日本经济政策的两难选择——“三月决算危机”前的紧急措施，本文主要内容关键词为：经济政策论文,决算论文,日本论文,危机论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
每年三月是日本金融机构的年度决算期，三月份的股价和日元汇率将决定金融机构年度盈亏结算。如不尽早阻止不良债权引发的信用收缩这一恶性循环，银行等金融机构的信用机制将遭到毁灭性打击，从而使整个日本经济陷入更加严重的衰退，并直接威胁桥本政权的稳定。
可以说，“三月危机”是以不良债权为发端的信任危机(confidence crisis)（指国内银行的信用收缩，（注：信用收缩：本文指日本的银行等金融机构持有大量的不良债权，同时又要达到国际清算银行规定的对自有资本比率的要求，迫于这种压力，由金融机构一方形成的对贷款总量的控制，使借款企业难以取得资金，从而出现的对信贷供给的限制。）是对贷款对象企业偿还能力的失信；国际金融市场上日本金融机构筹资的风险利率上升，反映其信用评级的下降；日本股份下跌说明投资者对企业预期利润率的增长丧失信心）。
为控制今年1～3月份的经济局面，日本政府紧急出台了稳定金融体系、制止经济进一步下滑的对策。但不难看出这些应急对策与桥本政权1996年11月推出的六大改革计划并非并行不悖，也就是说，如何把握中长期结构调整与启动景气回升的平衡，是摆在日本政府面前亟待解决的问题。而近期将政策重心由结构改革转向维持景气，更是迫于亚洲经济危机的冲击和美国的压力。
紧急经济对策包括动用公共资金（注：公共资金：日本的狭义公共资金指为了保护储户国家支付的财政资金。广义指日本银行（中央银行）根据（日本银行法）第25条，实行的无担保特别融资和政府担保、地方自治体筹集的资金，用于弥补破产金融机构的损失。）向金融机构注入资金，将土地的隐含收益计入资本以增强金融机构的贷款能力，缓解信用收缩的消极影响。特别税、法人税减税措施的目的在于恢复消费者和企业的信心，为复苏国内市场、刺激设备投资扫清障碍。主要经济对策的审查、实施时间见下表。
本文仅就与充实自有资本相关的前两项方案进行分析，说明日本动用财政资金平息金融动荡方案的操作特点，并阐明通过政府干预维护信用稳定的经济学依据。
一、购进优先股方案
这是一项充实金融机构自有资本措施，于1月19日提交国会。方案的目的是：提高大银行自有资本比率。据大藏省估算，投入13万亿日元公共资金购进大银行的优先股，其自有资本率可提高4%，上升到13%，达到欧美优良银行的水平。并可创出65万亿日元规模的贷款，（注：计算方法：
资本充足可能额＝授权优先股数－已发行优先股数×（1月9日股价收盘值）×2
信用创造可能额＝资本充足可能额×25
股票1百万股为一个单位。
东京三菱银行、日本兴业银行、日本信托银行不包括在内。）如果包括购进次等信用债券，新增贷款规模则高达162万亿日元。
1.操作程序与内容：接受金融机构的申请，储蓄保险机构以借入的10万亿日元（政府担保）公共资金购进金融机构的优先股（注：优先股指与普通股相比，在分红或企业解散分配剩余财产时具有优先权的股票。优先股往往没有决议权，但分红率较高。投资者可以得到较高的回报，企业则可以在维持已有股东决议权比率的同时充实资本。但不利的方面是，企业分红负担增加，已有股东利益受损。
银行在计算表示经营健全性的自有资本比率时，优先股可计入自有资本额。但发行银行必须在银行条款中对此作出规定。目前，日本三类银行系统（城市、长期、信托投资）共19家大银行，其中东京三菱银行、日本兴业银行、日本信托银行尚无有关条款。）和次等信用债券(subordinated debentures)（注：次等信用债券指发行时附有以下特殊条款的债券，即企业破产进行资产清算时要偿还该债权所有者本金和利息，但偿还顺序排在一般债权者（持有存款或一般公司债券者）之后。通常，其他所有债权者的排名顺序都在次等信用债权者之前。在英国和美国它被用作企业负债性资本的筹集手段，但在资产－负债平衡表上它与次等信用贷款没有严格的区别。BIS对金融机构自有资本比率的限制中允许将次等信用债券在不超过基本项目的金额内，作为补充项目计入自有资本。）。其附加条件是，接管破产金融机构的“接收银行”，其自有资本比率属于较低类别；破产有可能对某一地区经济或某项特定事业产生影响。发行优先股或次等信用债券的金融机构，有义务提交今后健全经营的实施计划，那些债务负担过重陷入经营危机的金融机构，不列入对象范围之内。储蓄保险机构内增设审查委员会，是否购进优先股须经该委员会一致通过批准后，方可执行。
