会有所变化。但无论怎样，公共利益关系着各种利益主体所结成的社会共同体的生存与发展，也影响着不同主体各自价值的实现和生活质量。它是社会各种活动得以实现的基础，人们处理各种社会利益关系需要以此为出发点，由此解决所面临的诸多社会问题。
基于对公共利益特点的认识，我们发现公共利益确实是难以定义的一个重要概念，然而，如同不懂得人为什么能生孩子并不影响人们以积极的态度生孩子一样，虽然公共利益难以定义，但却不能由此将它从我们的观念中驱除出去，因为它的确像精灵一样支配着现代社会的公共行政部门一切行为正当性的论证，它充斥着政府的各种政治宣讲之中，贯穿着我们关于公共行政人员道德品行的评价，失去对公共利益的追寻，将会失去公共行政管理的存在价值，由此公共行政伦理也将失去得以存在的理性根基。在当代社会中，没有公共利益为基石，就不能保障社会现代化的顺利推进。公共利益的充实、增进与实现，是公共行政管理的根本任务。
［收稿日期］2008－11－14