农村土地流转：公共选择与政府参与，本文主要内容关键词为：农村土地论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在农地流转过程中，中央政府和各级地方政府均希望促进农业发展和农民增收，但良好的愿望未必会带来良好的结果，问题何以如此？对此笔者从公共选择与政府参与角度对于农地流转问题进行分析并给出有关解释。文章结构如下：第一部分主要讨论公共选择与政府参与的关系；第二部分从公共选择与政府参与视角讨论家庭承包经营制度及其形成；第三部分主要讨论农地流转政策的历史沿革及其与国家的偏好；第四部分主要讨论政府参与农地流转的不同方式及其效果；第五部分为文章结论。
一、公共选择与政府参与
人们在社会经济活动中，经常需要作出各种选择。就主体而言，这些选择可以区分为私人选择和公共选择。与私人选择相比，公共选择具有如下特点：(1)就产权基础而言，公共选择是建立在公共产权基础上进行或做出的选择。它按照一定政治程序进行，在一定范围内，任何个人选择都取决于其他人的选择；(2)就其体现的偏好而言，公共选择体现了公共偏好和公共意志，一般先就选择规则和程序达成一致，然后进行具体选择，因此存在强制性约束。除非全体一致，否则私人偏好很难得到充分体现和满足，而这又是几乎不可能的；(3)就成本收益而言，公共选择由于涉及多边利益，个人成本收益经常不对等，普遍存在着搭便车等现象，交易、监督和执行成本很高；(4)就选择的实施而言，公共选择大多依靠合法授权、强制性约束和自上而下的命令进行，私人无法退出，只能通过报怨投诉等行为来影响选择；(5)就委托代理而言，私人选择中的代理人受到市场竞争约束，但在公共选择过程中，由于不存在市场竞争约束，公共选择下的委托代理问题则要复杂得多。
由于市场失灵，政府通过干预社会经济活动，改善经济效益与社会福利也体现了包括农民在内的全体公民的公共选择相关要求。同时，政府由于财力强大，资源动员能力强，并且拥有合法的强制力，在执行公共选择方面具有强大优势。但相对于人们近乎无限的需求而言，政府的能力也是有限的。不仅如此，由于信息不对称、特定阶段的政府目标、政府官员的私利诉求以及政府部门之间的冲突等问题，政府失灵现象时常出现并给包括农民在内的有关经济主体利益带来损失。换而言之，政府既可以促进经济发展，也可以阻碍经济发展。当政府目标与社会目标基本一致，二者矛盾得到协调时，它可以促进社会经济发展。反之，当二者目标不一致，甚至发生冲突时，政府也可能会阻碍社会经济发展，这些在农地制度变迁和农村土地流转中均得到了体现。
二、公共选择视角下的我国农村土地制度
(一)作为公共产品的农地制度
土地制度也是最重要、最具有本源意义的经济制度之一。它决定了农民和土地的结合方式，也决定了农业的具体生产经营形式。从所有权视角看，土地制度可以被区分为土地私有制和土地公有制。前者相关生产决策由土地所有者自行决定，所有者甚至可通过市场行使对于土地的退出权！后者生产决策一般取决于公有产权代理人，劳动者无权做出生产决策，更不能出售土地。但绝对意义上的土地公有制和绝对意义上的土地私有制，均少之又少。土地制度在现实中更多的是同时具有二者的部分特点。
事实上，包括私有制和公有制在内的农地制度也属于一种特殊的公共产品，它们对于私人利益和公共利益做出了明确而清晰的界定。农村土地私有制的行使，不能以妨碍公共利益为前提，即便是美国这样实行土地私有制的国家，土地所有者也不可以种植罂粟、大麻等。而即便是建立在公有制基础上的土地公有产权，在相关公共选择执行和公共利益行使过程中同样也不能以随意侵犯包括农民在内的个人的合法经济利益为代价。
(二)公共选择与家庭承包经营制度的形成
我国农地家庭承包经营制度是世界独有的一种制度安排。它是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。在过去几十年里，这一制度形成与演变可以被区分为两个阶段：第一阶段自20世纪50年代至上世纪80年代初，为农村土地集体产权的形成与巩固时期；第二阶段从20世纪80年代初期至今，是家庭承包经营制度的形成与完善时期。这两个阶段农地制度的形成与演变充分体现了公共选择与政府参与的互动。关于前一阶段的相关研究已有很多，其中最著名的研究当属周其仁(1995)先生的经典之作《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，笔者这里不再赘述。这里主要讨论第二阶段的公共选择与我国农地制度的演化。