这项新方案是充实资本的临时应急措施，实施期限在2001年3月底以前。储蓄保险机构委托整理回收银行购进优先股、次等信用债券，此外还购进次等信用贷款和信用组合的出资证券。同时，储蓄保险机构内开设金融危机管理账户。购进优先股所需资金为政府担保的日本银行借款，上限10万亿日元。如果出现损失，用政府提供的3万亿日元国债兑换现金弥补。
对金融机构卖出优先股的申请，须经审查委员会审查、判断后才能决定是否购进优先股。金融机构在申请时提交的健全经营实施计划，也由审查委员会予以审查，判断其能否承担经营责任。
审查委员会由七人组成：大藏大臣、金融监督厅厅长（机构设置前缺席）、日本银行行长、储蓄保险机构理事长和三位民间权威人士，委员长从民间人士中产生。审查委员会一致通过，内阁会议批准，购进的决定方可成立。为确保决策的透明度，要求全文公布议事记录。
新方案规定可发行优先股的不仅包括接收破产银行的金融机构，还包括稳健经营的一般金融机构，例如城市银行、长期信用银行、信用金库等。
新方案对一般金融机构的审查标准是：筹集资金已陷入极端困难的状态，信用机制出现明显障碍。估计将有金融机构由于短期金融市场的混乱和储户提取存款而引发资金不足，或因股价下跌自有资本减少。对此审查委员会还将制定具体标准。
新方案强调：动用公共资金购进优先股的目的，不是救济个别的金融机构，而是为了稳定金融体系，维持金融秩序。虽然审查标准有待进一步明确，但大藏省说明：债务接近规定限额的金融机构不在此方案对象范围之内。
2.可资借鉴的经验：投入财政资金平息金融体系的动荡，稳定金融秩序，这在美国及欧洲国家是有先例的。1997年12月上旬，美国整理信托公司(Resolution Trust Corporation RTC)总裁访问了日本大藏省、日本银行，强调了日本应及早解决不良债权问题的必要性，指出虽然日本制度与美国不尽相同，但美国的经验能够应用于日本。
30年代世界大危机以来，为维持金融体系的稳定，欧美国家曾几次采取紧急措施投入公共资金。例如RTC处理美国储蓄金融机构(S&L)的破产问题。RTC是1989年建立的政府机构，由该机构接收破产的S&L，并偿还储户的存款(pay-off)，承接S&L的资产与负债（相当于日本的转让经营业务）。到1995年6月，其共处理了747家S&L，注入公共资金1246亿美元，达1995年名义国内生产总值(GDP)的1.7%。90年代前期，北欧国家的银行出现危机时，也是由政府向银行注入财政资金，制止了危机的蔓延。挪威是由政府基金出资购进银行的优先股；瑞典政府全额出资买进陷入困境的2家银行的全部股票，使之国有化；芬兰则由中央银行通过子公司收购了经营恶化的银行。
90年代初，美国处理商业银行破产时没有动用公共资金，而采用间接援助方式渡过了危机。即进一步修改完善了金融监督体制，并实行了低利率政策，具体做法是：提高存款保险费率；采用早期纠正措施。日本在处理破产问题上也曾参考了美国90年代初的做法，如日本1996年实行的金融三法案改革（包括采用早期纠正措施、注入财政资金、处理破产的信用组合等）。但与美国不同的是日本金融机构的不良债权额大大高于当时的美国。这是由于日本决策上的迟疑，降低了政策的实效性，加之日本金融体制的弊端，致使不良债权问题积重难返，拖延了7年之久，金额达76万亿日元之巨（银行自查出的有问题债权）。
3.焦点问题：注入财政资金解决金融危机，即出台日本版的RTC方案是有一定风险的。焦点在于如何确定购进优先股的对象银行。这一界限的划定往往迫于政治上的考虑而背离了经济原则，最后可能重新使用已经习惯了的金融行政干预手法，反而保护了那些丧失经营伦理(moral-hazard)而陷入困境的金融机构，因此，审查委员会中三位民间权威人士的选拔，侧重不受官方压力的中立人选，这是此项对策成功的关键。
