农民工市民化进程的总体态势与战略取向，本文主要内容关键词为：农民工论文,取向论文,态势论文,进程论文,总体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工是改革开放进程中成长起来的新型劳动大军，是现代产业工人的组成部分，是我国现代化建设的重要力量。农民工这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系，主要是指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。广义的农民工还包括在农村内部从事二、三产业的人员。2009年，我国共有22978万农民工，其中，前者即外出务工的农民工14533万人，占63.2％，后者即在本乡镇务工的农民工8445万人，占36.8％。
在我国，“市民”特指那些在城镇居住、拥有非农业户口的城镇居民。农民工尽管在城镇就业和居住，有的已经实现举家迁移，但他们的户口还是农业户口，还不能和城镇居民享有同等的就业和福利待遇。从制度安排上说，户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。长期以来，在消除城乡差别的改革思路上，多以户籍改革为手段，试图通过户籍改革来一次性解决农民工的差别待遇。但是，一次户籍改革的牵涉面广，成本高，障碍多。实际上这也成为了户籍制度改革难以深入推进并饱受社会诟病的原因。这样，在城镇化进程加快的背景下，原有的城乡二元结构非但没有打破，反而正在向新的城镇居民、农村居民和城镇农民工三元结构转变。因此加快实现农民工市民化，不仅是破除城乡分割体制改革的需要，也是推进城镇化健康发展的需要。
农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。在此，将农民工市民化的内涵界定为：以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，也就是农民工在城市“有活干，有学上，有房住，有保障”。当农民工的公共服务逐项落到实处后，传统户籍制度的消亡，正如粮票的取消，是一个水到渠成的过程。
为使研究对促进农民工市民化的政策设计更有针对性和更具操作性，课题组对重庆、武汉、合肥、郑州、东莞、嘉兴6个城市和全国20多个小城镇进行了调研，了解了各地推进农民工市民化的政策举措，测算了农民工市民化需要支付的公共成本。课题组还对全国7个省市7000名农民工进行了问卷调查，收回有效问卷6232份，在此基础上分析了农民工市民化的意愿和要求。报告主要侧重于进行宏观分析和判断。在报告中，主要以专栏形式介绍各地的调查发现，以此作为宏观分析和判断的补充。
一、推进农民工市民化的现实基础及其价值
经过多年的流动，农民工进城就业已趋于稳定，家庭化特征越来越明显。特别是新生代农民工已成为农民工的主体，他们要求融入城市的愿望强烈。推动农民工市民化，不仅符合农民工的要求，也是统筹城乡发展重要措施。
(一)农民工流动的历史演进
农村劳动力向非农产业和城镇转移是农民工市民化的必经阶段，农民工流动开始之时，即是城镇化和市民化开始之日。改革开放以来，农民工的流动经历了三个阶段，在空间分布上出现了两大特征：
一是20世纪80年代，以就地转移为主，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。这一阶段，外出就业农民工数量从20世纪80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人。
二是20世纪90年代，以跨地区异地流动为主，城市二、三产业成为农民工就业的主要渠道。这一阶段，乡镇企业发展趋缓，各种限制劳动力转移的制度逐渐放开，外出就业农民工数量从20世纪90年代初期的6000万人左右发展到20世纪末的1亿人左右。农民工流动范围扩大，跨省流动比重大幅上升。1993年全国跨省流动的农民工约为2200万人，跨省流动的比重达到35.5％。
三是21世纪以来，农村劳动力供求关系进入重要转折期，农民工数量增长稳中趋缓。2002-2008年，全国外出就业农民工数量年均增长595万人，年均增长5％左右，低于20世纪90年代的平均增速(15％)，进入稳定增长阶段。虽然总体上农村劳动力仍然富裕，但结构性供求矛盾开始突出，农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩、结构短缺”。农村青壮年劳动力大量转移到非农产业，供求明显偏紧，有一技之长的农民工供给严重不足，农民工供求的区域矛盾突出，“招工难”开始由沿海向内地扩散，有蔓延和加剧之势。
四是随着国家产业结构和区域经济布局的调整，西部大开发、中部崛起政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向发生明显变化。国家统计局2009年的调查显示，与2005年相比，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的比重由75.4％下降到62.5％，中部地区由12.3％提高到17％、西部地区由12％提高到20.2％。虽然外出农民工的就业地仍以东部地区为主，但农民工流动开始从东部地区向中西部转移，跨省外出的比重开始下降。
五是农民工外出务工以大中城市为主，但县域经济和小城镇的作用不容忽视。从外出农民工就业的地点看，2009年，在直辖市务工的农民工占9.1％，在省会城市务工的农民工占19.8％，在地级市务工的农民工占34.4％，在县级市务工的农民工占18.5％，在建制镇务工的农民工占13.8％，在其他地区务工的占4.4％。总体而言，在地级以上大中城市务工的农民工占63.3％，大中城市是外出农民工的主要就业场所。但从农民工的总量分布上看，在地级以上大中城市务工的农民工为9199万人，占农民工的40％，在县域(含县级市)务工的农民工1.38亿人，占农民工的60％。县域经济特别是小城镇的发展对农村劳动力转移尤其是就地转移有着重要影响。需要指出的是，东部地区县域经济和小城镇的发展，已构成以城市群为主体推动城镇化战略的重要组成部分。大体上，东部地区主要以城市群“面状”吸纳农民工，特别是以小城镇为主吸纳本地农民工，中西部地区主要以大城市“点状”吸纳农民工(见专栏1)。
专栏1 农民工流动的区域变化
随着“西部大开发”、“中部崛起”等区域发展政策的实施，我国产业升级转移和结构优化调整的步伐明显加快，中西部地区就业吸纳能力大大加强。据湖北省的调查，到2010年6月底，全省农民工数量达964万人，其中在东部务工的429.9万人，占44.6％，在中部务工的454.6万人，占47.1％，在西部务工的76.6万人，占7.9％。中部地区取代东部地区，成为湖北农民工最大的输出地。同样，重庆市814.7万外出务工人口中，在市外就业的425万人，在市内就业的389.7万人，加上来渝就业的60多万外地农民工，市内就业农民工已达449.7万人，超过了外出农民工数量。与东部地区主要以城市群“面状”吸纳农民工不同，中西部地区主要以大城市“点状”吸纳农民工，如武汉市中心城区吸纳农民工137.5万人，占湖北省内农民工数量的27.7％，重庆市主城区吸纳农民工222万人，占重庆市内农民工数量的49.4％。中西部地区就业吸纳能力的增强，拓展了农村劳动力就地就近转移的空间，但也在一定程度上造成了东部地区的“招工难”。今后，以东部地区为主吸纳农民工和中西部地区吸纳农民工比重不断上升的趋势将并存，劳动力供求“两难”、“三抢”的局面即招工难和就业难、沿海与内地争抢、本地留用与外地务工争抢、实体型企业与服务型企业争抢劳动力的现象将并存。农民工供求形势的变化，将进一步推动经济结构的调整和城市公共服务体系的完善。
