科学认识教师职业特性构建教师职业法律制度，本文主要内容关键词为：教师职业论文,法律制度论文,特性论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)于1994年1月1日得以公布施行，分别从教师的权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任等方面专章加以规范，以实现“保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展”的立法宗旨。至今，《教师法》已颁布实施二十余年，在当前变化了的经济社会条件下，科学认识教师职业特性，构建教师职业法律制度，对《教师法》的完善和贯彻，是十分必要的。 一、我国《教师法》的立法成效 作为教育领域的重要立法，《教师法》对教师的权利和义务、资格和任用、待遇、奖励、法律责任等加以规定，对于应对和解决我国社会变迁过程中教育发展面临的现实问题，稳定教师队伍起到了积极作用。具体讲，我国《教师法》的立法成效主要表现在以下三个方面。 (一)确立教师的参与管理权，推进了学校决策走向民主、科学 教师是教育活动的具体实施者，也是教育关系中的重要主体，教师参与学校管理是教师政治地位和专业地位的体现。以教代会为基本形式的学校民主管理制度是教育系统基层民主政治的具体实现形式，是学校管理体制的重要组成部分。《教师法》第七条规定，教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”的权利。为保障教职工参与学校民主管理和监督，完善现代学校制度，促进学校依法治校，《教育法》第三十条进一步强调，学校应通过“教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”，将建立教职工代表大会作为学校的法定义务，使教师的民主参与权可以通过教代会来实现。为有效实施法律规定，落实教师参与权，促进学校管理与决策的民主化、科学化，我国又颁布《学校教职工代表大会规定》，对教代会的职权、代表资格及组成、工作机构及程序作了具体规定。 二十余年，教代会制度取得了明显的成效。一是由文件规定发展到法律法规，法律地位不断提高。二是由高校发展到各级各类学校，适用范围日益扩大。三是由暂行条例发展到实施细则和工作规程，制度体系日渐完善。四是由会议制度发展到工作制度，制度质量明显提高。五是由工作试点发展到制度规定，职责权利逐渐落实。六是由组织机构发展到组织网络，自身建设日趋加强。[1]截至2012年，全国98％以上的各级各类公办学校建立了教代会制度，民办学校、中外合作办学机构教代会的建制率也达到40％。教职工代表大会相关制度进一步完善，教职工民主参与和监督的权利得到进一步保障，已成为当前我国教育体制改革全面推进、重点突破的重要内容。[2] (二)确立教师职业的专业人员身份，促进了教师专业化发展 教师专业化是教师学历水平和教育教学能力的综合反映，是高素质教师新的内涵和新的特征。《教师法》第三条明确规定，教师是“履行教育教学职责的专业人员”，在肯定教师职业的专业性和不可替代性的基础上，把专业化作为促进教师职业发展的目标。一方面，确立教师资格制度，对各级各类教师取得教师资格的学历水平作出限定，并对初任教师试用期、教育教学能力等作出规定，使入职教师的基本素质得以提高；另一方面，把“参加培训”作为教师权利、把提高“教育教学业务水平”作为教师义务加以规定，并设专章强调政府实施教师入职和职后教育的职责。 近年来，我国教师的学历水平得到较大改善。截至2014年，普通小学、初中、高中的学历合格率，分别为99.88％、99.53％、97.24％。[3]与此同时，各级政府都强化了教师培训的投入与管理，逐步形成“全省统筹，政府为主，分级负责”的省、市、县三级教师培训管理体制，建立“县级财政保全员、市级财政保重点、省级财政保骨干”的经费投入机制，并落实农村义务教育学校公用经费5％用于教师培训的政策。