二、土地再评价方案
这也是充实金融机构自有资本对策，1998年1月中旬制定方案，2月下旬提交国会。方案的目的是：将预计达4～6万亿日元的金融机构土地隐含收益，通过再评价作为现实的收益，以“资产再评价准备金”名义计入金融机构自有资本。由此将创出的贷款规模达33万亿日元。缓解银行的信用收缩现象。
1.操作程序与内容：对企业持有的土地（现以账面价形式持有）以市价给予再评价，由此产生的隐含利益计入自有资本，可提高自有资本比例。实施对象不仅包括信用组合在内的全部金融机构，且扩大到一般大企业（指有义务接受外部监查的商法监查特例公司，即资本金在5亿日元或负债2亿日元以上的企业），再评价时产生的隐含收益不予课税。是否进行再评价由各企业自己进行判断。
金融机构或企业买入土地的价格为账面价，现在的实际价格为市价（或时价），市价高于账面价时的差额为土地的隐含收益。泡沫经济破灭后地价下跌，土地的隐含收益下降，但在企业持有的资产中，仍占有很大比例。金融机构拥有许多地段好、地价高的营业所，买入时期较早，形成了巨额的隐含收益，但在金融机构持有的资产中仅对具有市场性的有价证券公开了隐含收益，对于土地则以很难以市价计算等为理由，一直没有公开。目前，解决土地隐含收益计入自有资本的难点问题是：如何确定市价。
根据土地再评价方案，企业或金融机构以买入土地时的账面价计入资产－负债平衡表中的资产一栏的土地价格，要以市价重新评价。同时，与账面价的差额（隐含收益）作为“再评价准备金”计入资本栏目下。通过这种方式，使隐藏的收益反映在资产表中，但并不对此项收益课税。课税对象只限于实际卖出的土地。
为了防止企业任意评价土地价值，作假账掩盖决算内容，该方案规定土地再评价的期限仅为两年。如果两年内未再评价，仍继续按原来的账面价计账。由于目前尚未实行土地市价会计制度，这次进行了再评价的企业，市价制度采用后，再评价价格将成为新的账面价，如果地价持续上升，隐含收益将再度产生。
一般企业也可以实行再评价，但该方案的目的是增加银行的资本，因为这些银行有为数众多的营业所，并处于高价地段，因此隐含收益丰厚。通过资产的再评价，将可能恢复因处理不良资产而不断下降的自有资本，从而提高银行的贷款能力，制止信用收缩。因有德国的先例（将再评价收益计入资本），日本政府估计实行这项方案可以得到国际社会的理解。
根据国际清算银行(BIS)规定，原则上再评价收益计入广义自有资本（补充项目＝Tier2），德国也是计入这一项目的。将土地再评价收益全额计入是很困难的，应该采用与股票的再评价收益相同的方式。如果与股票相同，计入上限为45%，那么狭义自有资本（基本项目＝Tierl）也将与其平行增长，日本的19家大银行的自有资本将增加2.6万亿日元，同时，随着自有资本比率中分子的增加，分母的贷款部分也可增加。如果自有资本比例仍保持目前水平，大银行新增贷款能力最高可达33万亿日元。
需要注意的问题：有的企业通过再评价，自有资本和资产有可能过高，引起股东资本收益率(ROE)和总资产周转率下降，反而降低市场评价。有的企业可能由于地价下跌，几乎不产生隐含收益，即使大银行也有此例。能否选择再评价方式，部分地反映了金融机构和企业经营能力的差距。目前开始研究采用土地再评价的有东京三菱银行、三和银行、富士银行、樱花银行等城市银行，日本兴业银行和住友信托银行等也计划采用。
2.配套措施：为顺利地消化不良债权，及早实现不动产的流动是其基础。为此日本政府同时采取了一些配套措施，主要有：
(1)不动产的证券化
为加快不动产证券化的发展速度，日本建设省于今年1月中旬牵头成立了“实现不动产证券化、推动城市建设与开发委员会”，成员分别来自大藏省、东京都政府、金融机构、不动产公司和建筑公司。该委员会向国会提出以下新方案。
研究并建立类似日本投资顾问业法的法律体系，对投资顾问业者进行审查。促成大型不动产公司组建不动产投资顾问公司。