(二)推进农民工市民化的现实基础
从农民工流动的特征和环境看，推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。
1.农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显
一是完全脱离农业生产、常年在外务工的农民工比例已经占到较大比重。根据国家统计局有关数据推算，2009年，农村劳动力转移率已达到45.8％，将近一半的农村劳动力已在二、三产业实现就业。
二是举家外出的农民工已经占到一定比例。据国家统计局资料，举家外出的农民工数量不断增长，2009年达到2966万人，占外出农民工的20.4％。
三是农民工外出就业趋于长期化。问卷调查表明，2010年，农民工外出务工的年数平均7.01年，56.7％的人累计外出务工年数为5年以上，28.6％的人累计外出务工年数为10年以上①。
四是农民工在同一城市就业和居住趋于稳定。问卷调查表明，2010年，农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5.30年，其中40.7％的人在当前城市5年以上，18％的人为10年以上。农民工外出的时间越长，在一地稳定就业和居住的可能性越大。平均而言，初次外出2年以后，农民工务工地选择趋于稳定。
2.新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈
20世纪六七十年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年，并逐步退出城市，他们的子女即新生代农民工开始成为农民工的主要构成。目前，20世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人(见专栏2)。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人在城市成长甚至出生在城市，心理已经从上一代农民工的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态。新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城镇化。新生代农民工代表着农民工的主流，渴望市民身份认同、待遇平等及融入城市，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。
(三)推进农民工市民化的重大意义
实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。推进农民工市民化的重大现实意义在于：
1.从根本上解决好“三农”问题的需要
农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。
专栏2 新生代农民工成为流动主体
由于户籍制度的制约，我国农村劳动力流动具有鲜明的年龄替代特征，即年轻的劳动力进城不断补充替换年长的劳动力回乡，形成了城乡之间的双向流动。2009年与2006年相比，农村外出务工劳动力由13181万人增长到14533万人，增加了1352万人。其中，30岁以下年龄组由6933万人增长到8952万人，增加了2019万人；31～40岁年龄组由3888万人减少到3241万人，减少了647万人；40岁以上年龄组由2359万人减少到2340万人，减少了19万人。如今，40岁以上年龄组的农民工有2340万人，而10年前30岁以上年龄组的同批农民工有2931万人，净减少591万人。31～40岁年龄组的农民工有3241万人，而10年前21～30岁年龄组的同批农民工有3603万人，净减少362万人。可见，新增的城市农民工主要来自20世纪80年代以后出生的农村劳动力的补充，而30岁特别是40岁以上的农民工在逐步退出城市劳动力市场，回流农村。这部分人不太可能再次外出，不再形成城市劳动力的供给来源。当以“独生子女”为主的新生代农民工成为流动人口主体时，他们进城务工的诉求也发生了变化，双向流动将被进城定居逐步取代。
2.推进城镇化健康发展的需要
从第五次人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)计入“城镇常住人口”。按照这一口径计算，目前，每4个城镇常住人口中，就有1个是外来流动人口。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。沿海各省份城镇化率的提高，主要来自农民工进城不断增加(分子变大)，浙江、北京、上海、天津和广东，农民工流入对城镇化的贡献率分别为30.7、27.9、24.7、24.4、18.6个百分点。内地各省份城镇化率的提高，主要来自农民工离乡人数不断增加(分母变小)，四川、河南、安徽和湖南农民工流出对城镇化的贡献率分别为9.5、10.6、13.3和16.6个百分点。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化健康发展的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。
3.扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要
目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。
4.加快产业结构优化升级的需要
农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。
5.促进社会和谐发展的需要
世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征就是农民进城变成工人和市民。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工现象无疑是中国的特色。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的“帽子”，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。
总之，农民工市民化涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。这个问题驾驭得好，我国的现代化进程就可以比较顺利，处理不好也可能造成重大不稳定因素。解决好农民工问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。必须进一步转变观念，站在全局和战略的高度，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化的进程中推进农民工市民化的重大意义。
二、推进农民工市民化的政策进展与主要问题
