问责背景下的教育质量：何为与为何，本文主要内容关键词为：何为论文,教育质量论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育被视作提高国际竞争力、促进国家经济、文化发展的重要工具。当各国经济、科技、军事等力量受到挑战与冲击的时候，改革的焦点会不约而同地指向教育。英、美在20世纪80年代兴起的国家主导的课程改革、教师教育改革莫不如此。此外，教育在人的发展中扮演不可或缺的角色。故提高教育质量成为全球的共识与追求。
一、何为教育质量：理论的迷思
在教育质量研究方面，不乏质量保证、监控、评估的探讨。但何为教育质量，理论上远未达成共识。Harvey和Green指出教育质量具有“相关性”：即不同的人对教育质量持不同的意见，即使同一个人在不同的时间内对教育质量的看法也会有所差异。[1]故教育质量的研究犹如一面镜子，可以反照出各个时代对于教育的理解及研究者本人的研究旨趣。
20世纪80年代英国、澳大利亚等国家在新管理主义思潮的影响下，进行了公共部门改革运动，表现出如下特征：公共组织去集中化，部门、组织之间竞争加剧，公共部门引进私营组织的管理模式，强调资源使用的谨慎、节俭，趋向于实地管理(hands-on management)，对公共部门的表现采用明确、可测量的标准，根据预先设置的结果评价控制公共组织。[2]教育管理也受到了这一思潮的影响。英、澳等国在教育领域引入了市场竞争机制，形成了国家与市场的联姻，旨在促进教育质量的提升。具体而微，教育质量将表现在特定的测量范畴与指标：如学校的设施与资源，教育学，学生成绩结果，学生的后续发展。[3]
研究者意识到可测量的教育质量不可穷尽，对教育质量维度的解读日趋模糊。例如Hawes 和Stephens认为教育质量包含三个要素：效能(达到标准)，相关性(与情境、需求、人性相关)，一些特殊的因素(例如创造性、幸福感等)。[4]Stephens在2003年又添加了包容性这一维度，即无论学生的性别、能力、富裕与否，都应享受教育。[5]Nikel和Lowe在2010年对教育质量的维度做了进一步修改，提出了效能、效率、公平、反应性、相关性、反思性、可持续性七个维度。并认为这些维度之间既存在张力，也能互相补充，所以应持动态的视角看待教育质量。对教育质量的评判也不能简单的局限在某一个维度。[6]这种研究很可能导致“教育质量”清单式的发展，却不能回答究竟什么是教育质量。
建立在教育哲学基础上的研究看到了不同教育质量观背后的理据，提出了分析教育质量的框架。例如Pring将教育质量分为学术版本、职业版本、本质版本、消费者版本。[7]Winch认为判断教育质量标准决定了教育质量的定义。若以教育效能为标准，教育质量则界定为增值评量(value-added measure)；若以教育实践为标准，教育质量则界定为“好的教育实践”(good practice)；若以学校教育的消费者的需求出发，教育的质量则表现为能满足最大多数人的最大满足感；若以均等主义为标准，教育质量则表现为实现最大程度教育机会均等。[8]Bottery看到了人、管理方式对教育质量界定的影响。他把教育质量分为七类：传统的质量、专家的质量、科层官僚的质量、“热”管理的质量(“hot”management quality)、“冷”管理的质量、消费者的质量、公共的质量。[9]这类研究揭示了理解教育质量的逻辑要素，对解读教育质量内涵有所启发。
随着教育组织理论的发展，对教育质量的看法日趋多元。郑燕祥在Cameron的研究基础上，[10]归纳了八种教育质量模型。每种模型对教育质量的理解有所不同，评估指标也有所不同。例如目标模式，将教育质量理念理解为“达成明文目标”，评估指标是“列于学校方案(计划)的目标”，例如各项成绩；资源—输入模式将教育质量理念理解为“取得所需资源及输入”，评估指标是获得的资源，例如“招生素质、设施、经济等”，等。[11]这类研究将教育质量的理解围绕于学校组织展开，是教育效能运动的延伸。