通过新任教师培训、全员性的教师岗位培训、脱产培训、专项培训、校本培训等形式多样的教师培训，推进了教师专业化的进程，提高了教师素质和教育质量。 (三)确立教师聘任制与考评制，推动了教师管理的规范化 教师聘任是学校人事制度改革的核心，教师考核则能够促进教育活动效果的提高。长期以来，我国学校用人制度实行教师职务终身制和人员单位所有制，“人员能进不能出、职务能上不能下、待遇能高不能低”成为计划体制下教师人事制度的主要弊端和突出问题，制约着教育教学质量的提升。对此，《教师法》规定，学校和其他教育机构“逐步实行教师聘任制”，由学校和教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任，并把履行聘约作为教师的一项义务；同时，《教师法》用专章规定了教师考核制，对教师考核的主体、学校考核应该遵循的原则、教师考核工作的指导、监督以及教师考核结果作了专门规定。 事业单位人事制度改革的深入以及高等教育的大众化，为我国全面实施教师聘任、考核制打下了基础。2004年，教育部开始在基础教育领域全面推行教师聘任制，实行“资格准入、竞争上岗、全员聘用、合同管理”。目前，全员岗位聘任、竞聘在全国各地得到落实和实施，义务教育教师队伍建设取得了显著成绩，整体素质不断提升。为化解教师资源配置矛盾，促进教育公平，教育部、财政部、人力资源和社会保障部于2014年发文，全面推进义务教育教师“县管校聘”管理改革。在保证教师聘用与管理改革合法性的基础上，由县级教育行政部门按照职能分工，对中小学教师实施公开招聘、职务评聘、培养培训、调配交流和考核。这使得教师聘用与管理符合教育质量提升的需要，同时也适应义务教育均衡发展和教师管理专业化、规范化的要求。近两年全国招聘的13.2万名特岗教师中，有95％到乡镇以下学校任教。[4] 二、科学认识教师的职业特性，明晰教师立法的分析基础 教师职业会涉及不特定多数学习者及其受教育权利的实现，教师的教育教学的成效将影响学习者人格的发展、身心能力的成长以及知识技能的获得，并对教育事业产生影响。《教师法》是我国第一部专门规范教师职业的法律，对于促进教育发展、推进教育法治进程具有重要意义。要适应新形势，使教师立法更加科学完善、有效调整社会关系，使教师职业发挥社会期待的、应有的社会功能，需要对教师职业特性及要求有准确的认识。 (一)教师职业的公共性：立法规范教师职业的合理性基础 《教育法》第四条规定，“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。全社会应当关心和支持教育事业的发展。全社会应当尊重教师。”该规定将“全社会应当尊重教师”与教育的重要地位同条规定，并非立法者的无意或随意。该规定充分体现了教师与教育以及学校的密切关联。教师是具有组织性、学术性与公共精神的专门性职业，其伦理要求是对自己的学生应有爱心，在接受学生家长的委托下，与家长之间保持高度的信任关系。[5]为保障公众对教师的信赖，确保公众对公益团体的支持不致被误导成使特定团体获取私益，国家应制定法律以确保教师履行义务，使学校公益性的可信赖性得以维持。教师职业的公共性主要来自两个方面。 第一，教师所从事的活动的公共性，即教育的公共性。从教育的目标层面看，公共性表现了教育所具有的直接使个人受益，间接使社会受益的责任和功效。(1)教育会左右学校、社会及团体、社会文化的应有状态和国民经济的发展，是一个与包括经济在内的文化社会的维持、发展、重组、再生产有关的事业。它所提供的产品或服务由人们共同占有和享用，具有为整个社会服务的公共职能，是人类社会赖以生存和发展的重要基础。(2)教育直接服务于学生学习并影响个人能力与发展、家庭状况，可以为个人带来合法的、可观的个人利益。