改革开放以来，对农民工问题的认识经历了不断深化的过程。适应建立社会主义市场经济体制的要求，尊重农民的创造和选择，政府适时调整政策，20世纪80年代的政策基调是消除农民“离土”的限制，允许农民“离土不离乡，进厂不进城”；20世纪90年代的政策基调是消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城务工；进入21世纪，政策基调正在向允许农民工在城镇定居转变。2002年，中央提出了对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，此后，在清理与取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费、简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续、保护进城务工农民的合法权益等方面出台了一系列政策。党的十六大以来，农民工政策取得重大突破，特别是2006年颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，形成了较为完整的农民工工作政策体系。各地区各部门将农民工工作摆在重要位置，突出解决好转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成，农民工进得了城但留不下的问题仍很突出，农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响。
(一)保护农民工合法劳动权益取得了一定进展，但城乡平等的就业和收入分配制度还未形成
20世纪90年代以后，一些城市沿用计划经济体制下劳动用工管理的办法，对企业使用农民工实行总量指标控制，硬性规定企业使用本地工和农民工的比例。一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制或禁止农民进入的职业和工种。这些做法损害了进城农民平等的就业权利，对外出就业农民带有明显的歧视性。2003年，制订了《2003-2010年全国农民工培训规划》，农民工的就业服务和培训开始纳入公共财政的范畴。2004年中央1号文件提出了对农民进城就业取消行政性限制，保护合法经济权益，提供公共服务和培训等政策。2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调要消除农民工就业歧视和促进机会平等。2007年颁布了《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。各地清理和取消了针对农民工进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费；开放城市公共职业介绍机构，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务等，农民工权益保护力度明显加强。尽管在保障农民工权益方面取得了明显的进展，仍存在一些薄弱环节和突出问题。农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工不同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够(见专栏3)。
问卷调查表明，农民工对务工所在地的环境总体满意。60.7％的农民工对所在城镇的环境表示基本满意或很满意，比2006年国家统计局农民工生活质量调查的满意程度提高了近9个百分点。农民工的就业趋于稳定，农民工累计外出务工平均年数达7.01年，在同一城市就业时间平均为5.30年，在同一企业就业时间平均为3.99年。近三年中，没有更换过工作单位的农民工达到57.9％。稳定的就业也带动了农民工家庭收入的提高，2009年，农民工家庭人均纯收入为6616.7元，比全国农村居民人均纯收入高28.4％。农民工家庭的人均纯收入，在按收入五等份的排列中，位于农村居民家庭的中高收入组(60％～80％，平均6467.6元)。特别是在工资拖欠的治理上，政策效果非常显著。调查农民工中，只有4.3％的人被拖欠工资，比2006年下降了近16个百分点。
与就业的稳定性增强相比，工资待遇问题成为农民工最关心的问题。问卷调查表明，2009年农民工月工资平均为1719.83元，平均工作时间为9.86月/年。62.5％的人月工资在1000～2000元之间(见图一)。农民工家庭人均纯收入比城镇居民家庭人均可支配收入低61.5％，仅比城镇居民家庭10％的最低收入户高1363.5元，比城镇居民家庭10％的低收入户低1545.4元，位于按收入五等份排列的城镇居民家庭收入最低的20％组。特别是农民工每天工作时间平均9.19小时，每个月的加班时间平均4.79天，上述工资主要是通过加班加点才获得的。调查表明，农民工通过加班等获得的工资补贴为511.1元，占月工资的30％②。与2006年国家统计局农民工生活质量调查数据相比，农民工对工资不满意的程度由32.94％上升到了59.70％，提高了26.76个百分点(见图二)，取代医疗条件成为农民工最不满意的事情，也是最希望政府帮助解决的问题(见图三)。由此看来，收入分配问题已取代就业问题，将成为未来几年农民工相关事件的热点。
专栏3 农民工工资的变动趋势
农民工工资长期以来处于偏低的水平。国务院发展研究中心的调查表明，2004年之前的12年中，珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增加了68元，与当地年均20％以上的GDP增长速度相比，工资水平几乎原地踏步，说明农民工未能很好分享企业效益增长和国民经济发展的成果。近年来，农民工收入出现了较快增长。2009年与2005年相比，外出农民工月平均收入由872元提高到1417元，年均增长12.9％。值得注意的是，中西部工资涨幅加快，与东部工资差距明显缩小。根据国家统计局的调查，2009年，外出农民工的月均收入东部地区为1455元，中部地区为1389元，西部地区为1382元，东部只比中西部高5％，而5年前东部工资比西部平均高15％。近几年农民工工资水平的上涨，除了国家经济增长较快，就业需求比较旺盛的原因外，更重要的原因是农村富余劳动力供给特征发生了变化，即从过去的无限供给阶段转为有限剩余、有限供给阶段。目前，农民工工资总体仍处于较低水平，农民工工资仅相当于城镇职工的55％，比2004年下降了3个百分点。据研究，农民工和城镇职工的收入差距，有60％是人力资本差异造成的，40％是体制差异造成的。农民工不但工资低，而且劳动强度大。平均每月工作26天，每周工作58.4小时。相当于每月比国家规定多工作84小时，折合为10.5个工作日。按此推算，农民工真实月工资水平为960元左右，农民工的实际工资水平大体和各地的城市最低工资标准相当，只能维持基本生活需要。
图一 2009年农民工月工资收入分布
(二)农民工各项社会保障从无到有，但参保的比例还不高
2003年出台的《工伤保险条例》和2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》共同构筑了当前农民工工伤保险政策体系。近年来，农民工工伤保险工作取得较快进展。现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，但目前农民工参加养老保险的比例很低，大多数农民工还没有参加城镇医疗保险。
根据人力资源和社会保障部以及国家统计局调查，2009年，外出农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别为18.2％、29.8％、38.4％和11.3％，其中，雇主或单位为农民工缴纳各种城镇社会保险的比例分别为：养老7.6％、医疗12.2％、工伤21.8％、失业3.9％、生育2.3％。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工方面的问题。
图二 农民工最不满意的公共服务排序
图三 农民工对政府的主要诉求
