审计行为行政救济法律问题研究，本文主要内容关键词为：法律问题论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
A、政府裁决与行政复议和行政诉讼的界限划分
审计法第四十八条对被审计单位不服审计机关作出的审计决定规定了两种救济措施，即不服有关财务收支的审计决定的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。不服有关财政收支的审计决定的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。因此，划分政府裁决与行政复议和行政诉讼的界限实质上就落脚为划分审计的性质是财务收支还是财政收支。
从法理含义解析，财政收支是以政府为主体的收支活动，是政府以税收、国有资产收益等形式集中一部分国民生产总值或国民收入来满足社会公共需要的收支活动，一般适用于国家机关、军队和与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的社会团体、政党组织和作为一级预算单位的事业单位、企业。财务收支是部门、企业、单位中有关财产管理或经营以及现金的出纳、保管、计算等事务，一般适用于与财政部门无直接缴款、拨款关系的自收自支事业单位、金融机构、企业等单位。根据审计法第二条，审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支进行审计，对国有的金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计。审计法第十六条、第十七条对财政收支审计进行了呼应性的细化，“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行和决算以及其他财政收支情况进行审计”，“审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计”。从上述规定可形成这样的认识：财政收支审计的对象主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门以及与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的军队、政党组织、社会团体、事业单位和企业。除此之外的国有的金融机构和企业事业组织一般为财务收支。
但实际工作中，财政收支和财务收支不是截然分开、泾渭分明的，两者有可能会出现交叉、重叠，如有的企事业单位、其他组织也有专项的财政收支：财政拨付事业单位、国有企业的技术改造资金；国家为扶植或鼓励农业产业的发展，拨付民营农业企业的产业化项目资金和财政贴息贷款；为多渠道筹集建设资金，在某些大型工程项目建设中可能会出现多个投资主体，除财政资金，还存在企业筹资、社会出资、民间投资、外资等。再如，参公管理的事业单位，由财政全额拨款，其资金来源、使用、管理等同于行政单位，但审计法第十九条将“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”全部归入“财务收支”；我们一般习惯将社会保障基金划归“财政收支”范畴，但审计法第二十三条将政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金归入“财务收支”；再看“国际组织和外国政府援助、贷款”，这些援助、贷款是以中央政府、地方政府为借款人，承担还本、付息的最终责任，实际工作中，我们一般也是将其视为“财政收支”，但审计法第二十四条将其归入“财务收支”。
像以上类似情形还很多。那么，在财政收支、财务收支界限不明确，或既有财政收支又有财务收支的情况下，该如何确定审计决定的救济方式？笔者认为，除综合考虑单位性质、审计法规定的不同审计事项、占主体地位的资金性质外，还应结合具体的审计项目进行判断。在此，笔者着重想表达的是，还应从所要实现的法的价值角度，从所追求的行政目标，通过完善立法，构建符合我国实际的审计决定救济方式。
审计法规定的审计行政救济方式为政府裁决、行政复议与行政诉讼。行政复议与行政诉讼法律规定相对成熟、完善，程序设置规范，且经过较长时间的实践，接受了较多具体案件的检验，特别是行政复议法实施条例出台，对复议工作中遇到的一些具体问题进行了明确、细化和完善，强化了操作性。但政府裁决的相关规定较少，操作程序不明确，也无具体的时效规定，仅在宪法第八十九条和第一百零八条中原则性规定：国务院统一领导各部、各委员会和全国地方各级国家行政机关的工作，可以改变或者撤销各部、各委员会和地方各级国家行政机关发布的不适当的决定。县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。即同一政府的所属其他工作部门或下级人民政府不同意审计机关的决定，都可作为政府内部事务最终由政府裁决得以解决。但无论是其他工作部门或下级人民政府均与审计机关“同级”，有些其他工作部门或下级人民政府的行为实际体现了本级政府的意志，实质上是本级政府的行为，再由本级政府裁决审计决定其公正性难免让人质疑，审计的独立性、权威性自然难以保障。