因此，公共性并不等同于社会公益或社会福利，而是包括私益在内。 第二，教师所处场所的公共性，即学校的公共性。学校教育是以未成年人和成年人为对象，广泛地以全国、全社会的规模，提供教育的机会，设立教育的机构来进行的。日本前文部大臣田中耕太郎提出，所谓公共性应解释为学校教育事业与公共福祉具有重大关系的意义。[6]日本对于学校的公共性通说认为，在学校内实施的教育事业本身具有公的性质，因此学校具有公的性质，其公共性是指学校即使是“私”的也非“个人”的，同时也不是将学校中的教育任随父母与家庭的自由，学校乃是社会上的公共事务。[7]由于学校内实施的教育本身具有公的性质，因而私立学校也具有公共性。而且私学的公共性并非不考虑办学者、教育者、受教育者私益的维护，是在兼顾保障私益的前提下使私立学校的公共性得到维护。 (二)在保障公共性的同时，协调好教师职业的自主性 教师职业的公共性是教师区别于其他专业人员的重要特征。教师是学习者在受教育过程中最重要的协助者，学习者须藉由教师以其专业知识与能力的协助，根据学习者的个体差异来辅导学生人格和知识与能力的健康发展。为使教师达成上述功能，协助学习者受教育权的实现，教师在工作中的聘任、待遇、工作条件、排课与工作环境等均应同样受到充分保障。教师作为履行国家公共教育职能的人员所享有的权利属于公务人员所享有的权利性质，包括福利待遇权、退休金获得权、受抚恤权、保险权、职位保障权、出差、请假及休假权、生活津贴获得权、年终考核晋级加薪权、获奖励权等。同时，为了保证学生受教育权的实现和维护国家公共利益，教师在享有特殊权利的同时也必须承担特殊职责。这种作为履行国家公共教育职能人员所承担的义务涉及：积极执行职务、服从命令、严守秘密、遵守职业道德、不为一定行为、不得罢课的义务。为保障学习者的受教育权，促使教师职业对学校发展、教育发展产生积极作用，需要针对教师职业的公共性在法律上对教师职业作出具体规范，防范产生负面效应。 教师是专业技术人员，教师职业还具有一个重要特征——自主性。国家对教师的规范必须顾及教师作为专业人员权利的维护。在教育行政系统中，教师行为受到国家法律以及国家教育行政部门各种“规定”、“办法”、“禁令”的制度性限制，还受到来自地方教育行政部门、学校、学生及其监护人的评价、检查、考核等的控制。如果教师的专业自主权缺乏全面、具体的规定，教师的教育行为就难以有效对抗非法干扰，教师职业就难以发挥应有的育人功能。构建公教育制度，“必须以教育的私事性为基础，尊重个人的学习与受教育权利，教师的教育自由，以及父母为子女选择学校的权利”。[8]教师基于其专业知识与能力，应享有教学方法、教学内容、教科书及辅助教材的选择权，以及对学生的教学评价权、教育惩戒权、生活指导权，同时为不断提升教师的专业技能，教师还享有组织或参加教师专业团体权、参与学校校务权、进修权及提升权等。而学校与社会教育的教育目的与教育功能有赖于教师基于其专业自主权而加以实现，学习者的健康发展权也必须建立在教师的专业自主性上才有意义。 三、构建符合教育规律的教师职业法律制度 作为承担国家公共教育职能的专业人员，教师职业不可避免地同时具有公共性与自主性两个方面。国家规范教师职业的合理性基础，主要源自教师职业公共性这个方面。但必须顾及教师的权利维护，最主要的是促成教师职业公共性与自主性的协调。立法若要合理规范教师职业，必须解决教师职业的公共性与自主性的冲突。 (一)以公共性为考量确立教师法律身份，实施教师的分类规范 教师职业的公共性与自主性的关系具有此消彼长的特点。自主性越强其公共性就相对较弱，公共性越强相对的其自主性越弱。公共性越强，教师的权利限制就越多，国家监督的强度、密度也就越高。公共性与自主性关系的变化取决于教师所在学校的性质、教育的阶段。