一是参保费率相对偏高。以武汉市为例，承担农民工各项社会保险，企业缴费约占工资总额的31％(养老20％，医疗8％，失业0.5％，计划生育0.7％，工伤0.5％～2％)，个人达到10％(养老8％，医疗2％)。这样，2010年，一个农民工要交足各项职工保险，企业要支付516元/月，个人要支付165.71元/月。由于社保缴费基数是按上年度在岗职工平均工资60％确定的，而农民工的平均工资低于城镇在岗职工平均工资，故农民工实际缴费占到了当年月均工资的12％左右，缴费负担对农民工来说是比较重的。企业调查表明，制造业的工资成本占10％～15％左右，服务业的工资成本占30％～35％左右。如果缴齐农民工社保，企业成本将增加1.8％～6％左右，而许多中小企业的利润也就在5％左右，缴费负担对企业来说也是比较重的。在农民工和企业都有避缴意愿的情况下，双方很容易达成行动上的一致。
二是尽管农村各项保险水平相对较低，但因为有政府补贴，受到广大农民的欢迎。以武汉为例，新农保个人缴费分200～1200元/年六档，政府补贴55元，集体按个人标准10％～50％补助，年满60岁的老人已可领取基础养老金100元/月；新农合人均筹资水平为185元，其中各级财政补贴155元，农村居民仅缴纳30元/年。这样户籍在武汉远城区的农民工多宁愿选择新农保和新农合，而不参加城镇职工养老(个人缴费133.28元/月)和医疗保险(个人缴费32.43元/月)。按低标准计算，一年缴费可节省1782.52元。
三是养老保险接续麻烦，多数农民工处在流动中，在一地缴够15年养老保险可能性不大。除去跨地接续的问题外，农民工多盼望新农保和城镇养老保险间也能实现接续。
四是医疗保险不能实现异地结算，由于新农合以县为单位统筹，参合农民工在务工地就医不能即时即报，住院费用补助率也较低，他们迫切希望能如银行“一卡通”那样，建立新农合的跨区域结算体系。
此外，农民工尚未纳入当地医疗救助体系。从计划生育看，农民工计划生育管理和服务经费已纳入流入地财政预算，免费享受“三查四术”(查孕、查病、查环、人流、引产、上环和结扎)和避孕药具，但手术补助和独生子女奖励政策仍在户籍地进行。农民工被排斥在城镇低保救助体系之外(见专栏4，下页)。
问卷调查表明，社会保障问题已列农民工最不满意的公共服务项目第三位(见图二)，并成为农民工希望政府解决的仅次于工资收入的第二位问题(见图三)，近40％的农民工希望政府改善社会保险。调查发现，65％的农民工在农村老家参加了新型农村合作医疗，11.8％的农民工在农村老家参加了新型农村养老保险(与第一年10％的覆盖比例大体相当)。证实了农民工并非不愿意参加社会保险，而是在保险的机制上，希望能够实现城乡对接和异地结算。农村保险由于个人缴费较低，又有政府补贴，受到农民欢迎。大约有30％的农民工在农村老家未参加任何社会保险，与调查农民工25％的举家迁移率和29.8％的城镇医疗保险参加率大体相当，可能表明在城镇稳定就业的农民工趋于选择城镇社会保险，而大多数农民工趋于选择农村社会保险，也预示如果政府增加对城镇保险的补贴，部分农民工有可能选择城镇社会保险。因此，完善社会保障的政策设计，是农民工有保障融入城市的关键。
(三)一些地方开始采取措施改善农民工居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立
专栏4 农民工不能享受城镇低保
由于城市和农村最低生活保障按属地管理原则审批低保对象，所以农民工难以纳入流入地低保范围。一方面，有相当一批农民工在城市生活困难。据统计，2009年，外出农民工月均收入在600元以下的占2.1％，600～800元的占5.2％，800～1200元的占31.5％。另一方面，城市政府担心，如果将无地农民和农民工纳入城市低保范围，资金需求量将大大增加。嘉兴市作过一个粗略的测算。2010年，全市低保人口占1.15％，约3.8万人，城镇低保标准340元，补差247.68元，农村低保标准250元，补差155.5元，全年低保资金支出7954万元。如果按同样的比例推算农民工中的低保人口，则可享受低保的农民工为2.2万人，按城镇补差计算，需支付6538.7万元。如果加上医疗救助，还需支出1087.3万元，二项合计达7626万元。但是，由于农民工属于低收入群体，贫困发生率肯定要高于当地人口，所以实际支付应远高于1.15％的比例。湖北省对居住在城市符合低保条件的无地农民，按2010年全省月人平补助144元作过一个测算，当年至少需增加低保资金3.8亿元。如果加上农民工，需要增加的资金更多。这也是湖北各城市在放宽农民工落户条件时会附加一条收入须高于当地最低工资标准的原因，意在减少低保人口，防止增加城市治理贫困的成本。
专栏5 农民工居住条件亟待改善
一项对上海、广州、武汉、成都和阜阳五地农民工居住情况的调查表明，农民工住房条件远远低于所在城市居民水平。例如，成都市2005年调查数据显示，有超过1/4的务工人员人均居住面积在5平方米以下，1/3的务工人员人均居住面积为5～10平方米，远远低于成都市划定的人均16平方米的居住困难户标准。上海市2005年年底城镇人均居住面积达15.5平方米，而人均居住面积在10平方米以下农民工占到被调查农民工的74.9％。人均居住面积在7平方米以下的农民工占五个城市被调查农民工的66％。
住房是各项公共服务中进展最慢，同时也是农民工最关心的项目之一。问卷调查表明，住房是农民工不满意程度仅次于收入待遇的服务项目(见图二)，也是农民工希望政府加快解决排名第三的服务项目(见图三)。
从农民工的居住方式看，目前，农民工在城市居住主要靠三种渠道解决：由用工单位提供住房、租房和购房。据国家统计局调查，从外出农民工住所类型看，由雇主或单位提供宿舍(包括在生产经营场所和工地居住)的占51.8％(后者占17.9％)，租房的占47.4％(其中9.3％的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住)，仅有0.8％的农民工在务工地自购房。从外出农民工的居住成本看，50.5％的农民工由雇主或单位提供免费住宿，7.4％的农民工雇主或单位不提供住宿但有住房补贴，42.1％的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。雇主或单位不提供免费住宿的农民工每人月均居住支出245元，相当于2009年农民工月均收入的17.3％。但是，从大城市特别是东部沿海地区情况来看，在城乡结合部租房的农民工占大多数。如重庆市53.6％的农民工居住在出租屋，武汉市67.7％的农民工居住在出租屋，嘉兴市82.6％的农民工居住在出租屋。多数农民工居住面积在10平方米以下(见专栏5)。
问卷调查表明，农民工居住条件总体上难以令人满意，居住在有厨房和卫生间的成套单元房的农民工仅占1/5强，八成以上的农民工居住在设施不完善的各类简易住房中(见图四)。从居住方式看，在用工单位提供的住房中，约3/4(74.3％)的人和工友同住，这种方式适用于单身年轻外出时间短的农民工或部分行业如建筑业农民工，且个人不用支付成本或支付成本低(70.9％的人不用交房租、平均支付56元/月)，但集中居住(平均5.6人/间，而出租屋为2.9人/间)带来的心理健康问题需要关注。在出租屋中，58.6％的人与家人同住，这种方式避免了集中居住的心理问题，但需要支付个人成本，农民工受收入水平所限，多选择城乡结合部条件较差的简易房，公共卫生和安全问题存在隐患。调查表明，2010年农民工的租房成本为420.8元/月，比国家统计局2009年的调查数据高71.8％，相当于其月收入的约1/4(24.5％)。由于出租屋位置较远，距离上班地点平均5.1公里，也给城市公共交通发展提出了挑战。