综上所述，审计行政救济中，行政复议与行政诉讼更有利于体现和保障公平正义，这也是法的基本价值的要求。但行政复议与行政诉讼也有其弊端，救济成本相对高昂，如程序化增加了时间成本，重证据增加了取证成本，专业性增加了应诉成本（律师费、代理费、咨询费等）。随着生活节奏的加快，时间、效率意识的增强，经济、高效、快捷同样是审计追寻的行政目标，政府裁决恰恰符合这样的目标要求。“两利相衡取其重，两害相权取其轻”，在利弊共存的情况下，应选择行政权益更大而行政成本相对较小者。
笔者认为，在财政收支、财务收支界限不明确或财政收支与财务收支交叉、混同的情况下，现阶段宜将其视作“财政收支”，即可采用政府裁决的方式解决审计行政争议，理由如下：
一是选择政府裁决意味着取向“效率优先于公平”，这更符合现实和现状，也符合我国行政管理体制和运作规则，更符合我国“行政型审计”的特点，规避了“官告官”的尴尬局面。
二是从我国现行审计程序的制度设计看，“效率”优先其实并未完全牺牲公平正义，审计内部业务流程可基本保证公平。首先审计机关在出具正式审计结果文书前，要与被审计单位交换意见，被审计单位要向审计机关反馈书面意见，在双方有分歧时，审计机关要重新核查或与被审计单位沟通、向其解释定性处理的原因、依据，一般情况下，通过上述程序双方会取得一致意见。其次，审计机关严格执行“三级复核制”，审计证据、审计工作底稿直至审计结果文书经过层层把关、复核，多数审计项目还要经过项目审理会对其事实、定性、评价、处理处罚、审计程序等进行审核；再次，审计执法与其他执法部门的不同之处在于，审计机关严格执行审计纪律“八不准”，是为数不多的割断了与行政相对人经济联系的部门，更有利于增强执法的独立性，易于做到客观公正。
三是从我国经济发展阶段看，目前我国处于经济转型期、成长期、快速发展期，在体制、机制不健全、不完善，统一、开放的市场机制尚未成型，公平竞争的市场规则有待构建，诚信、健康、良性的经济环境还在培育过程中，在经济发展还未完全达到规范、有序的背景下，追求审计行政争议解决的“效率”更符合“初级阶段”的国情，同时也避免了审计缠于“复议”、“诉讼”，能有更多的时间、力量查错纠弊，规范经济运行，服务宏观决策，为经济发展保驾护航。
但现阶段急需解决的一个问题是，尽快完善立法，出台政府裁决的具体操作程序，明确政府裁决的管辖、申请、答辩、审理等，以切实体现和保障政府裁决的效果、“效率”。
公平、正义是法律永恒的价值追求，也是行政执法的最高目标，而程序正义是实体公正的坚强保证，行政复议、行政诉讼在程序设计和操作规范上远优于政府裁决，所以从长远看，这也将是审计行为行政救济的终极取向。
B、审计行为行政救济受案范围
审计法将不服“审计决定”作为行政救济的唯一依据，对审计报告、审计结果公告、审计移送案件等是否可采取相应的救济措施未予明确。
从审计机关角度讲，一般认为审计决定体现了审计的处理、处罚等，是具有“执行力”的法律文书，对被审计单位有直接利害关系。但对经济责任审计而言，是以单位为载体审计个人，实质上既审单位又审个人，审计决定可能针对单位的不规范行为出具了审计决定，但被审计个人也许更看重的是审计报告中的审计评价和审计认定的“经济责任”。《经济责任审计条例》规定“经济责任审计结果应当作为考核、任免、奖惩被审计主要负责人的依据”。所以审计评价才是其利害关切，若将审计报告排除在审计行政救济受案范围之外，显然对被审计人员权益保护不够充分。但根据“党管干部”的原则和行政复议法、行政诉讼法的立法精神，涉及“人事”方面的救济一般宜申请复核或者申诉，对“财政收支”范畴的被审计单位也可考虑采取政府裁决的方式，以减轻复议机关和司法机关压力。需强调的是，在《经济责任审计条例》颁布后，审计机关应严格对照区分直接责任、主管责任和领导责任，恰当界定被审计人责任。
