派出制：军队审计体制改革的现实选择，本文主要内容关键词为：体制改革论文,军队论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，关于审计体制改革的研究一直争论不休，梳理各种观点，研究者大致提出以下几种模式：一是解放军审计署脱离总后勤部日常领导由中央军委直接领导，其他审计部门脱离后（联）勤部领导由所在单位党委直接领导：二是解放军审计署在总后勤部日常领导下，将各大单位审计局改为派出审计局，对其实现垂直领导；三是审计与纪检监察合并，实行监审合一审计模式；四是审计部门与军事法院合并，赋予审计部门一定司法权，即成立类似于司法模式的审计法院；五是审计部门升级与纪委保持平级；六是保持现有三级或四级审计组织架构，再增加师一级单位审计组织。从改革构想来看，各种模式都有其优势和不足，笔者认为，当前决策者推动体制改革应从阻力最小和实施最易的模式切人，即派出制应是军队审计体制改革的现实选择。
一、审计体制改革模式的优势与不足分析
（一）军委直管与派出制模式
前种模式的优点是审计独立性最高，审计监督的震慑力和权威性同时达到最高，审计信息能够全面直接报告到军委高层，审计整改效果也会比现行体制有根本性改观，屡审屡犯的问题必会得到较好的纠治。缺点是改革阻力较大，这是因为制度周期理论决定了解放军审计署由总后勤部管理日常工作具有相当大的制度惯性，除非国家重大政治体制改革或者军队内部结构发生重大变化，否则这种路径依赖将难以打破，现有领导格局在很大程度上会影响改革的实际推动。国家审计体制改革难以突破国务院领导就是因为改革的内部动因不足造成的。派出制模式在后面论述，此不赘述。
（二）监审合一与审计法院模式
这两种模式的优点是审计调查监督权与审判权或监察权相结合，审计监督的时效性有所提高，审计人员发现舞弊或财经违法行为将可以直接进行调查取证并予以判决，即使不能直接判决，移交程序也会大大简化，专案审计效率有一定程度提高。缺点是纪检调查权、行政监察权、审计监督权过于集中在一个部门，特别是这种模式的变革很可能导致审计部门要归口政治部门领导。如果领导干部经济责任审计和领导干部的任免都由政治部门组织实施，权力过于集中，而人事监督和财力监督都集中在一个要害部门不利于权力相互制约。
（三）部门升级或增设机构模式
前一模式的优点是审计部门升级后审计机构和审计部门负责人权限有一定增强，审计部门对审计对象会相应增加权威性。不足之处在于军队审计体制改革成本、审计运行成本都会随之增大，审计成效不一定等比例增加。而增设师一级单位审计机构虽然增加了一定的审计人力资源，审计有效覆盖率会有所提高，审计成果有一定程度放大，但审计独立性不足的问题并未得到根本解决，并且现役审计人员编制增加并未使边际资源得到最优配置。
二、派出制：军队审计体制改革的现实选择
（一）国家审计视角：派出制是国家审计体制改革的成功尝试
国家审计风暴是审计走进人民视野的一件大事，从此社会公众知审计、信审计、爱审计，国家审计地位与信誉日益提升。回顾国家审计的几次跨越式发展，很大原因在于国家审计进行了派出制改革。1986年至1994年，国家审计署先后在18个城市增设了审计特派员及其办事处。1987年和1988年，国务院进行机构改革，国务院各个部委内设审计机构因编制受限很可能撤销，国家审计署领导积极推动审计体制改革，并向国务院领导反映改革设想，提议将国务院各部委内部审计机构改为审计署派驻各部门的审计机构。这次改革因时机把握准确到位，没有出现更多的阻力，审计队伍在国务院整体编制裁减的情况下得到了发展壮大，体制改革非常成功，改革成效非常明显，特别是审计署各派出审计局和特派员办事处查出了很多大案要案，扩大了审计影响和审计权威，为维护国家经济安全和遏制腐败作出了重要贡献。据国家审计署最新统计，我国国家审计署投入产出比的绩效评估是1:96，也就是说国家每投入1元审计成本，则产生96元审计效益，而美国、日本、英国国家审计署的绩效评估比分别是1:82、1:26和1:13。