有关教育质量的理论探讨日趋多元。这是否意味着教育质量研究如同“理论的丛林”，各类观点盘根错节，莫衷一是？
二、教育质量保障机制的视角：基于标准的教与学
虽然教育质量在理论上没有统一的认识。但是对教育质量的评估必然与对教育“本质”的理解相联系。[12]教育质量的评估、保障与公共教育的产生、发展密切相关。在国家教育体系形成的初级阶段，对于何为教育质量，并未形成理论上的自觉。但是各国已经产生了各类视导人员、教育行政组织等负责教育质量的监督、管理。故各国的教育质量的评估、保障机制往往反映了实践层面对“教育质量”的默契共识。
(一)学校教育质量评估与报告
国家教育体系形成伊始，国家是公共教育的主办人或资助者。国家官僚组织结构中会衍生出相应的教育行政机构或人员，对公共教育体系进行监督、控制与管理。例如英国最早的两位皇家督学的职责是监督国家教育款项的使用情况。美国的督学被视作官僚层级组织中的“控制代理人”。[13]澳大利亚的视学被视为国家对教育质量控制的手段。随着公共教育体系的发展，教育研究的进步，教育观念的更新，对学校经济资源、硬件设施、课程教学的抽样式检查已经无法保证学校教育质量。遂英、美、澳国家对以视导、督学为主的学校评估、报告制度进行了改革。
英国在1992年成立教育标准办公室(Office for Standards in Education，简称Ofsted)，后更名为教育、儿童服务与技能标准办公室(the Office for Standards in Education，Children's Services and Skills，简称依旧是Ofsted)。由皇家督学执行的视导工作通过竞标方式转交到各个专业组织手中。[14]Ofsted制定了评估手册，形成了外评与自评相结合的评估、报告制度。从课程、学与教、校风、领导与管理等多个领域考察学校达成国家教育目标的程度，以“卓越、良好、满意、不足”四级指标判断学校的效能。
美国联邦没有统一的视导评估标准，各州负责视导人员的资格认证。视导人员构成多样：既有以督学为代表的教育行政人员，也有以中小学校长、优秀教师和大学研究者为代表的非政府人员。督学是学区的“首席执行官”，是政策实施的领导者，对学校负有问责与改进的双重职责；其他视导人员虽然也对教师的教学做出评估、指导，但不具备行政职能，而以学校改进为目的。对学校质量评估被划分成若干子项目，由不同的专业组织实施。
澳大利亚虽然没有专门的视导机构，但在州、学区教育行政管理机构内部设有各种问责机构，负责学校教育的指导、咨询。在学校教育质量评估方面，各州政府参与程度不一。如在维多利亚州、澳大利亚首都区由独立的专业组织对学校的自评进行判断，并建立了区分性评估体系。在西澳大利亚州，学区主任参与到学校的自评工作中，以此来判断学生的成绩。[15]
(二)教师的认证与评价
不少经验研究证明高质量的教师有助于提高学生的学业成就。[16]为了确保教师的专业水准，英、美、澳在不同时期推出了教师资格认证制度。同时，由各种专业组织主持的，多类人员参与的教师评价也被视为提高教学质量的重要手段。
英国的教育标准办公室是教师资格认证和教师评价的主要负责人。Ofsted不仅对教师培训机构进行检查、认证、提供课程建议，还聘请各类人员进入课堂听课，对教师教学做出评价。2002年英国Ofsted与英国师资培训署(Teacher Training Agency)①共同颁布《英国合格教师专业标准与教师职前培训要求》，试图通过规范教师专业标准提升教育质量。[17]2009年英国儿童、学校与家庭发展部在教育白皮书中提出每五年对教师资格进行重新认证。与教师资格认证同步进行的还有教师绩效管理，从教师的专业特征和学生的学业进步层面判断教师的教学能力与水平。
