从日美贸易纠纷看WTO争端解决机制中的非违约申诉，本文主要内容关键词为：日美论文,争端论文,纠纷论文,机制论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 41
文献标识码：A
文章编号：1000-260X(2003)02-0011-05
日美照相胶片贸易争端不仅涉及到日本的官民协调体制、行政指导、产业政策等问题，还涉及到对非违约申诉的要件如何判断、非违约申诉（注：根据WTO争端解决机制规定的申诉形式，非违约申诉是指特定成员的政府措施虽然没有违反具体的多边贸易协议条款，但措施实际上使其所作的减让失效，利益受损的其他成员为此提出的申诉。）的适用范围等问题。所以，WTO争端解决机制专家小组的裁决受到了国际上的广泛关注。本文通过对日美照相胶片贸易纠纷这一典型案例的介绍，以及专家小组报告的分析，来考察WTO争端解决机制处理非违约申诉的原则、特点，以及当事国提出或者应对非违约申诉应该注意的问题。
日美照相胶片贸易争端案及其专家报告
1995年，美国柯达公司认为其照相胶片在日本无法扩大销售市场的根源在于日本存在着妨碍市场准入的排他性的流通体系，5月，柯达公司根据美国通商法301条，就日本政府的政策和日本富士公司的限制竞争行为向美国贸易代表提出申诉。美贸易代表决定对日本一般消费者使用的照相胶片市场展开调查，后又发表“1996年外国贸易壁垒报告书”，指出日本在一般消费者用的胶卷和相纸市场存在着反竞争的市场结构和行为，并且判定这种贸易壁垒是借助于日本政府的政策和日本富士公司的限制竞争行为而形成的，因此决定将此问题提交给WTO的争端解决机制。1996年12月，争端解决机构因日方拒绝协商决定成立专家小组。
由于在WTO的有关协议中，没有直接禁止“与贸易相关的限制竞争行为”的规定，所以美方、日方、专家小组都同意本案适用非违约申诉程序。非违约申诉的成立需要有3个条件：(1)被申诉方政府采用了非违约措施；(2)该措施的实施出乎意料，破坏了申诉方的合理预期；(3)该措施改变了在已达成的关税约束下所建立的竞争条件，导致申诉方利益丧失、受损。美国认为，通过历次关税减让谈判，日本的胶卷和相纸的进口关税在“乌拉圭回合”后已降到零，并且没有进口数量限制，因此美国对本国产品能够在日本市场改善准入条件、扩大出口有合理预期。可是，日本政府采取的一系列措施如流通对策措施、限制大规模零售店铺的措施、促进贩卖对策措施等令美国所预期的利益丧失和受损。所以美国提出，即使日本政府的措施没有违反WTO有关协议的现有规则，即使贸易商品处于自由进口的状态之下，由于日本国内的流通体系排斥进口品，仍然损害了美国依据WTO相关协议可以享有的预期利益，而这种排他的流通体系是依靠日本政府推行的有关措施合法形成的。
专家小组对美国的主张进行了逐一审查，第一是关于政府措施的范围和效力。美国主张，法令之外的行政指导和依存于政府行为的私人当事者行为也应看作是政府措施。专家小组最终认为私人当事者行为如果有政府的充分参与，就可看作是政府措施。显然，本案专家小组在确定哪些措施属于政府措施时，是用了较宽的标准。在本案中，美国指出日本政府采取了8个种类的流通关联限制措施。专家小组逐项检讨后，认为有3项属于有效的政府措施范围，即1967年内阁会议通过的“关于外资在国内直接投资自由化的决定”；1970年通商产业省企业局提出的“照相胶片交易条件正常化指针”；1971年在推进流通体系化会议上提出的“流通体系化基本方针”。日本对专家小组把第一项定为政府措施无异议，但认为第二项的指针不具有法律效力，不属于政府措施。专家小组则认为该指针对企业采取特定行为进行充分诱导，与有约束力的政府措施有类似作用。对第三项，日本认为其“方针”没有诱导或限制企业的特定行为，并且通过、发表这一“方针”的不是政府，而是由产业界、学界、政府官员组成的准政府咨询机构，所以不应将其看作政府措施。但专家小组认为，这个咨询机构由通商产业省设立，其“方针”、计划的制订是接受通商产业省的委托，“方针”的发表得到通商产业省上层的认可，通商产业省为确保其实施，还曾表态希望民间配合。由于通商产业省的行政指导对企业采取特定行为有充分诱导，结果使出自民间部门的“方针”与有约束力的政府措施有类似效果。因此，这3项都属于政府措施的范围。