因此，对教师权利的规范以及对其职务行为的监督，也必须根据教育阶段、教育类型以及学校接受国家经费投入和接受社会资助的情况，来决定规范与监督的强度与密度。 首先，赋予公立义务教育阶段的教师教育公务员身份，参照公务员管理制度实施管理。在义务教育阶段，涉及国家在教育上所负的宪法上的教育义务，也涉及公民受教育权的实现，且此阶段正值人格以及各种能力充分发展的关键时期，同时也是受教育者心智尚未成熟、最容易受到伤害的阶段，立法对从事此阶段教育的教师应有最严密的规范、监督。《公务员法》对公务员在职务、工作、权利义务上都有严格的规定，受到严格的社会监督。教育公务员的定位，既有利于加强对教师合职业道德的监督管理，也有利于确认其与政务公务员专业性方面的差异。赋予高中阶段的教师教育公务员身份，强化高中教育的“公共性”，推动高中教育向“义务教育”靠拢，实现12年义务教育这一大趋势，体现立法的超前性、科学性。 其次，高校教师和民办学校教师定位为雇员，依照聘用合同和《教育法》实施管理。在中等教育至高等教育阶段，随着国家对教育所负义务的递减，公民人格及各种能力的逐渐发展完善，受教育者心智的成熟，应当允许教育有自由发展的空间，对教师的监督强度也应逐步减弱，在立法上赋予教师更多的自由权。但因为对教师的职业道德、专业素质都有较高的要求，教学内容、课程设置都要体现公共教育的要求，教师管理应区别于企业雇员，否则对教师的特殊要求就无法实现。 (二)建立公平、体系化的教师待遇及社保制度，为义务教育(包括高中)阶段教师群体履行职责提供积极保障 由于义务教育(包括高中)教育的公益性和教师职业的特殊性，应统一该阶段教师福利待遇和社会保障政策，推进养老保险制度、失业保险制度和医疗保险制度的改革，使社会保障落实到该阶段学校的全体教师，尤其是农村教师。 首先，制定教师工资制度和基本工资标准，通过加强监督检查、加大财政转移支付等措施确保教师平均工资不低于公务员平均工资水平。地方各级政府按核定的编制、职务结构比例和工资标准，将教师工资经费全额纳入预算，按时足额发放。实行工资定期增长制度，提高班主任津贴、教龄津贴、特殊教育津贴、特级教师津贴、工读教育津贴标准。 其次，建立教育公务员社会保障体系。确定稳固的资金来源，国家、地方和教师三方共同承担强制性社会保障义务，形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制。实行与《公务员法》的规定相一致的退休、医疗、养老和失业、工伤、生育等社会保障制度。可考虑由中央财政垂直解决农村教师社会保障问题，实施“农村义务教育教师安居工程”，提高农村基础教育教师中、高级职务比例。 (三)建立系统化的教育公务员管理制度，避免产生负的外部效应 教师不仅需要具备一定的知识和胜任教学岗位的能力，还要具备高尚的情操和廉洁敬业的自律意识。为避免教师不端行为可能引发的教育的负外部效应，应建立系统化的教育公务员管理制度，在教师履职、道德、服从、行为等方面履行与公务员类似的义务，在招聘、录用、晋职、考核、奖惩、交流、离职等方面强调政府干预和引导。 第一，教师由政府聘任，参照公务员制度实行公开招聘、统一考试。建立规范入职教师的心理评估制度。教师聘用合同分为临时、短期和长期聘用合同，达到法定年限考核合格的教师可长期聘用，以适应教育的稳定性和长期性，也有利于解决教师聘任中存在的竞争过度、急功近利等问题。 第二，建立教师编制标准，作为基础教育办学的基本要求。省级政府根据国家编制标准，制定满足教育教学需求的地方教师编制标准，实行动态管理、定期调整，确保农村学校师资需求。教育部对各地教师总量、结构、素质进行监测，并作为教育质量评估的重要指标。 第三，制定《教师职务条例》，合并中学与小学教师职务系列，科学设置职务等级，制定基本任职标准。改革教师评价机制和职务晋升模式，全面实施竞争择优的教师聘任制，将师德修养、专业水平、教育教学能力作为教师聘任和职务晋升的主要依据。 