家庭承包经营制度的形成也是农民与政府互动的结果。农村改革前的极端困难局面也对于执政党的合法性构成现实冲击。在这种背景下，安徽省凤阳县小岗村包干到户相关做法在地方领导保护下得以坚持下来，并通过向全国扩散解决了吃饭问题。在这一过程中，农民在不挑战集体所有制意识形态下，向政府明确发出了自己的声音，并在地方政府支持下向全国扩散。中央将决策权限下放，将改革进度交给地方省、市、区领导具体掌握，各地按照各自的理解贯彻执行，群众选择，放弃命令式的硬推硬纠(杜润生，2005)。这种开明的做法不仅带来了农村经济的发展，也极大地化解了意识形态阻力和改革风险。正是这种农民公共选择与政府良性参与的互动，才有了上世纪80年代初期的农村大发展。
这里应说明的是，尽管人民公社在农村基础设施建设和公共服务供给等方面取得了巨大成就，并创造了一种相对平等的利益格局，满足了农民的一些基本需求，所以才能在缺乏经济效率的情况下维持二十多年。这段时间里农地集体所有制被意识形态化并为农民接受，无论“借地救荒”，还是“包产到户”，农民并没有采取激进措施去挑战这一制度安排。
(三)公共选择视角下的家庭承包经营制度
根据上述分析，我国农地制度建立在农村土地集体产权的基础上，既具有土地公有制的特点，也具有土地私有制的特点，因此有学者认为其属于一种“准租佃制”(张曙光、赵农，2002)或者“半私有化”制度(张德元，2010)。但与传统集体所有制不同的是，这一制度安排赋予了农民对于农村土地的使用权、对于农业产出的部分索取权以及一定的生产经营自主权。相对于农村传统集体所有制而言，它解决了对于劳动者的激励问题。不仅如此，一些“增人不增地、减人不减地”、土地承包期30年不变等规定，赋予了农民较稳定的长期预期，并在农村改革后较长时间促进了农业和农村发展。
家庭承包经营制度显然属于公有制，但又具有私有制的某些特点。这一制度存在着国家、集体与农民的利益边界不清晰、集体成员权资格取得与退出、集体土地控制权的随意行使以及土地细碎化等，这些表明家庭承包经营制度的确有待于进一步完善。家庭承包经营制度演进过程中相关政策也不乏矛盾之处，如“大稳定、小调整”与“增人不增地、减人不减地”等。因此，中央有关领导同志多次重申现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
家庭承包经营制度规定了农民的土地权利和义务，并进而界定了农民的私人选择空间以及农民对于土地的经营选择范围，因此它属于针对农民私人行为做出相关界定的制度安排。但从公共选择视角看，家庭承包经营制度同样是农民公共选择和政府互动的结果。农民在承包经营土地过程中，其权利受到较多限制，如不能出售承包土地、不能抛荒等。同时，家庭承包经营制度也对于公共权力的行使做出了限制和规定，如不得随意调整、剥夺和非法限制农民的承包土地权利的相关规定等。
三、农地流转政策的历史沿革与政府偏好
(一)作为私人选择的农地流转
土地流转是指农地承包经营权的流转，也即在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营，并获取转让收益。农户转让土地使用权和部分土地收益权利，同时保留了自己的承包经营权和部分土地收益权。农地流转的形式主要有土地互换、出租土地合作股份经营(也称“股田制”)、“承租反包”以及承包地换社保等形式。
农户层面的土地流转，是农民为获取更高经济收益而采取的自发行为。在责任制推行过程中，由于土地肥力、交通等因素，土地被平均分割成条条块块，并导致了土地细碎化和超小规模平均化经营的出现，农户生产经营成本随之大幅度上升。甚至就在2009年夏，根据安徽大学中国三农问题研究中心针对肥西、颍上、青阳三县开展的相关调查：土地细碎化问题依然十分严重，个别农户拥有的土地甚至超过了20块，其中北方旱作农业区农户最高拥有土地16块，南方水稻种植地区农户最高拥有水田13块。农地极端细碎化导致了农民为明确各自地块而不得不拿出一部分土地作为边界，致使一部分土地不能用于生产而导致无谓浪费，这表明农地承包经营制度的制度成本并不低。据测算，全国仅地埂地界导致的耕地浪费不低于1亿亩！农地细碎化不但增加了农地流转的交易成本，也制约了农业机械化、新技术推广和生产效率的提高。
农民自发进行土地流转的努力在农村改革之初就开始了。改革初期许多农户通过自发互换土地解决了耕地土地细碎化问题，提高了经济效率，也实现了互惠互利。这种农户间的土地流转行为显然属于私人选择，它在不妨碍公共利益和其他主体的利益的前提下，实现了流转双方经济福利的增加，因而属于帕累托改进。