关于政府措施的效力，专家小组认为，有问题的政府措施在进行申诉时必须是有效的。在被认定的3项政府措施中，专家小组判定，1970年和1971年的指针当前仍然有效；1967年的内阁决定尽管已被1980年的内阁决定所废除，但1980年的内阁决定仍继续维持其政策，所以，1967年内阁决定的效力仍然存在。也就是说，专家小组确认，在日美发生贸易争端时，这3项政府措施仍然具有效力。
第二，审查美国是否存在着由关税减让产生的改善市场准入的预期利益。对这种利益的预期是否合理，关键是看推翻该利益的非违约措施在进行关税减让谈判时能否合理预见，如果有问题的政府措施在进行关税减让谈判时已经存在，或者对其影响已经能够预见，就不应认为该种措施损害了由关税减让产生的预期利益。
由于日本胶卷和相纸的进口关税经历了一个逐渐降低的过程，美国认为其预期利益是从“肯尼迪回合”（1967年）、“东京回合”（1979年）、“乌拉圭回合”（1993年）这三次关税减让谈判中产生的。日本认为预期利益仅仅从“乌拉圭回合”产生，因为它取代了过去交涉的成果。双方争论的这一点很重要，如果同意日本的主张，也就意味着美国的预期利益将不复存在，因为美方指出的日本政府的非违约措施在“乌拉圭回合”前都已实施，在进行关税减让谈判时美方能够预见这些措施的影响，不应认为这些措施损害了美方对关税减让的预期利益。专家小组最后认为，鉴于过去的关税减让书都已进入了WTO的规则之中，所以，以前回合的关税减让也可在WTO协定下产生预期利益，但美国负有对过去回合的关税减让产生了预期利益的举证责任。为判断政府措施在关税减让时能否合理预见，就必须确认政府措施和关税减让的先后关系。专家小组为此确定了历次关税减让的确切日期：“肯尼迪回合”是1967年6月30日，“东京回合”是1979年4月12日，“乌拉圭回合”是1993年12月15日。
这样一来，美国能否在关税减让时合理预见有问题的政府措施呢？专家小组认为，美国在“肯尼迪回合”时不可能事前预见1970年和1971年的指针，1967年内阁决定在6月21日发表，尽管比“肯尼迪回合”达成关税减让协议早9天，但在达成协议前几天重开个别产品的关税谈判不现实，所以应该同意美国在“肯尼迪回合”签署关税减让协议时，对这3项措施都不能合理预见，对签署关税减让协议具有预期利益。美国还进一步认为，即使先有政府措施后有关税减让协议，但因a措施不透明，或b措施对进口品的市场准入会有什么影响不能清楚理解，就仍然属于无法合理预见的政府措施。专家小组认为，关税减让后实行的政府措施，美国无法预见，要推翻这一点应由日本举证；关税减让前实行的政府措施，若美国认为无法预见须负举证责任。
第三，要判定政府措施是否导致了利益的丧失和受损。确定这一问题的关键是，证明非违约措施和利益受损之间是否存在着因果关系。专家小组认为，政府措施只要在利益受损中起了作用，就可认定有因果关系，即对因果关系的认定标准要求不高。日本认为，美方认为有问题的政府措施在实施时对本国产品和进口品无差别，没有使进口品处于不利竞争地位，政府措施与利益受损之间无因果关系。美国认为，日方的政府措施使进口品受到了不同于国产品的冲击，改变了进口品的竞争条件。专家小组指出，即使日本没有法律意义上的差别措施，美国可以就事实上的差别待遇举证，但对进口品受到不同于国产品的冲击必须提出详细证据。美国对已认定的三项政府措施及日本政府实施的大店法（注：关于大店法，美国认为：比较容易接受进口品的流通网是由较大规模的零售店构成的，而日本通过实施限制大型零售店扩张的规定，阻碍了进口品的销售。日本认为，制定大店法的目的是保护中小企业，至于是否销售进口品与零售店铺的大小没有关系。专家小组否定美国主张的理由是：大店法对商品的种类和原产国是明显中立的，美国未提出对此表示怀疑的充足证据。关于促进贩卖措施，专家小组同样是以对因果关系的举证不充分为由否定了美国的申诉。）和促进贩卖措施提出的申诉，最后均因证据不足，被专家小组予以否定。
