清末民初浙江县税考释，本文主要内容关键词为：民初论文,清末论文,浙江论文,县税考释论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]1000-422x(2014)04-0086-06 清末民初浙江地方文献中经常出现“县税”一词。对于北京政府时期的分税制暨县税，学界已有一定的研究。贾士毅《民国财政史》未直接使用县税这一名词，但其认为《划分国家税地方税法草案》的“地方”指的是省、县、市乡，故贾士毅认为县税是存在的。①贾氏《民国续财政史》认为随着清末民初县自治的进行，当时已形成独立的县地方财政，且根据1919年的《县自治法》，已出现县自治税。②杜恂诚《民国时期的中央与地方财政划分》认为《划分国家税地方税法草案》的“地方”是省、县，故其也认为县税是存在的。③彭雨新《县地方财政》认为：“县地方财政虽滥觞于清末，惟在国民政府建都南京以前，县之收支纯由省级管制，无单独财政可言。”④县既无单独财政，当然无县税。魏光奇《直隶地方自治中的县财政》认为清末民初直隶形成了县自治财政，县自治财政收入为地方杂捐、田赋附加(亩捐)等等。⑤魏氏且分析了《划分国家税地方税法草案》，认为：“这一草案所说的国家税，是笼统指除地方自治税收之外的、属于各级国家财政收入的税收，而对于在这种国家税系统内部如何进行中央税与省税的划分，《草案》没有做出规定，而省与县之间的财政划分更是无从谈起。”⑥此外，学界对于浙江的县税也有所涉及。⑦可见，对于北京政府时期的分税制尤其是县税是否存在，学界人言言殊。本文打算从大处着眼，小处着手，主要证实清末民初浙江存在县税，并厘清其缘起、流变、名与实等。而对于北京政府时期的分税制暨国家财政地方财政划分与收支构成，以及地方财政内部划分与收支构成，将留待另文详论。 一、广义的县税 “县税”一词经常出现在清末民初的浙江地方文献中。如1912年浙江临时省议会通过的《修正浙江省地丁征收法》第二条规定：“每地丁银一两各照原定折征钱数及备抵外债之粮捐数改征银元……折征钱数各县不同，应以每银一两合洋一元五角为省税，其每两带征备抵外债粮捐三角，亦一律解省，余充县税。”⑧又如1912年浙江临时省议会通过的《浙江省暂行不动产移转税法》第十条规定：“凡依本法所课之税八成解财政司作省税，一成作县税，一成作征收经费。”⑨又如1912年的《浙江省修订县自治章程》七十二条规定县自治经费来源为：一县公款公产；二县税；三公费及使用费；四因重要事故临时募集公债。⑩又如1919年北京政府公布的《县自治法》第四十九条规定：“县税之附属于国税征收者，其税率及征收方法以法律定之。”(11)再如1923年，诸暨县议会为解决地方财政困难，通过《请求附加卷烟县税案》，议决照浙江省卷烟特税附加二成作为县自治经费。(12) 这些例子都说明民国初年浙江曾有过县税，且县税的涵义似乎是指为一县所用之税。要解决这个问题，就需要了解清末民初的分税制。清末西方的税收理念虽传入中国，清廷开始考虑国家税与地方税的划分，但由于理念与利益的纠葛，并没有出台划分国家税地方税的法律。中华民国建立后，北京政府财政部也试图划分国家税地方税，经过与各省都督及社会各界协商，于1913年11月22日颁布《划分国家税地方税法草案》。(13)该法条文共13条，非常简单。该法第二条规定：“地方自治团体因处理自治事务诸经费所征收之租税为地方税。”理解该法案的关键是确定“地方”一词的涵义。1912年，财政部在拟订该法案时，认为：“前清各省设谘议局已具自治团体雏形，而县及市乡在历史上亦久成地方之区域，惟有暂定地方团体为省、县及市乡之三级。”