明确公开投资对象不动产信息披露的标准。例如，投资对象是办公大楼，其所有者有义务提供以下资料：进驻情况、有关进驻者的情报、租金水平及租约期限等。为进一步扩大不动产投资市场，应充分发挥“民间都市开发推进机构”（日本建设省的外围团体）的作用。允许购买民间企业设计的不动产证券化商品，明年将完成“民都机构”所有土地的证券化项目。
(2)撤销公共工程未收款证券化禁令
日本建设省1998年1月30日公布撤销公共工程未收款证券化禁令。目的在于促使综合建筑公司尽快收回工程费中的一部分，改善其资金周转状况。即：将应收的国家或地方自治体的“工程费债权”委托给信托银行，由信托银行将受益权出售给投资者，预定于1998年度内实施。国家或地方自治体等公共机构的债权安全性较高，有望成为投资者欢迎的投资对象，扩大不动产证券化市场。
目前公共工程费用的支付程序是：国家、公团或自治体等公共事业订户接到完工通知后14天内进行完工检查，检查结束后40天内向工程施工部门支付工程费。建设省要求订户提前支付工程费，但从完工检查结束到支付工程费至少平均需要30天左右。
就公共工程费用的支付看，提前支付的最高比率为40%，中间支付的最高比率占20%。假设一项工程的费用额为10亿日元，即使提前支付与中间支付全部到位，完工后的遗留工程费至少仍有4亿日元。如果工程结束将近2个月得不到这笔款项，综合建筑公司资金周转就会出现困难。
最近，建设省批准以完工检查合格为条件，利用信托方式实现“未收回工程费债权”的证券化。操作程序：综合建筑公司将“未收回工程费债权”委托给信托银行，由信托银行发行信托受益权并出售给投资者，当订户支付了工程费后，偿还投资者。建设省认为“未收回工程费债权”是国家或自治体债权，对投资者来说是安全性较高的债权商品。“未收回工程费债权”证卷化必须建立在订户承诺的基础上。综合建筑公司欢迎订户在完工检查合格后10天内提出支付承诺，这样资金周转的紧张状况将有希望得到缓解。建设省决定首先在国家直辖事业范围内试行，并要求当综合建筑公司提出承诺要求时，作为订户的公团、自治体等应给予配合与协作。
(3)建立土地流动化特别目的公司(SPC)
为实现不动产证券化，日本政府将向国会提交建立土地流动化特别目的公司(SPC)的方案，日本大藏省对该公司的建立放宽了条件，并就有关内容于2月份向国会提出方案，预定1998年秋季实施。
运作方法是将金融机构和企业持有的贷款债权或担保不动产等资产，通过土地流动化特别目的公司(SPC)，以股票或债券的形式出售给投资者以筹措资金。卖出了资产，金融机构就可以提高自有资本比率，企业也能够尽快地回收资金。担保不动产实现了证券化，这些不动产就能够作为出租楼宇等得到再开发利用，也有助于土地的有效利用。
新方案提出对特别目的公司(SPC)的优惠措施。在履行义务向金融监督厅注册的同时，放宽有关条件：一般建立股份公司最低准备金为1000万日元，董事3人，而建立特别目的公司最低资本金可降低为300万日元，1名董事。另外，税收方面的优惠有：特别目的公司接受不动产时，应缴纳的不动产买入税和转移不动产时的注册免许税的税率，只有一般税率的一半，并对特别土地保有税作非课税处理。
为了顺利地消化发行的有价证券，日本政府正在研究创立一个专门基金，主要购买担保不动产证券化商品中评级低、难以出售给一般投资者的债券，这样，可以保证高风险的担保不动产实现证券化，由此减少金融机构的资产，改善自有资本比率，提高贷款能力，缓解信用收缩现象。该基金财源由金融机构出资解决，不动用公共资金，计划在1998年度内建立。日本政府决定在2月召开的西方七国财政部长和银行行长(G7)会议上，将此作为处理不良债权政策的主要措施公布于众。如果该法案成立，将可完善不动产证券化的框架结构。
遗留问题：尚未形成不动产证券的投资市场，必须有保护不动产证券投资者的配套法律出台，才能吸引类似年金、基金等大的机构投资者。
三、金融业的公共性特征要求政府干预
无论购进优先股方案或土地再评价方案均可划归为优化资产—负债结构方式中的“资本方式”，所不同的是，前者动用了财政资金，后者则将有可能实现的预期隐含收益作为现实收益计入资本，不使用财政资金。