各地开始采取一些办法改善农民工的居住状况，主要有两种方式。一是鼓励企业特别是工业园区建设农民工宿舍。如湖北省对招用农民工数量较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工集中的开发园区和工业园区，可建设统一管理，供企业租用的农民工宿舍。2008年，武汉市启动3万平方米的企业进城务工专用住宅建设，咸宁市长江工业园区投资1550万元，开工建设1.6万平方米的农民工公寓，共356套，主要套型分别为24平方米和31平方米，都设有独立的厨房和卫生间，用来解决农民工的居住问题。二是政府建设保障性住房，供农民工租用。如合肥市从2008年起，利用政府划拨的保障性住房建设用地，加大公租房建设力度。投资1.1亿元，建成3.8万平方米公租房，共730套，包括37平方米、45平方米和50平方米三种户型，房租平均在400元左右，低于周边价格20％，解决了4000名农民工居住问题。东莞市从2009年起，政府投资10亿元，用于农民工廉租房建设。主要包括两种方式，一种是政府新建廉租房小区，已在市区和8个镇先行试点，如石牌镇投资3.8亿元、规划建设农民工公寓两期4000套。另一种是统包统租模式，即政府将农民出租屋统租下来转变为廉租房，再以低于市场的价格转租给农民工，实行统一管理。
目前，解决农民工住房保障的探索还是局部性的，城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。这种情况与农民工希望定居城市的意愿形成鲜明对照，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。问卷调查表明，在现实情况下，至少有58.8％的农民工打算在城镇定居，其中40.2％的农民工打算在务工所在城镇定居，只有15.6％的人明确表示愿意回农村定居(见图五)。尽管多数农民工定居城镇的意向明确，但农民工意愿的房价和房租与现实差距巨大。那些想在务工地购房的农民工，能够承受的商品房单价平均为2214元/平方米，能够承受的商品房总价平均为21.82万元，能够承受的月租金平均为292.7元，都大大低于务工地的一般房价和房租水平。因此，将农民工尽快纳入城镇住房保障体系，成为农民工市民化的重要内容之一。
图四 农民工居住的住房类型
图五 现实情况下农民工定居地点意愿
(四)义务教育阶段以公办教育为主接收农民工子女就学的格局基本形成，但地区不平衡，农民工子女高中阶段就学问题突出
自2003年国务院颁布《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确农民工子女义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的政策导向后，各地采取切实措施，多数地方基本实现了以公办学校为主接收农民工子女接受义务阶段教育。目前，约80％的农民工子女在城镇公办学校就读。据调查，武汉市共有义务教育阶段农民工子女14.4万人，在公办学校就读的13.2万人，占91.7％。郑州市14.4万人，在公办学校就读的12.4万人，占86.1％。一些地方不仅将农民工子女纳入学籍管理，安排教育经费，享受和本地学生同等待遇，可以异地参加中(全体学生)、高考(省籍学生)，还大力推进“融合教育”，通过一系列干预手段，促进农民工子女融入城市学校(见专栏6)。不少地方还积极推进义务教育和职业教育间的衔接。如武汉市中等职业教育实行开放入学，农村学生凭义务教育完成证书，即可注册入学，并可转为武汉市户籍。但是，随着农民工数量的逐年增加，农民工随迁子女的教育需求也日益增长，许多城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。如嘉兴市农民工随迁子女有11.3万人，在公办学校就读的7.1万人，占62.8％。东莞市47.1万人，在公办学校就读的12.5万人，占26.5％。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐。多数民办农民工子弟学校得不到政府的扶持，其义务教育经费没有列入财政预算，只是靠向农民工收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。我国高中教育还没有纳入免费义务教育范围，农民工家庭高中阶段教育负担较重。根据对53个国家公立普通高中学费情况的分析，只有7个国家收费，我国年均学费1139元，是7个国家中收费最高的。义务教育和高中教育的衔接成为农民工子女能否在城市顺利就业的关键，非本省籍农民工子女的中高考问题日益突出。由于负担重，农民工子女初中毕业后弃读高中的现象比较普遍。
专栏6 武汉市对农民工随迁子女实施“融合教育”
武汉市从2007年6月开始，在汉阳区等实施了以“融合教育”为主题的农民工随迁子女义务教育试点项目，探索从小学抓起，在日常学习生活管理中，以多种干预手段淡化“城里”和“乡下”孩子的界限，一视同仁地对待祖国的下一代，实施“融合教育”，让农民工子女尽快融入城市学校，尽早养成城市文明习惯，尽快融入城市生活方式。经过几年的试点，“融合教育”取得了积极进展，积累了重要经验。
一是在学校层面，注重平等地尊重每一位学生，促进自然融合。融合教育是多元文化敞开、接纳和认同的教育，是城乡两类不同群体相互了解、欣赏并取长补短的教育。其中，最核心的价值理念是平等地尊重每一位学生。这种理念应贯穿于学校制度、文化之中，且根植于所有教师心中。以班级模式的选择为例，武汉市经过了“独立编班”和“混合编班”的多种尝试，实践证明，单独编班容易造成对农民工子女的身份歧视和群体性隔离，而混合编班更便于城乡两类学生优势互补，农民工子女更容易被城里孩子所接受。为了避免身份的“社会标签化”，武汉市在班级编排上努力体现公平性。
二是在学生层面，注重通过对农民工子女行为的干预教育，让他们尽快融入学校。武汉市参与试点的学校提出“用真心、真情、真爱点亮外来务工子女心灯”，开展融合教育试点学校的教师倾情付出，总结出了许多具有推广价值的融合教育模式。
三是在家长层面，注重引导消除对农民工子女的陈见，把关爱送到农民工家庭。
图六 农民子女接受教育的地点和方式
问卷调查表明，农民工子女在老家及随父母外出的基本上各占一半(见图六)。其中，48.2％的农民工子女随父母在务工城镇就读。在务工地就读的农民工子女中，81.3％的人在公办学校接受教育，18.7％的人在民办学校接受教育，基本证实了80％的农民工子女在城镇公办学校就读的判断。近年来，在“两为主”政策的推动下，农民工对子女在城镇接受教育的不满意程度，由2006年的19.79％下降到2009年的15.10％，已经明显退居到较后位置(见图二)。但是，也要看到，还有51.8％的农民工子女在农村老家学校接受教育。在农民工市民化加快的情况下，如果他们进入城镇就读，势将对城镇公办教育资源的承载能力形成新的压力。还要看到，21.9％的农民工希望子女能在务工城镇参加中考和高考，这个比例大致与举家迁移的农民工比例相当。表明农民工在城镇就业和居住越稳定，越期望子女完全融入当地教育制度安排，预示着考试制度的改革，将逐步取代就读准入，成为农民工子女融入城镇教育的新焦点。
(五)个别地区开始探索农民工在流入地城市社区参加选举，但农民工城市社会参与程度总体很低