美国存在国家专业教学标准，但由州负责教师的资格认证。其中全美教师教育认证理事会(The National Council for Accreditation of Teacher Education，简称NCATE)和教师教育认证委员会(Teacher Education Accreditation Council，简称TEAC)是由联邦教育部授权，对全美教师教育机构、专业方案进行认证的组织。近期，美国在教师评价方面进行了重大调整，于2010年成立了教师绩效评估团(Teacher Performance Assessment Consortium，简称TPAC)，在美国教师教育学院联盟(American Association of Colleges of Teacher Education，简称AACTE)和全美首席教育理事会(Council of Chief State School Officers，简称CCSSO)的帮助下对教师的绩效(performance)进行评价。既包括对任职教师资格的认定，还包括专业认定、高级认定。评价内容不再限于传统的纸笔测试或教师的课程记录，而是基于教师教学、学生成绩对教师做出评价。这项计划将于2011年试行。[18]
澳大利亚主要采取教师资格证书制度保障教师质量。澳大利亚政府分别和不同的专业组织合作，制定了高级技能教师认证(Advanced Skills Teacher，简称AST)，专业认证计划(Professional Recognition Program，简称PRP)，澳大利亚政府质量教师计划(The Australian Government Quality Teacher Programme，简称AGQTP)等。[19]虽然澳大利亚向来拥有自治传统，但制定国家教师专业标准，强调教师问责应已成必然之趋势。[20]2003年，澳大利亚教学与学校领导协会(The Australian Institute for Teaching and School Leadership，简称AITSL)得以成立。AITSL由联邦政府和联邦教育部共同领导，保持独立董事制度，旨在促进教师教学和学校领导。2008年，AITSL下属机构“澳洲教育”(Teaching Australia)与三十多个教师专业协会结成合作伙伴关系，致力于建立共同的专业价值、标准和伦理。新的教师资格证书的酝酿一方面凸显政府在教师质量保障中的作用，一方面继承对教师进行区分性认定的传统。
(三)统一课程与学业测试
20世纪80、90年代，英、美提出了核心课程，并制定了国家课程标准。澳大利亚在21世纪也开始正式启动国家课程改革。与统一课程相伴而生的是学业测试，其预设是通过测验可以判断国家课程的实施情况和学生的学业成就。
英国的课程发展与资格机构(Qualification and Curriculum Development Agency)是国家课程管理机构之一，主要职能在于开发、实施国家测试，以检验学生的学业成就与国家课程实施状况。课程发展与资格机构向教育部负责，并听取皇家督学的报告，对课程与测试做以调适。国家评估机构(National Assessment Agency)作为课程发展与资格机构的下属部门负责搜集材料、编制学科标准、实施测试。
美国的学生学业成就由国家评估管理委员会(National Assessment Governing Board，NAGB)和教育部下辖的教育统计中心(National Center for Education Statistics，NCES)共同完成。NAGB负责评估政策的制定，直接向国会负责。NCES负责执行全美教育进展评估(National Assessment of Educational Progress，简称NAEP)，对学生的学科成绩进行定期测试。此外，美国在“适当年度进步(Adequate Yearly Progress，简称AYP)”计划中，对取得州级表现指标的学区和学校授予学业成就奖(State Academic Achievement Awards)，对未达州级指标者进行改进、纠错，甚至重组。国家对学校的拨款与学生的学业成就紧密联系在一起。