日本目前面临的金融危机固然有其自身原因，如泡沫经济破灭后没有马上采取有力措施，包括对赤字国债和建设国债界限的机械理解，贻误了处理不良债权问题的最佳时机。但也不能忽视在经济日趋全球化、一体化的今天，金融的不稳定性是市场经济内在特征之一，它与经济的成熟度和金融市场的发展阶段及水平保持等比关系，并周期性地、突出地表现出来。历史上的金融动荡或危机先后发生在市场经济率先发展起来的英国（70年代），继而美国及北欧国家（80～90年代）。历次金融危机中一个共同的表现是，对于金融交易存在的不确定因素（金融商品的预期收益值、借贷双方对风险的判断等）信念的变化必然起到减弱或加剧金融不稳定性的作用。因此，为尽可能将金融的不稳定因素控制在最小范围内，维系、巩固市场经济参加者的信念，依靠财政资金的注入成为各国共同采用的手法，这对保证政策的实效性的确产生了不可替代的作用。
金融危机关头，注入财政资金等形式的政府干预之所以成立，经济学意义上的根据在于维护信用秩序和保护储户两个方面。
1.维持信用秩序
首先，金融业自身的确是一个产业，与其他产业并无差异。但金融业除了具有一般产业的收益性、竞争性之外还具有公共性，即对其他产业提供类似道路、港湾等基础设施式服务：货币制度、结算体系的服务。因此，当金融业出现机制障碍时，对其他产业和国民生活的影响将是十分巨大的。
金融业机制障碍的影响如果不是通过市场交易而是以更直接的形式表现出来时，经济学定义为“外部不经济”范畴。它表现为金融体系的崩溃对实际经济活动的冲击，并引起经济和社会生活的混乱。
外部性的存在与所谓市场的失败是相互联系的，这就使凭借政府干预保障经济环境稳定的行为有了存在的余地。如上所述，当金融业不能向社会提供稳定的金融服务时，会对其他产业和国民经济产生消极影响，这一影响，对金融机构来说并不认为是内部化的存在，而是一种外部效果。因此，就各个金融机构自身的评判看，努力提供稳定的金融服务，其自身可能得到的利益往往低于外部效果对社会的效益。所以由各金融机构共同形成的努力很可能低于社会要求的最佳水平。这时，政府干预就可以提高上述水平，或有关政策主管部门作为一种追加的努力所采取的措施正好满足社会的希望。维持信用秩序的含义是比较广泛的，狭义定义是：金融体系在整体上至少稳定到以下程度，即提供社会所期待的服务是没有障碍的。
2.保护储户
其次，储户——特别是小额存款储户对各个金融机构经营状况一般缺乏正确评价的能力，即使有能力，也能以承担广泛收集、正确评价、分析各种信息的费用。因此，与金融机构自然掌握自己经营情况的各种信息，位居优势相反，储户则处于劣势，不可能掌握上述信息，因之产生信息的非对称性，这也是引起市场失败的重要原因。储户多是凭借以往的经验形成对金融机构的判断与信任，并委托其资金。然而由于储户信任的基础是一些并不充分的信息，这就意味着，金融机构一经发生经营问题，储户的信任将会崩溃。历次金融危机都证明了以下的事实，当金融机构倒闭时，如果不能偿还存款，储户对金融体系的信任将毁于一旦。因为储户掌握的信息和判断能力都是有限的，他们不可能准确、充分地识别各金融机构经营内容的差异，对某一金融机构的不信任往往导致对所有金融机构在内的金融体系的不信任。这时他们要求提取存款是正当的。因此，不使处于劣势的储户蒙受损失，就成为稳定信用秩序的前提。这就要求政府出面代表储户监督金融机构，并维持金融制度的信誉。
当然，政府干预的成本是相当可观的，甚至有可能膨胀国家财政赤字，恶化财政体制，日本必然也将承受这种成本负担。故此与本文前述日本财政改革初衷有所矛盾。但迫于日本国内经济形势及阻止东南亚金融危机蔓延的战略时机绝不可错过，不得不部分地变通财政改革的方式和进程。一方面，财政改革或金融改革都需要一个健康、宽松的经济环境，政府干预也可以说是目前紧急状况下无奈的选择；但另一方面又是恢复经济，保证各项改革连续性的唯一选择。
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