第四，建立城镇教师到农村学校任教服务期制度。城镇教师有义务到农村学校任教，并作为其晋升高级职务、参评优秀教师、特级教师的必备条件。完善特级教师和优秀教师到农村学校、薄弱学校巡回讲学制度。 第五，对教师在权利取得的途径、罢工、教学责任等方面实行严格管理，参照公务员标准对教师进行德、能、勤、绩的全面考核。教师进行教育教学活动时，其结社、言论和集体行动等权利应受到限制，禁止教师的所有罢工及怠工行为。教师不得进行违背国家、社会和公共利益的宣传，不得破坏国家安全和公共安全。一般情况下可以对工资分配办法、内部规章制度、工作条件等进行协商，但不允许违反法律和相关人事分配政策。 (四)确立教师的教育权，激发教师的教育自觉 教师的教育权特指教师作为专业人员在履行教育职责过程中利用自身专业技术自主组织教学活动、实施教学行为及其他相关教育行为的权力。一则，它是法律赋予教师的、依法对学生实施管理、教育的专门权力，具有权威性，学生必须服从，其他任何人不能非法剥夺。二则，其实质意义是以教育学生、促进学生发展为终极目的，是对教师职责的义务规定，作为教师必须遵守，既不得超越，也不得放弃。从内容看应涉及以下几个方面。 首先，教学权。教学是通过引导学习者对问题或知识体系循序渐进的学习来提高学习者正在学习中的理解、转换和迁移能力。[9]教师利用专业知识进行的教学设计和教学策略至关重要。美国教师联合会的《教师权利法案》就明确提出，“教学是一种专业职业，从事教学的权利不应该以放弃其他任何人权为代价。不经一定法律程序允许没有一个人可以被剥夺专业地位或从事教学的权利”。从具体教学行为看，教师的教育权应包括依据课程与课程大纲进行的讲授内容的编辑权、具体教学方法的选择权。关于教师的讲授内容，立法应针对不同教育阶段的教师就课程与课程大纲对教师的要求、教师是否可以采用与教学不相关的材料、在校内是否可以宣扬与课程内容相悖的观点等作出规定。关于教师使用的教学方法，立法应针对不同教育阶段的教师，就是否可以采用存在争议的教学方法、是否可以对相关教育政策所设定的教法持异议等做出规定。[10] 其次，评价权。评价对于发展中的学生来讲具有十分重要的意义。从心理学的观点看，评价具有激励和导向功能。从评价的法律效果看，评价对学生未来利益可以产生直接的影响。随着未来中考、高考制度改革的深入，对学生的综合评价将会成为学生升学的重要影响因素。为了保证评价的客观、专业、准确、公正，也需要赋予具有专业水平的教师一定的评价自主权。学校、任何组织和个人都不应妨碍教师评价权的合法、合理行使。重秩序、重分数是目前我国学生评价的最重要价值，过分强调了学生评价的管理功能和选拔功能，既忽视了学生的多元发展，也限制了教师评价权的行使，学生评价难以发挥真正的功能。教师对学生的评价包括两个方面。一是品行评价，二是学业评价。关于评价学生，立法应就教师是否可以根据学生的水平给学生打低分、禁止教师对学生作出诋毁性评议等作出规定。 再次，惩戒权。教师既是教育的实施者，也是教育秩序的维护者。对学生来讲，惩戒的目的不是为了束缚，而是为了促进学生社会化、促进学生更好的发展。从教育发达国家来看，美、德、日、英、韩各国均通过立法确立了惩戒权。我国教育立法未明确规定惩戒权，亦未界定体罚的内涵与外延，有关法律关于禁止“变相体罚”的规定，使教师的一切教育行为均存在违法的风险。这也是导致目前体罚屡禁不止，学校教育权威丧失，教师压力大、专业地位缺乏保障的重要原因之一。应立法明确惩戒权，同时具体规定惩戒的法定形式以及惩戒权行使的主体、条件、程序、惩戒的原则和要求、惩戒的监督、违法惩戒损害的责任与救济，保证教师积极履行职责，有效促成学生社会化和健康成长。标签：教师法论文; 义务教育论文; 法律论文; 教师评价论文; 科学论文; 立法原则论文; 公务员考核论文; 教学评价论文; 公务员职务论文; 工作管理论文; 教育法论文; 基础教育论文;