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不设特区,意味着中国政府正在追求效率下的公平。不设特区,表明中国领导人已经明确西部大开发战略绝不仅仅是东部开发的简单克隆。不设特区,再次印证中国要与国际接轨的决心。在没有特区的西部,人们将会重新寻找另一条出路。
“特区”曾经在中国南部沿海地区的发展史上创造出令世人瞩目的作用。然而,就在西部大开发蓬勃展开之时,成都的西部论坛上却传来消息:西部开发不设经济特区。不仅如此,国务院有关负责人还详细披露已经国务院批准、将很快颁布的国家支持西部大开发的四大优惠政策作为西部不设特区的政策支持。这两大政策是通过两次大型新闻发布会发布的,发布之日即引起媒体和各界的强烈反响。记者注意到,与发布会内容同样意味深长的是两次会议的主持人:国务院新闻办公室主任赵启正、国务院西部开发办公室副主任李子彬。李原为深圳市长,而赵则在上海浦东开发区供职多年。
20年前的10月,深圳、珠海、厦门、汕头,中国最早的4 个经济特区相继成立。创业者凭着超人的胆识,带着“杀出一条血路来”的魄力,冲破思想观念上重重束缚,最终赢来了中国东部沿海地区经济的迅速腾飞。20年后,西部大开发没有选择“特区”这剂曾给中国改革开放带来无限活力的妙药,此举对于即将迈进新世纪门槛的中国经济究竟意味着什么?
从非均衡发展到整体推进
不设特区表明:中国经济正从非均衡发展战略向协调发展战略转变,地区经济发展不平衡对于中国这样有着960 万平方公里国土的大国来说并不稀奇。新中国成立以来,我国在促进欠发达地区的经济发展方面先后经历了两次战略大转变:一次发生在改革航船刚刚启航的1980年,另一次发生在世纪之交。建国之初,国家制定和实施区域政策的主线是基于均衡发展战略。国家在投资的地区分配和项目选点上,过分强调缩小地区差距,实行“向西大转移”的方针:“三五”时期,全国基建投资达976亿元,其中东部沿海占26.9%,中部占29.8%,西部占34.9%。而“四五”时期内地投资比重更占到57.5%。其结果是,一方面为中国内地工业化奠定了一定的基础,另一方面由于国家实力不足,“撒胡椒面”式的投资使区域经济发展难以获得有效推动。
改革开放以后,我国开始采用非均衡发展战略,将效率原则和效益目标放在区域经济布局和优先地位,“让一部分地区先发展起来并由此带动全国的发展”的大思路,不仅使我国的投资布局开始向沿海地区倾斜,而且为特区的诞生助产。实践证明,“特区”对中国经济近20年来的发展所起到的作用是巨大的,它不仅为推进改革开放和建立社会主义市场经济新体制积累了宝贵经验,而且使部分地区城市化进程大大加快,既提高了资金使用效益又吸纳了大批中西部劳动力,提高了国民经济的整体效率。
西部论坛期间,与会代表们多次提到四个字,叫“两个大局”。八十年代,邓小平同志指出“一个大局”是沿海地区加快对外开放,较快地先发展起来,内地要顾全这个大局。另“一个大局”是沿海地区发展到一定时期,拿出更多力量帮助内地发展,沿海地区也要顾全这个大局。全国政协副主席陈锦华指出,西部大开发,标志着我国从非均衡发展的特区战略向协调发展的整体推进战略的转变。
经济学家胡鞍钢认为,目前实现这一转变的时机已经成熟;我国综合国力显著增强,有能力进一步加大对西部的支持力度;西部地区有了一定的物质基础不仅有东部特区的发展经验可资借鉴,各地方也已具备了一定的经济辐射能力,特区方式已不适应市场经济环境的需要。
回顾中国区域经济政策,从没有特区到设立特区到告别特区,从追求公平到注重效率,到努力实现效率下的公平,20年,令人感慨万端。
按市场规则出牌