至于审计结果公告，是在更广的范围内对被审计单位的违法违规问题进行披露，是审计行政公开的具体体现。个人讲名誉、声望，单位则讲形象、名声，审计机关在行使公告权的同时也有义务接受被公告对象和社会公众的监督，有必要赋予利益关切者相应的救济权利。也许有人质疑，审计结果公告中披露的问题，多数在审计决定中反映过，审计决定出具后已给过被审计对象行政救济的机会，若允许对审计结果公告进行行政救济，是否会造成重复救济的问题。但笔者认为，两者的受众范围不同，审计决定一般仅局限于被审计单位和相关责任人，有的或会抄送相关主管部门，而审计结果公告面向全社会，针对不特定的主体。这意味着，仅就审计决定，可能还在被审计对象“容忍”和“承受”限度内，但审计结果公告涉及其名誉、形象，超出了被审计对象“容忍”和“承受”限度，就会出现被审计对象对审计决定未采取行政救济但对审计结果公告“忍无可忍”，产生了强烈“诉欲”的情形；其次，对被审计对象有异议的事项是在审计复查结束、查证结果明晰的前提下才进行公告。被审计对象若对审计决定已采取了相应的行政救济措施，审计结果公告一定是在行政争议处理结束后进行，且以最终处理结果为基础进行公告；再次，审计结果公告有严格的公告审批程序，通过层级把关，亦可保障其质量。因此，并不会产生重复救济现象。
审计结果公告意味着对审计机关的审计质量提出了更高要求，要确保做到查证事实百分之百清楚、定性百分之百准确、处理百分之百恰当，防止因审计的错漏使被审计单位蒙冤遭受形象的毁损。同时，审计机关为防范审计风险，只有更加严谨细致、精益求精，才有充足的心理准备应对被公告对象可能提起的行政救济。
因此，笔者认为，除审计决定外，审计报告、审计结果公告作为对外审计行政文书，其中与行政相对人有利害关系的内容如审计评价、经济责任审计中对责任的界定等应纳入行政救济受案范围，但应出台和完善相关规定，对受案范围、救济程序等予以明确。
另外，对于审计移送案件，笔者认为不宜将其纳入行政救济的受案范围。首先，审计机关移送的仅是案件线索，有时是限于审计手段而作出的合理怀疑，具体查证则是由纪检监察、公、检、法机关完成；其次，许多案件线索移送是在保密状态下进行的，且具有较强的办理时效，以防止涉案人员销毁、破坏审计证据，若将其纳入审计救济范围，显然不利于对案件及时、深入查证；再次，将案件移送行为作为行政救济受案范围，不利于调动审计人员发现、查证大要案的积极性，审计人员考虑到可能遭受的审计风险，也许会放弃合理怀疑，放弃案件审查和移送。
综上所述，审计行为行政救济受案范围应科学界定，但也不宜过分扩大，对于审计中的其他具体行政行为或程序上的问题，还可通过信访、举报、投诉等方式救济。
C、审计行为行政救济主体
从审计法第四十八条的规定判断，审计行政救济的申请主体为“被审计单位”，而行政复议法、行政复议法实施条例规定公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益或与具体行政行为有利害关系即可提出行政复议申请，行政诉讼法规定公民、法人和其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其人身权、财产权就可提出诉讼。工作实践表明，行政复议或行政诉讼的启动取决于行政相对人，审计机关无法左右。行政相对人认为其权益受到侵犯就有权向受理机关提出申请，只要符合受案条件，受理机关无权不受理。
而审计法将行政救济申请主体局限于被审计单位显然排除了非被审计单位的其他利害关系人，不符合行政救济工作实际。最典型的是投资审计，被审计单位是建设单位（业主单位），但审计的结果无论审增还是审减又直接关系施工单位的利益，作为与建设单位是平等的合同关系的施工单位，当然有权以“与审计具体行政行为有利害关系”为由提出行政救济。此外，因其不是被审计单位，其救济途径选择恰恰不受财政收支或财务收支的约束，而且根据修订后的审计法立法精神，取消了复议前置，其亦可根据需要采取复议或直接诉讼的救济方式。所以，即便是财政收支审计所涉及的利害关系人其救济途径也不局限于政府裁决。
不过，笔者认为，应正确界定利害关系人的范围，将其限于直接利害关系人。还以投资审计为例，如施工单位对工程进行了分包，审计结果也许还会影响到承包方利益，再如因审计机关审减金额较大，施工单位拖欠了民工工资，上述承包方、民工显然已属间接利害关系人，其权益救济的基础只能是相应的承包合同或劳动合同，而不能申请审计行政救济。
此外，审计法对不属于行政序列的人大、政协、司法机关、党团组织如何申请政府裁决未予明确，这也是我国“行政型审计”的尴尬。笔者认为，若由本级政府裁决，难以保证其独立性，而且也不便于实施，可考虑将此类裁决的受理主体规定为上级政府，国务院为最高受理机关，即省级人大、政协或全国人大、政协等机关都只能申请国务院裁决，省级以下的人大、政协等机关向上级政府申请裁决。
标签：法律论文; 行政救济论文; 审计法论文; 行政复议论文; 审计质量论文; 法律救济论文; 审计目标论文; 审计范围论文; 财政制度论文; 时政论文; 行政部论文;