充分行使民主权利，是促进农民工融入城市的有效手段之一。目前，个别地区为农民工参与城市基层公共事务管理出台了一些措施，主要是规定居住在城市社区满一定时间(通常为1年以上)，在当地农村未参加村委会选举，愿意参加城市社区选举，经社区选举委员会同意的，可登记为社区选民，参加选举的相关活动，行使选举和被选举权。但实际进展情况差别较大，多数地方农民工参选比例较低。这方面，重庆市组织农民工参加城市社区居委会换届选举工作做得比较突出。2007年，在重庆市第七届居委会换届选举工作中，有近8.8万农民工登记为选民，其中渝中区登记农民工选民2.5万人。全市有21名农民工当选为社区居委会委员，4987名农民工当选为社区居民代表。东莞市在鼓励农民工参政议政上也进行了有益的探索。目前，有2名“新莞人”当选为省党代会和人代会代表，17人当选为市党代会代表，5人当选为市政协委员，市人大设立了“新莞人”旁听席，并公开选拔“新莞人”担任专职的工青妇组织副职。总体来看，由于现行的选举制度与户籍制度直接联系在一起，按现行的选举法及相关法规规定，农民工不能在就业地参与所居住社区的选举。这使得农民工长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。
问卷调查表明，67.5％的农民工认为他们应该参加居住地社区选举活动，54.7％的农民工希望参加工作单位和居住社区的民主决策、管理和监督活动。农民工参加基层选举和管理的主要目的是维权，占68.3％(见图七)。目前，农民工的利益诉求在很大程度上都是通过间接渠道表达的，如政策研究和新闻媒体的关注，这就使得他们的利益表达具有一定的时间滞后性。一旦成为社会关注焦点，往往是以突发事件和危机处理方式出现的，具有群体伤害性和社会破坏性的特点。因此，通过基层民主方式赋予农民工利益表达的正常渠道，已成为城市社会管理和安全的重要内容。
图七 农民工参与基层管理的目的
图八 农民工对工会的认可程度
另外，加强工青妇等社团组织的作用，将它们的基层组织活动与农民工的利益诉求密切结合起来，也成为新时期组织创新的重要工作。调查表明，农民工中共产党员比例占5.3％，共青团员比例占29.6％，但他们经常参加基层党团组织活动的只有18.5％，约四成(44.3％)的人从未参加过基层党团组织活动。调查农民工44.1％的人单位没有工会，73.5％的人没有参加工会；而且更重要的是农民工在多大程度上认可工会能够切实代表农民工的利益(见图八)。尽管已有45.2％的农民工对工会的维权作用予以认可，是一个很大的进步，但相当比例的农民工(42.3％)还是不相信工会的作用，充分表明基层社团组织的创新还有很多工作要做。而那些被认可的工会和其工作方法无疑提供了经验。调查表明，农民工对组织归宿并非没有需求，73％的人明确表示愿意加入属于农民工自己的合法组织。可见农民工的组织需求与现有工青妇等社团组织的形态和方法都存在较大差异。基于政府、企事业单位等正式部门建立的这些组织，需要适应经济社会形态的新变化，创新组织形态，改造工作方法，满足农民工市民化的合理要求。否则，其他组织的渗入，将可能改变农民工的价值取向，这一点需要引起高度重视。
需要关注的还有，农民工由于缺乏正规组织和经济条件，业余生活匮乏，排遣渠道单调，这也构成不安定的隐患。调查的农民工中，53.7％的人没有业余文化生活，60.9％的人务工企业没有文化娱乐设施。农民工的主要业余文化生活方式是看电视(73％)，次之是上网(28.5％)或休息(28.5％)，和外界的交流不多。作为现代都市的一员，他们也渴望丰富多彩的文化生活，包括免费的公园(39.2％)，免费的文化站和图书馆(38.2％)，免费上网(34.2％)，组织农民工自己的文化体育活动(22.8％)，免费的报纸杂志(20.6％)，定期的文艺演出(17.9％)，免费的体育场馆(16.70％)，可供选择的免费电影票(13.80％)，公共电视(13.60％)，夜校(13.50％)，开放社区公共设施(11.30％)。开放城市文化设施尤其是免费项目对农民工的服务，对农民工的身心健康至为重要。
调查还显示，在遇到侵权问题时，93.9％的人不赞同采取极端方式如自杀解决问题，53.5％的人不赞同采取对抗方式如罢工解决问题，表明农民工大都愿意以理性合作的方式解决问题，合理引导农民工采取有效方法化解矛盾是有群体心理认同基础的。问题在于，排遣或解决的渠道不够通畅。82.4％的人表示没有主动向劳动、工会、妇联等部门反映过遇到的权益侵犯问题，83.7％的人表示没有向信访部门反映过工作中的问题，77％的人表示没有向媒体提供新闻线索反映过身边的不平，只有20％左右的人会自觉运用正规渠道反映问题，其中只有5％左右的人会经常运用正规渠道解决问题。长此以往，必然造成矛盾的爆发，形成危机事件。由农民工身边的生活和权益问题入手，帮助他们有效排解心理烦恼和日常矛盾，可以视为相关部门特别是基层社团组织开展农民工工作的有效切入点。
(六)户籍制度改革迈开步伐，但实质性进展不大
我国的公共服务和社会福利体系是和相应的户籍绑在一起的，导致城乡和不同地区户籍“含金量”存在明显差别。目前，全国已有20多个省份宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，但是附着在户籍制度上的公共服务和福利制度并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、经济适用房(廉租房)住房保障、社会保险、征兵、退伍兵安置、优抚对象的抚恤优待甚至交通事故赔偿上的待遇差别问题，尚未得到根本解决。各试点地区在政策设计上，原则上规定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所及一定工作、居住年限的农民工，可以在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，但实际上落户的前置条件还很多，农民工难以真正在城镇落户。特别是进入设区市，获得户口与放弃土地挂钩，农民工多难以接受。
大体上，迄今为止的户籍制度可以分为两种类型，一是居民户口登记制度改革(见专栏7)，二是居住证制度改革(见专栏8)。居民户口登记制度改革为县以下特别是小城镇放开户籍树立了一个基本模式，居住证制度改革为分类分批渐次解决进城务工特别是跨区域进入大中城市的农民工放开户籍提供了一个参考模式。但是，以户籍制度改革推进农民工福利均等化属于一步到位的改革，一次性支付成本高，许多地方特别是外地户籍农民工流入多的城市受人财物的限制难以在短期内做到。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区(往往是本县或最多是地级市)的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。
专栏7 湖北省推进一元化户籍制度改革
2006年12月起，湖北开始在全省实行城乡统一的户口登记制度，取消农业户口、非农业户口及其他各类户口类型，统称“湖北居民户口”。目前，全省共登记“湖北居民户口”1532.5万人，占全省总人口的25％。但原城乡人口福利待遇差别问题，没有得到实质解决，反而由于登记上的问题，引发了诸如城乡人口交通事故赔偿标准、计划生育指标发放和低保对象认定等一系列新的矛盾。正如地方公安部门所表述的，户口是根晾衣竿，拿掉以后，所有的部门衣服(福利)不知道挂哪里，还是要找公安。在推进“湖北居民户口”制度基础上，从2008年起，湖北省开始实施“迎接新市民工程”，规定除武汉中心城区外，在湖北的县(市)和地级市城区、建制镇以及武汉远城区稳定就业，并有固定住所的农村劳动者，可获得城镇户口，享受与城镇居民相同的就业、社保以及子女义务教育等政策。“迎接新市民工程”实行准入制度，凡在县级市和地级市的建制镇有合法固定住所、相对稳定职业或合法生活来源的农民工，可直接申请加入当地城镇户口。申请加入武汉市远城区和其他地级市城区的户口，门槛有所提高。除了有合法固定住所、相对稳定职业或合法生活来源外，还应具备投靠入户、投资落户、人才落户、奖励落户、购房落户条件中的一条，或在城镇连续就业3年以上并与用人单位签订了2年以上的劳动合同、年收入高于当地最低工资标准。同时，要求退出土地。结果，大中城市的落户通常与购房、投资、人才引进挂钩，大多数农民工难以满足条件，而小城镇落户虽然门槛低，但并非农民工务工的主要目标地，缺乏足够的吸引力。全省只有近10万农民工成为新市民，他们多半是农民工中的成功者。