不设特区表明:中国经济正从“摸着石头过河”向按规则出牌转变。特区之所以能够成功,关键就在一个“特”字上,特殊的政策,特殊的规则,特殊的办事效率,特区由此实现了跨越式的腾飞。也正因为这个“特”字,特区在突破旧有计划经济模式的同时,也暴露出一些不容回避的问题:外向投资属于国民经济优先发展符合国家产业政策的高新技术项目较少;对外商直接投资的优惠政策以税收的地方差别优惠为主,不能有效地引导外资的合理投向,也不能对外商特别是掌握高新技术的外商产生较大吸引力;各地区、各部门对外削价、攀比优惠严重,致使中方利益受到损害;出口产品层次较低,主要以劳动密集型产品为主,加上层次和技术档次低,且产品结构大多趋同等等。20年后,当西部大开发战略开始实施之际,中国国内的经济环境已今非昔比:
加入世贸组织的日期渐近,一大批市场经济的法律法规已经出台,可持续发展已成为基本国策,科教兴国战略正在实施。外部环境的改变,使西部大开发成为以市场经济规律建立全国统一大市场战略的一部分,不设特区便也在情理之中了。
不设特区,以法律保障投资者能赚到钱,中央政府以经济手段刺激投资欲望,以基础设施建设打通全面发展的关节,以新经济力量为突击手,在理论上均与国际惯例接近。最值得注意的是,讲开发,但不许以破坏环境为代价,讲经济,强调社会全面进步,看重资本魅力,把“宝”压在科教上。这与“经济是唯一,发展就是赚钱”的思维迥然不同。不设特区,西部大开发战略从一启动便突出统一市场的理念。很显然,开发西部不是克隆东部。
向全面开放转变
不设特区表明:中国经济正从局部开放向全面开放转变,中国的对外开放是从特区开始的。20年前,深圳等四大特区诞生,12年前,海南特区建立。这5个经济特区,总共包括23个市县, 这是我国发展外向型经济的前沿阵地。1990年4月,上海浦东新区开放。同年10月, 沿边地区开放政策出台。1992年,重庆、武汉等沿江地区加入开放行列。同年,长春、太原、郑州等省会城市开始实行沿海开放城市政策。从中国对外开放历程的简单回顾中我们可以看出,改革开放20年,国门敞开呈现由点到线、由外到内的特点,“渐进”是其显著特征。
这次西部大开发,则是在经济全球化的大背景下进行的,是在我国经济由计划体制向市场体制过渡,我国对外开放进一步扩大,我国建设事业建立在国际和国内两个市场及两种资源基础上的格局基本形成,以及我国经济已实现了由短缺经济向“剩余”经济的历史性跨越的条件下进行的。鉴于这种国际背景和国内环境,特区这种开放模式已无法适应西部大开发的需要,西部对外开放的整体推进已成为可能。
大开发,注定要带来大开放。对此,中国社会科学院研究员李京文指出,只有将大开发与大开放结合起来,才能在一个更广阔的市场空间找准着力点,并发挥好产业分工的比较优势,提高经济效率。目前,我国即将加入WTO,我国与世界特别是周边国家的合作程度将大大提高, 在国际、国内两个空间考虑西部开发问题,是国际合作与竞争的需要。其次,只有将大开发与大开放结合起来,才有可能保证西部大开发所需的巨额资金。从人力资本质量和市场状况看,西部使用信贷资金的能力还很有限,国内和民间资本虽然也会西进,但还不可能有太大规模。在这种情况下,吸引外资将是一个重要资金来源。第三,只有将大开发与大开放结合起来,才能更快提高西部工业技术水平,加快实现工业化并启动信息化进程。从目前情况看,西部与境外沿边国家相比,在轻工技术和产品方面存在优势,在重工技术方面存在劣势,如西亚地区的石油开采技术,哈萨克地区的冶金技术等,都是西部目前和今后发展所必需的。西部在工业化过程中,加强与境外沿边国家的技术合作显然对双方都意义重大。
不设特区,再次表明我们要与国际接轨、融入全球经济发展大潮的决心。但是,这并不意味着西部大开发没有捷径可寻。在一个没有特区的西部里,捷径仍然是必须的,现在的问题又变成了重新寻找另一条捷径。