澳大利亚早先的学生学业成就评价主要由澳大利亚教育研究委员会(The Australian Council for Educational Research，简称ACER)实施。ACER是独立的、非盈利性的专业组织，不受政府的直接拨款，从1999年开始对三、五、七年级学生的阅读和数学能力进行评估。然而，2008年澳大利亚联邦政府颁布了国家评估计划——读写和计算能力(National Assessment Program-Literacy and Numeracy，简称NAPLN)，在各州成立了考试管理机构，负责考试的实施、管理、汇报。
通过上述质量保障机制，发现英、美、澳三国在实践层面的质量观向“基于标准的教与学”发展。国家作为各类标准的主要倡导者，要求从事教师职业者必须达至相应的要求，并进一步通过各项指标评价教师的教学效能。同时，公开考试也成为学生学业成就的主要判断依据。[21]在这种情况下，学校教育质量的判断日渐转移至“产出”层面。产出的结果不仅向国家汇报，还向教育的消费者汇报。消费者根据学生成绩判断教育质量，并对学校做出进一步选择。进一步巩固了质量即学业成绩的观点，影响了教育质量的诠释。
三、教育质量：问责的视角
通过上述分析发现，何为教育质量，理论界众说纷纭。实践层面有将“教与学”等同于教师的教学绩效和学生的学业成就的趋势，窄化了教与学的内涵。学校教育质量不仅仅是学生的认知发展，它包含了学生在校的所有时光。[22]同理，教师的工作纷繁复杂，将其化约为简单的数字和类别，可能带来教师身份的重塑与混乱，[23]未能反映教学的全貌。事实上，教育质量理论丛林的日益增长，实践层面的偏差，都与问责(accountability)有关。
(一)问责背景下的教育质量：谁的质量
Desimone曾指出美国的课程标准、学生结业标准、课程的核心要求都是在问责这一大前提下影响学校的运作与决策。[24]英国的国家课程与统一测试、澳大利亚的教师资格认证等都无一例外地受到问责观念的影响。此外，国际标准化组织(International Organization for Standardization，简称ISO)、世界银行独立评估小组(Independent Evaluation Group，简称IEG)等机构倡导的问责观，进一步推动了基于标准的绩效管理。在教育领域表现为改革监督机制，建立系统的评估、报告制度，以保障教育质量。[25]
这种基于标准的绩效问责，一般被视为来源于工商管理。[26]由投入、生产、产出形成的产业链中，生产结果必须指向计划的目标，期待与早先的投入相符。所以目标管理、计算规划与预算系统被看作是问责的主要方式。故工商管理视域下的问责可理解为：特定对象向他人报告，就资源如何使用以及达到何种效果此类问题做出解释、证明和回答。因这一问责观在工商管理领域取得了显著成果，所以被借鉴至教育领域，反映了市场导向的问责态度。英、美、澳现行的教育质量观深受这种问责模式的影响。在新自由主义政策影响下，英、美、澳在教育领域引入了市场竞争机制，教育的消费者要求学校对其教育质量作出解释、汇报。然而仅限于描述和解释层面，并不能满足“顾客”的要求，市场问责强调提供相应的证据证明其正当性。[27]学生的成绩作为一种可显指标，成为英、美、澳公共教育向消费者问责的主要证据。
然而市场问责并非是教育问责的全部。从国家理论来看，教育问责伴随着公共教育体系的形成而出现。鉴于国家是公共教育的资助者或主办人，是教育发展的强大支撑者，[28]为保证国家教育经费的使用“物有所值”，国家会设立相应组织与人员审查教育经费的使用与教育目的的完成程度。这是一种官僚问责(或称为科层问责)，是公共——国家控制模式，它以科层制、清晰的控制链、单向的信息流和官僚化的学校和系统组织为主要特征，表现为通过民主产生的法律赋权的中央和地方有权利对学校做出评议。[29]所以各国公共教育形成之初，教育督导成为官僚问责的主要代表。教育质量保障的实质是“质量控制”，即督导通过管理、监督保证学校教育是符合国家的生产、统治的需求。在一些国家表现为教育需要为工业生产、官僚体系培养人才。
