预算法的修订：财政预算体制改革的迫切需要，本文主要内容关键词为：体制改革论文,迫切需要论文,财政预算论文,预算法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年3月22日通过，1995年1月1日起开始实施的预算法已经历近十年的历程，它对我国强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家的宏观调控，保障经济和社会的健康发展及人大对预算的审查监督，促进依法理财都起到了十分重要的作用。随着公共财政预算体制的改革的推出，现行预算法逐渐显露出一些与这些改革不相适应的地方，客观上需要对其进行必要的调整和修订。
一、存在的问题
第一，现行预算法无法反映部门预算的改革。1999年，我国开始着手预算编制改革，试编部门预算，取得了较好的效果，目前财政部经国务院批准正在大力推广部门预算，但是现行预算法无法反映这一改革：
其一，合理的预算编制时间是保证预算草案科学、全面、合理、有效的重要条件。预算编制需要收集各种数据，特别是在目前进行的编制部门预算、细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下，需要对大量的各种数据进行计算分析，就更要有时间的保证。而现行预算法实施条例规定：国务院于每年11月10日前下达编制下一年预算草案的指示，中央各部门在每年的12月10日前报财政部审核，省、自治区、直辖市于下一年1月10日前报财政部。这样各基层部门编制预算的时间仅一、两个月。而按照国际通行的标准预算周期要求，从预算编制开始到决算完成，大约需要30个月，其中，预算编制阶段期限约为12个月，由于我国预算编制时间太短，导致预算草案仓促出台，预算支出项目的选定随心所欲，预算草案的质量明显得不到保证。
其二，我国目前预算编制仍广泛采用“基数法”，如预算法第二十五条规定“中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。”预算法实施条例规定的编制年度预算草案的依据之一是“上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素”，而且，转移支付制度也同样强调基数法，税收收入也采用计划任务数征收，整体上，我国政府预算是以基数法为核心的“投入型”预算分配形式和方法。在目前的部门预算编制改革中，这种方法仍在被延用。这导致预算资金分配中苦乐不均的不合理的情况得不到改变，预算资金的使用效率难以提高，税收的宏观调控功能难以充分发挥，固化了原有的利益分配格局，也有悖于公共财政的原则。
其三，预算法第二十七条、第二十八条相应赋予了中央政府可以出现赤字（限于建设投资资金不足，政府公共预算不列亦字外）及举债权，但禁止地方政府出现赤字并不得发行公债。在实践中，中央政府公共预算与建设投资资金不足问题难以划分也没有划分，财政亦字的统计口径较小，发行国债的规模和国债资金的使用方向、用途也未作法律规定，而且，由于积极财政政策的实施，近几年财政赤字及国债规模不断增加，财政风险不断加大；同时，中央、地方财权、事权不对称，地方政府负担过重，缺乏足够的财力，又没有税收立法权，不能通过开征新税、调整税收来筹集生产建设资金，因此不得不以各类公司、基金的名义借钱，由财政提供提保。政府部门为公共部门和非公共部门提供的担保，形成了政府的或有负债，其责任的最终承担者都归结于财政。这类或有负债并没有统计及纳入预算体系监督，构成潜在的财政风险。这也说明了地方政府编制赤字预算、变相举债的情况是客观的、长期存在的并且具有一定的合理性。
其四，预算法第二十九条规定“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”该规定较模糊，可操作性较低。预算收入与国民生产总值的增长率相适应，是应该体现在以相同的增长率增长，还是以一定的弹性增长，预算法中没有明确，在预算的实际运行中也没有规律性。如1994年后，我国税收收入连年呈现出超常增长态势，这与我国国民生产总值的增长率之间没有固定的比例关系，否则，在一定程度上可以说这些年的税收收入超常增长违背了预算法；假定预算收入与国民生产总值的增长率之间有固定的比例关系，不同的地区经济发展水平是不同的，某一地区的国民生产总值增长率与全国平均的增长率以及其他地区的增长率都不同，则编制地方预算时，难以确定应该以本地区的增长率为标准还是以全国平均的增长率为标准。
其五，目前我国财政部门内部各业务部门都有预算编制和执行的职能，这既不利于科学地编制预算，也不利于加强对预算执行的管理。
第二，现行预算法无法反映政府采购制度的推行。2003年1月1日，中华人民共和国政府采购法正式施行。政府采购制度是一个庞杂的系统工程，政府采购是财政支出的重要方式之一，需要预算法及其实施条例对政府采购的管理做出相应规定。而我国预算法及其实施条例无法反映政府采购支出的内容，无法适应政府采购法的要求，调整预算法及其实施条例中预算资金拨付和使用的相关规定已迫在眉睫。
第三，现行预算法无法反映国库管理制度的改革。国库管理是预算管理的重要组成部分。2003年在全国全面推开，争取在“十五”期间全面推行财政国库集中收付制度，国库制度改革的最终目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，国库集中收付制度是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至到商品和劳务供应商全过程的资金监控制度，是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新，随着社会主义市场经济的建立和公共财政、金融体制的改革，现行的预算法及其实施条例有关国库制度的规定已经不适应发展的需要，必须做出修改、反映并规范国库制度的改革。
二、现行预算法修订的建议