(14)既然地方为三级，地方税当然就分为省税、县税、市乡税三级，也就是说，县税肯定存在。 要深入了解县税的缘起、产生与演变，需要对清末民初的地方自治进行一番考察。1909年初，清廷正式颁布《城镇乡地方自治章程》，次年又颁布《府厅州县地方自治章程》，拉开地方自治的大幕。时人认为地方自治就是“以本地之绅民，集本地之款项，图本地之公益”。(15)所谓公益事业，其实就是学务、卫生、道路工程、善举、农工商务等。但“地方自治既不能动用国家正税，则于旧有公款公产之外，不能不别开筹措之途。”(16)《府厅州县地方自治章程》第七十四条规定府厅州县自治经费来源为：一、府厅州县公款公产；二、府厅州县地方税；三、公费及使用费；四、因重要事故募集之公债。也就是说，县地方税是为筹办县自治事务而规划的税收。(17)清末浙江地区县自治尚在筹办之中，县地方税尚未正式出现。 1912年，浙江省临时省议会以清末的《府厅州县地方自治章程》为蓝本，议决出台《浙江省修订县自治章程》。该章程第七十二条规定县自治经费来源为：一县公款公产；二县税；三公费及使用费；四因重要事故临时募集公债。(18)县税一词最早正式在法律中出现。同年，浙江临时省议会对原县自治章程进行修正，议决出台《修正浙江省县自治章程》。该章程第七十条规定县自治经费来源为：(一)县税；(二)县公款公产；(三)公费及使用费；(四)因重要事故临时募集公债。(19)通过以上梳理，我们可以发现，浙江的县税其实就是由清末设计的县地方税演变而来，是为筹办地方自治事务而设计的税收。1912年浙江各县普遍成立县自治的标志性机构县议会，县自治正式开始，县税也正式出现。 1919年，北京政府颁布《县自治法》。该法涉及县自治税或县税的法律规定有4条，第二十一条规定县议会应行议决事项第四项为“县自治税、规费、使用费之征收”。第四十二条规定县参事会之职权之一为“依法令及县[议]会之议决征收自治税及规费”。第四十七条规定：“县自治团体之经费，以左列各款充之：一、县自治团体财产之收入；二、县自治团体公共营业之收入；三、县自治税；四、使用费及规费；五、过怠金。”第四十九条规定：“县税之附属于国税征收者，其税率及征收方法以法律定之。”(20)可见在该法中，县税就是县自治税。 由以上分析可知，广义的县税是指为处理县自治事务而在一县征收的税收。浙江各县的县税主要包括国税附加税、各种地方杂捐杂税。我们以富阳、浦江、萧山为例来了解广义的县税包括何种税收。 富阳县1912年广义的县税包括地丁县税、登记移转税县税、炭捐、草纸捐、丝绢、城区暨东乡房捐、铺捐、酿户捐、肉捐、茶碗捐、船捐、盐引捐、各项捐款(县署于1913年1月征收)、山铺户捐、乡铺户捐。(21)浦江1912年广义的县税包括地丁附加税(即地丁县税)、抵补金附税、一成移转税(即一成不动产转移税)、铺捐、房捐、商捐。(22)1923年，萧山县议会议决通过的《萧山县地方经费岁入总预算表》十二年度岁入经常门第一款为县税12275元。其包括八项，分别为第一项地丁县税5657元、第二项抵补金特捐2300元、第三项余租410元、第四项拦潮坝地租息0元、第五项牧地水沟捐3元、第六项塘捐3158元、第七项杂捐431元、第八项养老堂产款息1316元。(23) 浙江各县县税所包含的税种之所以出现差别，是由于县议会有权根据地方实际征收地方捐税与国税附加税。(24) 二、狭义的县税 在民初的浙江地方文献中，有时县税一词不是指广义的县税，而似乎是指一种特别的税种。