三、农民工市民化的意愿分析
随着农民工进城务工就业趋于稳定，市民化的要求越来越强烈。问卷调查表明，即便不放开户口，80％的农民工也将在城镇就业居住；能够自主选择的话，90％的农民工愿在城镇定居；多数农民工对居住地的选择与务工地重合。但是，大多数愿意进城定居的农民工希望保留承包地、宅基地和房产。尊重农民的选择，历来是党和政府制定农村政策的基本出发点。在城镇化过程中，不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求他们退地。
(一)农民工市民化意愿强烈
随着农民工进城务工就业趋于稳定，市民化的要求越来越强烈。问卷调查表明，在双向流动情况下，有一半以上的农民工已在城镇有稳定工作，他们不会因经济波动的周期影响离城返乡；即便不放开户口，80％的农民工也将在城镇就业居住；能够自主选择的话，90％的农民工将在城镇定居，多数农民工对居住地的选择与务工地重合。随着条件的放松，越来越多的农民工选择进城定居。
第一，双向流动虽然仍是当前农民工外出务工的基本特征，但半数以上的人已在城镇稳定就业。尽管进城就业和居住是农民工生存的常态，但在户籍制度未发生根本改变的情况下，城乡双向流动仍是当前农民工外出务工的基本特征。在就业选择上，51.8％的农民工选择了城市单向流动，且有23.6％的人相信户籍政策终将改变。48.2％的农民工选择了城乡双向流动，且有27.7％的人把双向流动视为正常状态(见图九)。这种选择，反映了农民工流动的实际状况。据不同渠道的调查，金融危机时，短期内返乡的农民工占40％～50％左右，也证明了在经济不景气条件下，城乡双向流动对稳定农民工群体的重要性。换句话说，我们还不能把14533万外出农民工看作在城市稳定就业的整体，其中约有7000万人的就业受宏观形势的影响并不稳定，随时存在着返乡的可能③。为此，在农民工能够在城市扎下根来以前，在农民工能够和城镇居民享受同等待遇之前，要稳定农村基本经济制度，确保农民工家庭进退有据。同时，7533万农民工已在城镇稳定就业，他们不再是传统意义上的流动人口，迫切需要与其就业方式相适应的社会管理制度。
专栏8 嘉兴市以居住证制度改革实行农民工分类管理的新模式
嘉兴市从2008年起全面推行居住证制度，绕过户口来设计附着在户籍上的福利制度，探索建立与经济社会发展水平相协调、与产业结构调整力度相匹配和与公共财政供给能力相适应的人口增长机制，推动新老居民逐步融合。在居住证制度中，把握三个重点，一是分类管理，对外来人口实行临时居住证和居住证分类登记管理，从劳动就业、社会保障、子女教育、维权救助等方面让新居民享受到越来越多的本地居民待遇，对领取临时居住证人员主要是加强管理、提高素质，对领取居住证人员主要是优化服务、吸引人才。二是控制准入门槛，根据外来人口来嘉兴工作时间长短、技术能力高低和贡献程度大小等条件，采取择优式、级差式、渐进式方法，设置准入门槛，控制进入人口数量，提高进入人口质量。三是给予相应待遇，根据居住证类型，享受不同的优惠政策。据嘉兴新居民事务局摸底统计，180万新居民中，45.1％可以领取《临时居住证》，44.5％可以领取《居住证》，10.4％可以领取《专业员工居住证》。
图九 农民工定居城镇意愿
第二，农民工定居城镇意愿强烈，约八成人数即便不放开户口也将长期留在城镇。尽管双向流动是当前农民工外出务工的基本特征，但他们在城镇稳定就业和定居的意愿却十分强烈。以“假如不提供城镇户口，你愿意留在城里吗”来测量农民工定居城镇的意愿。结果发现79.5％的农民工都选择留在城市，只有20.5％的农民工表示干几年再回去(见图九)。后者主要是年纪较大的农民工。只有18.3％的30岁以下新生代农民工选择可能返乡，而有25％的40岁以上老一代农民工选择可能返乡(见表1)。也就是说，约八成农民工无论如何都会选择在城镇留下就业和居住，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关。当农民工的就业与城镇经济发展紧密挂钩而福利却与城镇社会管理严重脱节时，需要尽快实现户籍与服务的分离，改善农民工在城镇的各项福利待遇。否则，城乡二元分割的状态将在城镇被复制蔓延。
第三，新生代农民工基本不可能再回乡务农，约九成农民工表达了市民化的意愿。调查表明，新生代农民工中，高达79.2％的人没有从事过农业生产(见表2)，他们的就业技能已和二、三产业相适应，他们的生活方式已和城镇相融合，回乡务农和定居的可能性不大。调查显示，愿意在各类城镇定居的农民工高达91.2％，愿意回农村定居的农民工只占8.8％(见图十)。年龄越小的农民工，越不愿意回到农村。只有7.7％的新生代农民工愿意回农村定居，而老一代农民工的比例为13.3％(见表3)。这一选择意味着以新生代为主的农民工留在城镇已成为政策必须面对的紧迫事实。
第四，农民工对定居城市的选择是多元的。对定居的地方，35.7％的农民工表示在哪里务工就住在哪里，24.8％的农民工希望定居在县城或小城镇，14.7％的农民工希望定居在直辖市，9.0％的人希望定居在省会或副省级城市，6.9％的人希望定居在地级市。根据相关数据调整后，推算出在愿意在地级以上大中城市定居的农民工占53.2％，愿意在县城或小城镇定居的农民工占38.0％，愿意回农村定居的农民工占8.8％(见图十)。表明农民工进城定居的选择，与就业路径高度一致，与大中小城市和小城镇协调发展的城镇化路径高度一致。为此，应通过规划引导产业和城镇空间布局合理发展，注重发挥各类城市和小城镇的就业和人口吸纳能力。
农民工市民化的意愿，是分析各项公共服务和社会管理政策改革的基础。目前，已有约1/4的农民工举家迁移城镇，过1/2的农民工在城镇稳定就业，4/5的农民工无论如何都将以城镇为就业和居住的主要场所，9/10的农民工表达了市民化的愿景。市民化进程的推进，应根据农民工流动的现实和意愿，在方向上要明确，在措施上要稳妥，在进度上要加快，要给农民工以稳定的预期。
图十 能够自主选择情况下农民工的定居意愿
图十一 农民工希望的承包地处置方式
(二)农民工不愿意以“双放弃”换取城镇户籍
农民是否以土地权利交换城镇户籍福利，是迄今为止户籍制度和人口社会管理制度改革滞后于城镇化进程遇到的最大问题。目前，一些地方正在推行以农民“双放弃”(承包地、宅基地)为条件换取城镇户口的试点工作。对于各地的试点工作，争议不断，褒贬不一。一项政策的出台，要建立在充分尊重农民自主选择的基础上。问卷调查表明，农民工多不愿以置换的方式(土地换户口)来获取城镇居民身份。调查分析显示，在城镇化进程中，农民的土地不仅具备保障功能，而且表现出日益增值的财产功能。农民工并非完全不愿意退出土地，而是要求对土地具有更大的处置权。