第一，预算法应该对编制部门预算做出一定的规定，以规范部门预算制度的实施。
——要求政府所属各部门的所有收支（包括预算内外收支）要单列预算上预算上报，预算编制要细化到单位、项目。为此预算法应该对行政事业等预算单位的财务管理、预算管理及编制单位预算做出原则性规定，强化其预算管理职能。
提前和延长预算编制时间，保证预算正式编制前的准备时间。目前，财政部已经适应改革的需要，将预算编制的时间提前，即国务院下达编制预算的指示提前到9月初，大约提前2个月，建议再适当延长预算编制时间至半年到一年左右，以保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在预算执行中的频繁调整。再次，规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下，应当进一步明确各级预算的编制程序，在编制时间、编制主体、内容要求、审查环节、法律责任等方面有严格的制度要求，以保证预算编制高效、合法、有序地进行。
——编制多年滚动预算、财政中长期计划。编制多年滚动预算、财政中长期计划应该成为法定要求，这是编制年度预算的依据和基础，并明确规定其必须与年度预算同时报送政府行政审核及立法机构审批，这有利于年度预算与国民经济和社会发展计划、财政中长期计划相适应，克服年度预算的“近视眼”局限，健全财政职能，保持宏观经济政策的适当稳定性，更好地实现国家宏观调控目标，同时也有利于立法机构从长远的角度对预算进行审查，相对地延长预算的审议时间，提高预算审批的质量和效果。
——提早立法机关介入政府预算编制工作的时间，扩大人大及其常委会在政府决策计划中的作用，硬化对政府的约束。立法机关应参与到政府预算政策或预算“盘子”的制定工作即预算编制工作，是世界各国的通行做法，也是体现预算的立法监督约束性的重要形式。建议预算法授权人大财经委员会中可设置以专业人员为主体的预算编制、审核专门委员会或机构，由其编制政府预算“参考案”，内部使用，不具有法律意义，但反映人大的预算意见，作为审批政府提交的预算案大参照，并具体负责预算的检查与评估；同时，国务院和财政部下达编制下一年度预算的指示和要求时，应该反映人大常委会的预算编制意见和建议，从而形成一种“专业化牵制”，以弥补因预算管理专业化给预算编制和立法机关审查批准预算带来的困难。
——财政部门成立专门的预算编制机构，加强宏观经济分析和预测模型的开发工作，提高预算决策的科学性、准确性，为国库资金拨付使用提供科学、可靠的预算依据；另外，考虑到政府预算的逐步细化和复杂化，建议预算法做出原则性规定，鼓励国内学术团体、学派、科研机构、高校、社会专业人士等社会力量为政府提出预算意见或专题意见，甚至受托参编政府预算，使政府预算在更广泛的基础上编制而成，真正提高政府预算草案的质量。
第二，建议将预算法第二十九条调整为各级预算收入应保持与本地区当年GDP的增长率（预测数）相同的增长率。预算法对政府预算收入机制应做出规范性规定。明确规定税收收入是预算收入的主要形式，彻底取消预算外、制度外收入范畴，并且规范税制，健全完善税法，建立科学有效的征管机制，在此基础上，真正做到“依法治税、税收法定”，预算收入（主要是税收收入）直接受税法影响，预算收入的增减变化直接受税法修改、调整的影响，不受预算支出需求、宏观经济发展变化、宏观调控目标及民主决策等因素影响。
第三、预算法律应明确预算机构设置和管理体制。应改革现行集预算编制与执行于一体的预算机构设置和管理体制，取消各业务部门的预算编制职能，将预算编制与预算执行机构分设，明确规定设立专门的预算编制部门以及规定预算编制部门的权利等。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准。预算的执行部门负责预算计划的具体执行，各司其责，相互分离，以保证财政预算计划执行的严肃性、公开性。
第四、预算法应对有关政府采购的问题予以法律上的确认，并适应政府采购法的要求，调整预算法及其实施条例中预算资金拨付和使用的相关规定：规定政府采购必须编制政府采购预算，通过预算的方式对其予以保障和规范；明确政府采购资金的拨付和使用按照政府采购法及政府采购预算进行管理；规范预算执行程序，将预算执行分为承诺、核实和实际支付三个环节，并将三个环节的工作程序细化为若干分环节操作规定，以规范国库资金运行过程，提高国库资金使用效率，保证政府采购的正常进行。
第五，预算法应对国库集中收付制度予以法律上的确认。(1)重新定位、完善国库职能。强调国库除一般业务（如预算收入的收纳、划分、报解和支出的拨付业务等）外，强化国库监管职能，拓展国库业务，提高国库统计分析和调研水平，为财政、货币政策的协调及宏观经济决策服务，并要求国库配合财政部门加强国库账户结余资金的现金管理。(2)调整国库管理体制，协调人民银行、财政部的国库业务管理关系，建议将人民银行代理国库的职能和管理国库的机构划归财政部门，这可以解决目前国库职能错位的问题，也可避免新的金融体制改革对国库管理的冲击，对强化国库管理职能、加强各级财政对预算资金实施有效的控制和监督也具有重要意义。(3)实行国库集中收付制度后，各类过渡性账户将被取消，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，所有财政收入直接缴入财政国库或财政专户，预算收入缴库方式将减并为就地缴库、集中汇缴方式，财政资金则统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，可见，国库收入的收纳、报解程序及国库支出拨付程序都发生了明显变化，国库将全面反映政府收支活动，包括预算内外收支和其他财政性资金运动。同时，国库集中收付制度改革必将影响到预算执行中各单位、各部门的既得利益和预算权限。因此，预算法及其实施条例必须做出相应调整，为顺利推行国库集中收付制度提供法律保障。
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