如1912年《浙江军政府公报》载《蒋都督令民政财政司速将县税订章分配文》称：“新章省税之外，所余县税，较旧时平余银两约增三四角不等，其征数多者，并计县税甚巨，凡关于县署一切行政经费及补助地方公益，不敷似均可分配拨用，应如何将用途详晰规定，仰财政司查议具复，通令遵办。”(25)在《财政司会同民政司呈复核议县税分配文》中，浙江省财政司联合民政司呈复浙江都督称：“伏查县税一项，照地丁征收法议决案第二条规定，以向来解省之正银一两合洋一元五角及抵补外债之三角为省税，余充县税，是此项县税收入因各县情形不同，所收之额多寡亦不一律，其征数多者，所余县税亦自较巨。从前州县行政经费均取给于平余，而平余即现在县税之一部分。”(26)又如1912年，玉环县议会在一份公函中称：“吾浙光复以后，由临时省议会议决地丁征收法，将前清平余之款划县税，以充县地方行政经费，法至善也。敝县玉环向还田租，无平余之可划，故各县均有县税而玉环无之。”(27) 观以上材料之意，此所谓县税是指由平余等转化而来的一种税收。根据目前的研究，所谓平余，也叫余平，是指清代道光、咸丰时期溢出于户部控制且为州县官自由支配的地丁盈余的一部分。(28)另玉环县所称的“临时省议会议决地丁征收法”是指浙江临时省议会1912年通过的《修正浙江省地丁征收法》。该法第二条规定：“每地丁银一两各照原定折征钱数及备抵外债之粮捐数改征银元……折征钱数各县不同，应以每银一两合洋一元五角为省税，其每两带征备抵外债粮捐三角，亦一律解省，余充县税。”(29)故狭义的县税其实就是由清季的平余等转化而来用于处理县自治事务的地丁附加税，有时也被称为地丁县税、地丁特捐等。 对浙江地丁县税的税率，贾士毅的《民国财政史》称：“(浙江)地丁每两于正税一元五角外，加省附加税三角，县附加税五角。”(30)其实，浙江地丁县税税率因各县情形不同，所收之额多寡亦不一律。 由表1可知，浙江各县的县税税率，最高的是永嘉、瑞安、平阳三县，每两地丁带征1元；最低的是南田县，每两地丁带征0.3元。 我们以浦江与富阳县为例来了解一县地丁县税额数。1912年，“浦江实征粮额二万四千两”，每两带征县税0.61元，故该县地丁县税为14640元。(31)富阳县每年额征地丁3万两，1913年，该县“上下两忙地丁除荒蠲外，约实征银二万八千两，每两收取县税银六角三分五厘”，故该县地丁县税为17784元。(32)关于浙江全省地丁县税的总额，根据1914年省公署的估计，浙江“全省县税总额不下二百万元，即未能如数征足，至少亦有一百六七十万元”。(33) 由于地丁县税存在于浙江全部75个县的74个县中，且数额巨大，大约占各县地方经费的一半甚至以上。(34)因此，民国初年的所谓县税往往就指地丁县税。换句话说，地丁县税往往被简称为县税。其例子在浙江地方文献中比比皆是。如1912年《浙江公报》上的公文《财政司呈复县税分配办法与县自治章程并无抵触文》、《蒋都督又令财政司准临时议会咨复县税分配章程既非以命令变更法律自可无庸取消文》。(35)1914年2月6日，绍兴《越铎日报》以《县税分配统一办法之省令》为标题报道了浙江民政长的命令。1922年5月，宁波《时事公报》以《经管县地方税办法》为题报道了浙江省长发布的指令：“查各县自治会业经次第成立，所有向由县署及各机关经管县地方款项，亟应厘订划一办法，俾资遵守。前据各道县呈请核示到署。当经分别核复在案，兹将各县县税及自治附捐分别规定办法，抄单通知，仰即知照，并由该道转令各属遵照办理。”(36)