（二）外军审计视角：派出制是各国军队审计的基本模式
世界主要国家的军队审计总体分为三种模式：一是由政府审计组织直接监管军费开支，如俄罗斯：二是由政府审计和军队审计共同行使军费审计监督权，如美国、日本；三是完全由军队内设审计机构监管军费开支，如中国、澳大利亚。从笔者掌握的外文资料来看，只要是军队内部设置审计机构的，其审计组织的独立性大部分都是通过派出机制来进行保证。如美军有近7000名审计人员（大部分是文职人员），其中5000多名集中在国防合同审计局和监察长办公室，而海空军审计局和海空军监察长办公室1000多名审计人员和审计部门都是实行派出制管理，军种审计局分别设置派出审计处，实施审计时派出审计小分队。澳大利亚国防审计署则全部实行派出制管理，这也从一定程度上克服了澳大利亚政府审计不能对军费开支进行监管的先天缺陷。在日本自卫队中，陆上自卫队参谋部除设置审计领导机关外，还设有防卫大臣直辖的陆上自卫队会计监查队（日文中汉字直译，实为审计部门），下辖三个监查课和北部、东北、东部、中部、西部5个方面分遣队，监查课主要负责审计陆上自卫队参谋部机关及所属部队，分遣队主要负责审计各方面军机关及所属部队，海上自卫队和航空自卫队审计机构设置与陆上自卫队基本相似。
（三）国情与军情视角：派出制是我军审计体制改革的现实走向
从国情来看，第一，我国民主政治的原则是党委领导下的民主集中制，审计制度作为国家基本政治制度之一必须贯彻这一原则。我国不是多党制领导国家，军队审计超越党委领导实行完全独立是不可行的。第二，监审合一尽管增加了审计的司法审判权或行政监察权，但审计的核心价值不在于审判，而在于敢于揭示问题、能于揭示问题和善于提出建议，韩国、台湾地区监审合一以及我国明清时期军队和国家审计都是监审合一模式，但腐败严重的事实告诉我们，权力过于集中不是现代民主政治的发展走向，分权制衡才是文明社会权力架构的基本布局。第三，提升审计组织级别或增加一级审计组织，审计效益提升毋庸置疑，但这种过高的审计改革成本明显不是最优的选择。第四，军委直管是否超越现实呢？众所周知，大部制管理是我国军队组织领导的特殊军情，军委直管某个总部机关要由军委的组织架构决定，军委办公厅和军委法制局由军委直管是由其特殊保障职责决定的，军队审计监督只是属于经济监督的范畴。军委纪委尚未由军委直接管理，审计署由军委直管只是过于理想化的大胆假设。探讨改革举措必须基于严谨的推理和认真求证，严肃的思考是保证我们得出正确结论的前提。从审计条例的规定来看，解放军审计署只是日常工作在总后勤部领导下，总后勤部也是中央军委的办事机关。从法律意义上讲，总后勤部部长是中央军委委员，即是代表中央军委履行管理军队审计机构的职责。目前解放军审计署已由原来的分管副部长领导改为总后勤部部长直接领导，这已大大提升了解放军审计署的独立性。在此基础上，解放军审计署增加对四总部的审计派出机构，同时对署机关本级和派出机构的内部编制进行重新设计，四总部、军兵种、大军区审计局全部保留，下级审计机构全部改由上级审计机构派出。应该说这种二级垂直管理兼派出模式既借鉴了国家审计和外军审计制度设计的精华，又充分考虑了我国的现实国情和军情。这样，我军自成体系、自成系统的审计组织体制才会更加完善。