国家并非是公共教育的唯一投资人。以英国为例，国家教育体系在形成之初政府精英、专业群体、外部利益群体在资源、权力、机构方面形成了制衡机制，三者均能够直接影响教育的改变。其中，专业群体享有自主权，可从内部促进教育的变化；其他各种利益群体通过“资源交换”的方式使教育满足其需求。[30]故在分权国家，学校教育不仅存在官僚问责，还存在专业问责和市场问责。专业问责是专业控制的模式，通过学校教师或专业化社会组织来对学校进行问责，表现为学校教师拥有一定的专业自治权，为公众提供服务，进行自我报告和评价。[31]在这种问责模式的影响下，学校的教育质量表现为从教师与学生的需要与利益出发，提出改进措施，促进教师的专业发展和学生的多元发展。澳大利亚20世纪80年代的校本运动部分地表现出这种问责模式。由教师或校长组成的专业组织自行决定教与学的事务，通过自评对学校教育质量作出反思。
诚然，不同的教育问责模式对教育质量的理解有所不同。市场问责将教育质量简单地等同于可测量的教育结果，教育质量演变为消费者的要求，势必会忽略教育中错综复杂的关系，甚至篡改教育的目的和手段(如教师的教学演变为“为考试而教”)；官僚问责通过特定的国家教育中介结构，监督、管理教育，维持教育的正常运作。这种情况下，官僚问责一方面可以发挥国家协调的作用，保护公众的利益，教育质量被视作“公共的质量”；另一方面国家也要求教育为其服务，故教育质量演变为“政府精英的质量”。但不同国家对于教育干预力度不一，所以教育质量中的行政要素表现不一。专业问责不仅强调专业性，还强调利他性。即专业组织契合教与学的需求，以专业的力量保障教育，为消费者提供专业的服务。故专业问责下的教育质量观最接近教育的真正内涵。然而现实中国家、专业群体、相关利益群体形成了错综复杂的关系，多种问责模式并存，影响了教育质量的界定。而当下受新自由主义影响的英、美、澳则进一步推动了市场问责。
(二)教育质量：共享的责任
无论是市场问责、官僚问责还是专业问责，教育均被视为问责的对象，这是否意味着教育始终处于“被动”的位置，被要求向各个利益群体做出汇报与解释，使导致教育质量含糊不清？答案未必如此。问责背景下的英、美、澳不仅通过特定的教育质量保障机制对教育问责，同时也开始强调各个利益群体为教育服务。这意味着保证教育质量的发展，必须从单向的问责走向互动的问责。即教育的持份者既有向教育要质量的权力，也有提高教育质量的义务。
目前，责任共享被视为教育系统改革的关键，是提升公共教育质量的有效手段。[32]研究者越来越多地强调问责的多层次性与互动性。Porter和Chester提出了均衡问责计划，即学生、教师、管理者、政策制定者都要对教育质量承担责任。[33]Linn进一步提出家长、研究者等需共同承担提高教育质量的责任，减少问责的负面影响。[34]与此相类似的提法还有互惠问责，即在提高教育质量的过程中，国家、学区需要提供、并合理分配教育资源，聘请、支持合格的教师和管理者，学校为学生的学习、教师与家长的交流分享创造良好的环境，教师应符合实践的专业水准，并满足个别学生的需求。[35]Fielding把互惠问责提升到道德层面，认为责任不是“技术”、“合同”式的概念，而是一种相互依存的关系，不应建立在等级排列的基础上。[36]Elmore认为问责有内部问责和外部问责之分。内部问责是对外部问责的主动调适，可以发挥个体的能动性，提高教师的教学，有利于学校的改进。[37]
由此可见，教育质量这一概念之所以存在巨大的包容性和相关性，理论的多元只是原因之一，更为重要的原因是社会存在的多元问责模式。从问责的角度理解教育质量，有助于厘清教育质量背后的价值诉求、权力分配和政治理念。[38]然而，若要提升教育质量，避免教育质量沦为消费者不加辨识的需求，或仅仅成为国家竞争的工具，有必要提倡共享的责任。
注释：
①后更名为学校师资培训与发展署(Training and Development Agency for School)。