(二)农地流转中的公共选择与相关政策沿革
农地流转相关提法可上溯至改革初期。1984年中央1号文件提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”，转包一词正式出现在中央文件中。此后相关表述曾多次在中央文件中出现。但维护农地集体所有制和家庭承包经营的提法不止一次地在相关文件中出现，表明在政府看来农村土地集体产权基础上的家庭承包经营制度是农村相关制度的基础性制度安排，不能轻易动摇。不仅如此，土地用途管制相关表述在相关文件中多次出现表明了农民的土地权利受到了很多限制。
政府认识经历了一个转变过程。中央［1993］11号文件指出，“经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”，同时也指出“少数第二、第三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营”。1995年，中央将土地适度规模经营区域限定为沿海经济发达地区。中办发［1997］16号文件中则指出，“少数经济发达地区，农民自愿将部分责任田的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许”，但同时指出“使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调”。这些表明中央尽管允许土地流转，但并不希望因土地流转而对于农村社会经济带来冲击。
2000年后，中央态度发生了一定变化。2001年12月出台了《中共中央在关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(即中发［2001］18号文件)并强调，“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，该通知同时指出“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。这些提法在十六大报告中得到了进一步确认。2005年中央一号文件指出“防止片面追求土地集中”；2006年中央一号文件指出“健全土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”；2007年中央一号文件指出“稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转”；2008年中央一号文件指出“健全土地承包经营权流转市场”；2009年中央一号文件指出“按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务”；2010年中央一号文件指出“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”。这些变化表明中央认识的相关变化，并力求把土地流转纳入到法治化轨道。而政府基于相关认识出台的相关政策，也会在一定程度上促进或者抑制农民个人的私人选择以及作为农民整体行为的有关公共选择的效果。
(三)农地流转中的政府行为偏好
农村土地流转政策演变，在一定程度上体现了政府的如下偏好：
1.维护农村土地集体产权和家庭承包经营。这一提法从20世纪80年代至今反复出现。它表明：集体所有制和家庭承包经营均属于农村基本经营制度，农村制度创新必须建立在这一基本制度基础上。
2.承包经营权长期化。1984年中央一号文件规定，土地承包期应在15年以上，2002年《农村土地承包法》则规定了耕地的承包期为30年，林地承包期为30-70年。中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出现有土地承包关系，要保持稳定并长久不变。
3.维护18亿亩红线。《十一五规划纲要》明确提出18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。2006年9月国务院第149次常务会上，国务院领导强调18亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。加强耕地保护，坚守18亿亩耕地红线，是各级人民政府必须完成的政治任务。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，违者将受到严厉处罚，地方政府主要领导和分管领导要为此接受问责。