关于对政府措施的总体化评价问题，美国认为即使单项措施不能证明利益受损与政府措施之间的因果关系，但多项措施加在一起会明显改变市场竞争条件，因此要求对所有非违约措施进行一体化的审查。专家小组同意，即使单项措施不构成损害，并不排除所有措施总体上可能对竞争状态造成不利影响，但进行总体评价容易使标准过宽，有滥用评价的危险，须谨慎行事。在本案中，由于美国未能就日方的政府措施总体上使其预期利益受损提出详细证据，所以其主张不能成立。
本案专家小组于1998年3月30日向WTO成员方散发了报告，经过470天才完成的专家组报告长达650页[1]，可见案件之复杂程度。1998年4月22日WTO争端解决机构批准了专家小组的报告，本案以日本胜诉告终。美国未向常设上诉机构提出上诉，表示将进行独立监视。
对非违约申诉的几点思考
仔细分析专家小组的报告，深入探讨事件的前因后果，可以发现这一案例还给争端解决机制遗留了若干值得深思的问题。
第一，专家小组的最终报告判定日本政府存在着非违约措施，也认可了美方具有对市场减让的预期利益，最后主要是以证据不充分为由，否定了日方政府措施与美方利益受损之间存在着因果关系，驳回了美国的申诉，但并未否定美方主张的实质。也就是说，这是一个因申诉方证据不足而败诉的案件。在本案中，实际上并没有对日本国内流通领域限制竞争的惯例和政策环境进行审查，而得出证据不充分的判断又与本案适用的非违约申诉这一申诉形式有关。因为非违约申诉属于给申诉方的额外保护，所以申请方必须提供详细的证据来支持其主张，也就是说，申诉方对被申诉方的政府措施导致其利益丧失或受损的主张，负有举证责任。而在违约申诉中，只要证明被申诉方违反了某项具体规定，不需证明是否存在损害，就可以推论被申诉方的政府措施导致了申诉方的利益丧失或受损，被申诉方若要反对这一推论，则需承担举证责任。加之WTO争端解决机构处理的非违约申诉案件极少，专家小组将其作为例外慎重对待，决定对非违约申诉逐项加以详细检讨，而不是像在审理违约申诉时那样实行司法节约（所谓司法节约，指只要有一个论点被认定为违约，就不再对其他论点进行司法判断）。本案将非违约申诉定位于例外手段，并要求有高水平的举证，反映出WTO的争端解决机制对非违约申诉有从严控制的倾向。所以，在非违约申诉中，从程序上看申诉方并不是处在一个有利地位上。这也是WTO争端解决机制处理的贸易争端案件中，非违约申诉数量很少的原因之一。
第二，由于WTO不要求其成员有竞争政策，更不用说达到一定的最低标准，多边贸易体系至今缺乏对竞争政策和限制性商业惯例的有关规定，所以反竞争的私人商业行为尚未进入现行的WTO争端解决机制的管辖范围。一些富可敌国的私人企业和跨国公司滥用其垄断地位，通过合作协议或内部贸易建立起排他的流通体系，具有显著的市场封闭效果，从而形成进口障碍，最终导致削减甚至取消贸易自由化的利益。目前，WTO对这种破坏贸易自由化成果的非政府行为尚无法处理，美国以日本政府用各种措施保使民间企业形成进口障碍为由提起申诉，结果也以失败告终。在本案中，专家组报告也只是否定了政府措施与流通制度及利益受损之间的因果关系，并未评价企业本身的反竞争行为及其对市场准入的影响。从日美照相胶片纠纷一案可以看出，与国内竞争政策相关的贸易争端问题在现有的WTO框架内是难以解决的，这也许是美国最后决定放弃上诉的原因之一。如何制订规则在国际上有效地约束那些限制竞争行为，是今后WTO推动贸易自由化进程难以回避的重要问题。
另一方面，在本案中，美国只是就日本政府采取的一系列积极措施导致其合理的预期利益受损提出申诉，而没有涉及政府对企业限制竞争行为的默认和不作为问题。如果政府不履行维持公平、规范的竞争秩序的义务，无视、纵容本国企业的限制竞争行为，听任其构筑排他性的流通体系，形成对进口品的差别待遇，最终使别国丧失市场准入的预期利益。那么，政府的这种不作为可否成为非违约申诉的对象，专家小组又如何认定其中的因果关系，这是本案给WTO争端解决机制提出的一个与制订竞争规则相关的新问题。