4.以自愿有偿和法治化确保土地流转有序进行。20世纪80年代允许土地转包，90年代允许土地流转，强调流转必须建立在自愿有偿的基础上；2000年后出台的有关政策，将土地流转纳入到法治化轨道，并为土地流转建立相应的制度基础。与其同时，从20世纪90年代将规模经营限制在经济发达地区，到“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”、“防止片面追求土地集中”、“有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”、“在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”等表述的转变，表明政府希望有序推动农村土地流转。
农地流转相关政策及其取向的变化，为农地流转创造了必要条件，也极大地影响了作为私人选择的农村土地流转行为，下面将讨论政府参与方式对于农村土地流转的影响。
四、政府参与农地流转的相关方式与效果
一般认为，政府参与农村土地流转的动机是提高农业生产效率，增加农民收入等，但也有学者认为政府行为有着政绩方面考虑。但问题是，增加农民收入与政府的财政收入和政绩动机并不矛盾。如果政府参与农地流转，既有利于农业发展和农民增收，又有利于增加财政收入和政绩的取得，又有什么不好？应该说，这种现实可能性是存在的，但其实现不仅取决于政府努力，也取决于诸多条件。鉴于政府在农地流转中的作用，我们可以将农村土地流转中的政府区分为间接参与者和直接参与者。
(一)作为间接参与者的政府与农村土地流转
作为间接参与者的政府，其在农村土地流转中的作用通过相关制度的供给者实现的。中央政府作为相关法律法规和有关政策供给者，地方政府则出台了一些地方性条例、实施细则和规范性文件，其相互作用并形成了农地流转的制度框架。这一制度框架决定了农村土地流转的相关操作规则，并直接影响相关当事人之间利益配置方式，在一定时期内具有相对稳定性，并有助于农村土地流转参与者形成相对稳定的预期。
作为间接参与者的政府历经了由消极参与到积极参与的转变，20世纪80年代是“允许转包”，上世纪九十年代“允许土地流转”。这些政策尽管赋予了土地流转合法性，但规定过于宽泛，并导致了一系列问题：首先，合同形式不统一，约束力不强。口头协议多，书面合同少，很容易引发纠纷。其次，合同主体不规范。土地流转多由村集体出面进行，并以村为单位签订统一流转合同，以农户为单位流转的相对较少，这极容易引发冲突。农民负担过重时，一些农民抛荒弃耕，村集体不得已出面组织农地流转并将土地发包出去。农业税废除以及惠农政策的陆续出台，那些抛荒弃耕的农民纷纷向村集体要回农地承包经营权，而新承包合同没有到期而无法满足农户要求，并引发土地纠纷。再次，相关流转手续不齐全。有农户流转中既不向村里提出申请、备案或登记，也没有向政府部门申请进行土地承包经营权变更、注销和重发手续。流转随意性大，从而埋下了纠纷隐患。最后，流转期限内流转耕地如涉及土地整理、国家重点工程征用，补偿安置款分配问题也容易引发相关补偿纠纷。
农村税费改革后，政府强调土地流转必须依法进行，并将土地流转纳入到法治化轨道。近年来的几个中央一号文件陆续指出要“健全流转机制”、“规范土地承包经营权流转”、“健全土地承包经营权流转市场”、“鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务”、“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”。这清洗勾勒出了政府不仅允许农村土地流转，而且已在为农村土地流转建立或制定相关行为规范。相关行为规范的建立和确定，有助于农地流转走向制度化和规范化道路。
由以上我们不难注意到，在农村土地流转过程中，政府可以作为制度供给者通过提供一种约束机制和激励机制，消除机会主义行为和不确定性，从而带来微观经济效率的提高。
(二)作为直接参与者的政府与农村土地流转
在农地流转中，政府不仅是作为间接参与者，充当“守夜人”角色，它甚至直接参与农村土地流转活动，并对农村土地流转效果产生影响，并通过以下方式发挥作用。
首先，政府通过招商引资活动，直接改善农地流转效率。一些较成功的大型农地流转项目大多离不开政府的强力推动。在大型农地流转的项目推介阶段，地方党委政府领导和农业部门负责人，不仅通过地方政府间的信息传递渠道，帮助寻找相关项目。他们甚至会去拜访知名企业，向企业家介绍相关项目情况，并邀请企业负责人前来考察，力促相关项目落地。
其次，政府出台鼓励或者采取补贴等优惠政策推动农地流转项目实施。有的补贴是针对承租者的，也有的是针对项目区内农户和村组干部的。前者如武汉市政府曾于2008年出台文件规定：对于那些流转期限较长，连片经营达到1000亩以上，从事种植业生产的规模经营的农户给予每亩50元的财政补贴；后者如广州市委市政府出台《关于促进农业集约化发展的实施方案》鼓励农民将土地流转给农业大户和龙头企业，并规定“对于符合条件的土地流出农户、村、社干部分别给予每年每亩200元、10元及40元的财政补贴奖励政策”。政府希望以这种补贴促成农业生产规模化经营的实现。除武汉和广州外，全国其他地方政府也出台了相应文件，对于规模经营给予补贴。
再次，政府对于企业生产经营活动的广泛性介入。一些规模大的龙头企业如果在当地承包大量农地进行规模经营，地方党政领导会经常到企业了解相关情况。这些企业也会与当地政府建立顺畅的沟通渠道，并在财政支持、金融信贷、项目申报上有可能得到较多支持。有时，地方党政领导甚至出面帮助企业开拓市场。而对于小企业或者种植大户而言，在吸引地方领导关注，在得到政府支持方面存在一定难度。
最后，在农地流转中，政府有时甚至不得不为企业买单。如一些龙头企业在遇到困难时甚至会要求政府提供资金援助，而政府考虑到现实压力往往会提供援助，从而在事实上形成了政府和龙头企业间的预算软约束关系。对于那些动辄流转上万亩土地的龙头企业来说，其经营状况直接关系到数千人的现实经济利益。如果企业不能及时兑付土地承包费，则会引起较大范围内的群众意见，从而给社会稳定造成隐患。在稳定压倒一切、维稳工作受到空前重视的情况下，政府往往会花钱买稳定，并向企业提供援助，以维护社会稳定。
(三)政府参与农村土地流转的效果评价
作为农地流转间接参与者的政府，人们对其作用没有多少异议。但对作为直接参与者的政府及其所发挥的作用，则看法不一。赞成者认为政府直接参与可以改善微观经济效率，促进农业发展和农民增收；反对者则认为政府的直接参与导致了不公平竞争，且未必真正能够实现农业发展和农民增收的目的。
赞成者认为政府直接参与农地流转可以降低搜寻成本、谈判成本和履约成本。但根据笔者参与农地流转工作有关实践，政府直接参与土地流转要取得成功，至少应具备如下条件：首先，需要较好的产业项目支撑。项目符合地方实际，农地流转才能促进农业的迅速转型和农民的增产增收；其次，企业本身应具有一定经济实力，尤其是对于动辄上万亩土地的大规模流转而言，仅土地租金就有数百万之多，如考虑设备和基础设施投资、人员工资等，企业实力不强很难完成相关项目实施；再次，项目涉及的龙头企业善于把握市场机遇，规避经营风险；最后，需要较好的群众基础。即便政府直接参与土地流转，也要和当地农民打交道，和谐的干群关系有助于降低农地流转项目的实施成本。反之，如果群众基础较差，干群关系紧张，政府直接参与的效果很可能适得其反。如果具备以上四个条件，政府的直接参与和介入可以在一定程度上促进农业发展和农民增收，并带来良好的社会经济效果。反之，如果不具备条件，政府直接参与就会好心办坏事，出力不讨好，甚至“画虎不成反类犬”。
反对者认为政府直接参与会扭曲资源配置，且未必能够真正实现农业发展和农民增收。这种可能性是存在的，但农村因机制不完善所导致的市场失灵相对更为普遍，政府介入和干预可以在一定程度上改善资源配置效率。对于政府干预未必能够真正实现农业发展和农民增收的目的，笔者表示有保留的同意。一则因为农业具有较强的正外部性，亟待得到政府的强力支持。再者，纵观发达国家农业发展的经验教训，农业均需要得到政府的强力支持和干预。但这种干预必须是“市场亲善型”干预，而不应该是“市场替代型”干预，唯其如此才能发挥出干预的积极效果，促进农业和农村发展。
五、结论
文章从公共选择与政府参与视角讨论了农地流转相关问题，并得出如下结论：政府参与和介入可以在一定程度上改善农村土地流转的效率，促进农业发展和农民增收，但政府要发挥作用需要一定条件。如果政府能力较强，不仅可以发挥其在制度建设方面的比较优势，还可以通过适当介入和干预农地流转，发挥其比较优势，起到促进农业发展和农民增收的作用。如果政府能力较弱，则可以通过其在制度建设方面比较优势的发挥，为农地流转创造良好环境，同样有助于农业发展和农民增收。
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