第三，WTO争端解决机构对日美照相胶片纠纷的处理结果，实际上并没得到真正解决。美国尽管放弃了上诉，但对专家小组不对政府措施的效果进行总体审查，不对企业行为加以深入检讨持批评态度，自行决定由美国贸易代表和商务部等政府机关组成照相胶片监视执行委员会，置身于WTO体系之外进行独立的审查和判断。到目前为止，该委员会已多次就这一问题发表监视报告书[2]。本案作为非违约申诉的典型案例，其示范效应不可小觑。WTO的争端解决机构对非违约申诉裁决结果的实施规则不够严格，根据《争端解决程序的谅解》规定，非违约申诉即使胜诉，申诉方利益受损即使得到认定，补救方法也较为宽松，被申诉方并没有义务要取消非违约措施，专家小组和上诉机构只能建议由当事国进行相互满意的调整[3]。日美贸易争端的这种结果和争端解决机制在非违约申诉中所起的有限作用，也许会使今后发生非违约贸易争端的当事国更愿意选择脱离WTO的管辖而自行其是，增大其独自采取应对措施的可能，长远来看，这对多边贸易体制的顺利运行将产生负面影响。因此，为避免贸易环境的恶化，为维护争端解决机制的效率和权威，WTO应尽快展开关于规范竞争政策的多边谈判，争取早日形成约束限制竞争行为的多边原则，同时应进一步强化争端解决机制处理非违约申诉的权限和纪律，完善其现有规则。
第四，专家小组在审理本案的过程中对非违约申诉的要件确立了具体的判断标准。专家报告对双方举证责任的划分，政府措施概念的定义，预期利益的认定方法，政府措施与利益受损之间因果关系的成立等，都作出了明确解释。这对今后处理非违约申诉具有重要的参考价值，笔者认为，以下几点特别值得注意：
1.明确当事国的举证责任
从专家小组在本案中对双方举证责任的分配方法可以看出，在非违约申诉中，申诉方承担了较多的举证责任，证据具有极端重要性，尤其是对申诉方的举证质量有较高、较严的要求，如果申诉方一旦提出确切证据证明其主张的正当性，推翻该主张的举证责任则归属被申诉方。这些要求提醒我们为了有效维护自身的正当权益，平常就应注意搜集、保留自己和竞争对手的相关资料，在发生贸易争端时，要根据所掌握的证据来选择适当的申诉与应对形式。
2.了解政府措施的范围
专家小组对政府措施的概念作了广义解释，首先，确认那些为强化国内特定流通部门或产业部门的竞争力而采用的非财政的政府措施可以成为非违约申诉的对象；其次，主张即便是私人当事者的行为，只要有政府参与，就可纳入政府措施的范围。这提醒我们注意：即使政府对经济活动的干预仅仅局限于国内经济政策，即便政府的意愿只是通过诱导、劝告的方式对企业的经济行为施加影响，只要它们同贸易沾边并有人提出异议，政府和企业都可能在相关的贸易争端诉讼中陷于被动地位，另外，一些受政府部门委托，或者得到政府部门推崇，或者有政府机构现任官员挂名的相关专题调研报告、规划及对策研究，尽管可能是以民间、学界、私人的形式出台，但在发生贸易争端时，也很有可能被申诉方视为政府措施而成为申诉对象。
3.理解因果关系的认定标准
专家小组认为，只要有政府措施在侵害预期利益中起了一定程度的作用，就可认为在它们之间存在着因果关系，即对因果关系的认定标准不高；只要能寻找到证明政府措施和利益受损这两者之间具有直接联系的确切证据，就可对两者的因果关系加以认定。由此可知，在非违约申诉中，关键在于证据的质量而不在于数量。在本案中，美国就日本政府的三大系列近20项措施提起申诉，虽声势浩大，但最终被专家小组以在法律上和事实上缺乏充分证据为由而加以否定。所以，在国际贸易争端诉讼中重要的是深入发掘关键证据，建立确切的因果联系，而不是去追求面面俱到，泛泛涉及。本案的经验教训值得认真吸取。
收稿日期：2002-11-14
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