第一，80％以上的农民工希望保留承包地(见图十一)。83.6％愿意进城定居的农民工希望保留老家承包地④，其中46.0％的人希望自家耕种，27.2％的人希望有偿流转，10.4％的人希望以入股分红的方式处置承包地。只有8.2％的人表示愿意以土地换户口，其中2.6％的人表示给城镇户口可以无偿放弃承包地，6.6％的人表示给城镇户口可以有偿放弃承包地。另有7.3％的人希望有其他方式处置承包地。这基本上反映了农村土地经营的实际情况。调查表明，农民工家庭自种承包地的占51.6％，委托代种或转租的占20.7％，其他情况占27.7％。重要的是，承包地对农民工不仅具有家庭粮食安全和就业保障的功能，还显示出日益重要的财产收入功能。有土地流转的农户，每亩承包地的年租金平均为336.74元。在农民工大规模流动的情况下，许多农民已不再是传统意义上的自耕农，承包地的财产价值逐步显现，成为农民家庭重要的收入来源之一。对于双向流动的农民工来说，承包地更成为他们在经济不景气时“进退有据”的重要安全屏障。据不同数据来源，金融危机时，没有耕地可种的农民工仅占返乡农民工的2％～6％，“家中有地”极大保障了社会安定。
图十二 农民工希望的宅基地处置方式
图十三 农民工获得集体资产收益比重
第二，2/3的农民工希望保留宅基地和房产(见图十二)。66.7％愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产，备将来用。33.3％的人希望能够拥有不同方式的自主处置权，其中12.3％的人希望能有偿转让，11.4％的人希望能置换城里的住房，4.8％的人希望给城镇户口，有偿放弃，还有4.8％的人希望以其他方式处置。调查农民工家庭在农村的宅基地面积平均为0.051公顷，住宅建筑面积平均131.67平方米，比全国农村居民家庭平均住宅建筑面积低2.73平方米，住宅价值平均为7.67万元，比全国农村居民家庭平均住宅价值高2.84万元。由于农村建设用地的升值预期和在城镇定居的不确定性，使得多数农民工不愿意退出农村宅基地。当然，比之只有8.2％的农民工愿意以承包地换城镇户口，毕竟有多一倍约16.2％的农民工愿意以宅基地换城镇住房(1/3的农民工愿意交易)。这一点给地方改革探索留下了空间。
第三，接近10％的农民工能从农村集体资产获得收益(见图十三)。参加本次调查的农民工，有7.8％的人能从老家村集体资产获得收入，年均为554.32元，其中2.4％的人每年能从村集体资产获得2000元以上的收益。在村集体经济比较发达并且有收益分配的情况下，这部分农民工更是不可能退出集体成员权，来换取一纸城镇户口。通常，这类农村地区已经融入城市群或都市圈的发展，农民不但有稳定的非农就业，还有来自农村集体建设用地的租金收益分红，他们已经在实质上实现了城镇化。但是，一些地方却以城市规划区的扩张和城镇户口的交换再来帮助他们实现名义上的市民化。
显然，以土地换户口构成了市民化进程中的一个悖论。不退地，地方政府一次支付均等服务的财力不足，退地，不符合农民自由支配财产处置权的意愿。因此，以户籍改革为手段推进市民化的传统思路值得反思。正是在这个层面上，实现户籍与服务脱钩，逐步增加和不断完善公共服务的改革对于市民化推进具有现实的操作意义。
四、农民工市民化公共成本的测算
农民工市民化的成本测算(见专栏9、专栏10)是各级政府关心的问题，也是一个相当复杂的问题。从已有研究看，2000年，多数研究认可的每个农民工市民化的成本在2.5万元左右。到2010年，市民化成本提高到10万元左右，但没有区分个人成本和政府成本。为衡量政府的公共支出，课题组对重庆、郑州、武汉、嘉兴四个城市进行了调研测算。基本的判断是，按照2010年不变价格计算，每个农民工市民化的政府支出公共成本约在8万元左右(见表4)。
从测算结果看，四个城市的农民工市民化成本差别不太大，从7.7万元到8.5万元之间，具体来看，主要有以下几个特点：
第一，市民化的成本支出是一个长期的过程，短期来看子女教育和保障性住房是主要支出(1/3左右)，远期来看养老保险补贴是主要支出(40％～50％)。
第二，从远期看，农民工退休后按目前的养老金发放办法，约十年后即平均在65岁以后需要政府对个人养老金发放进行补贴，也就是说养老金补贴主要是在离现在平均约35年以后支出。嘉兴、武汉、郑州和重庆这部分支出分别为3.6、3.0、4.2和3.6万元，约占总成本的43％、35％、54％和45％。
第三，从近期看，市民化初期政府需要提供的主要是子女教育和保障性住房的支出。嘉兴、武汉、郑州和重庆这部分支出分别为2.6、3.1、2.0和1.7万元，约占总成本的31％、36％、26％和22％。这部分费用主要发生在农民工进城的前几年，特别是前5年。
第四，除此以外的支出是一个长期的年度支出。这一部分主要是各项年度支出的社会管理费用和保障费用，例如低保、医疗救助、妇幼保健、各种优抚和救助等。由于各地管理服务费用的区别，年度支出不尽相同。大体上，四市在300～700元之间。
第五，由于目前的农民工已经享受部分公共服务，因此市民化所需要增加的实际成本可能没有计算的那么多。从调研的四个城市看，农民工随迁子女多数已经基本享受了义务教育，城市由于本地学龄儿童数量的减少，新增农民工子女并不需要新建大量学校，也不需要同等比例增加教师和教学设施。在城市管理费用部分，许多城市农民工流动已经稳定很长时间，各项城市基础设施和管理服务已经考虑到农民工事实存在的现象。因此，农民工市民化后需要新增的成本并没有计算的那么多。
第六，即便没有市民化，有些开支即也要同样支出。如在四个城市农民工都可以参加企业职工基本养老保险，并在退休后需要政府补贴。他们即使不市民化，政府仍然需要支出这部分补贴。不同的是，如果没有市民化的政策，一方面农民工参保率较低，另一方面由于许多农民工可能会返回原籍地，因此这部分支出或会转移到其他地方，或会变为新农保等其他形式的养老支出。另外，部分城市已经启动城乡一体化改革的进程，本市农村居民所享受的公共服务，开始与市民接近。因此，他们的市民化成本要么计算为城镇化成本，要么计算为新农村建设成本。列支项目不同，支付上没有区别。
细分后，基本判断是，每个农民工市民化的公共支出成本约在8万元左右(2010年不变价)。但去除养老保险的远期支出后，即期平均成本为4.6万元左右。如果再将年度支付的日常费用分解，一次支付平均最多为2.4万元，年度支付约560元。对公共支出分解后的分析表明，农民工的市民化成本并非不可承受，关键在于政府的行动能力。当然，做好未来的风险防范，也是现在就要开始考虑的。所以，近期做好义务教育和公共住房服务，对于农民工准入的意义重大。其他方面特别是养老保险的风险防范，则需要不断完善制度。
五、我国未来农民工的变化趋势
为了掌握农民工发展的中长期趋势，我们运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型(DRCCGE)，分析了中长期内我国经济增长和劳动力转移的基本趋势。主要分析结论是：
(一)“十二五”期间我国农村总体就业压力依然很大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出
专栏9 城镇化的成本研究综述
城镇化战略确立的新世纪之初，有关研究曾根据当时的情况测算了城镇化成本。当时，国家统计局课题组在题为《我国城市化战略研究》的报告中，根据城建部门综合测算，每增加一个城镇人口需投入基础设施建设和安排就业岗位资金约2万元。50年内城镇化水平达到70％，城镇人口要增加5.5亿人，需要11万亿元配套资金，亦即未来50年城镇化建设平均每年至少需要投入2200亿元，相当于2000年国民生产总值的2.5％。今后随着全国整体生活水平的提高和科学技术的进步，城镇人口生活成本和技术装备程度都需要大幅度提高，但纵然每年城镇化投入再翻一番，也只是4400亿元，即使再增加一点，我国也还是有这个经济承受能力的。《2001-2002中国城市发展报告》计算了“城镇化成本”。该报告预测到2050年，我国城市人口总量将达到10亿～11亿，依照城镇化“成本-收益”模型分析，按2000年不变价格，每进入城市1个人，需要“个人支付成本”1.45万元/人，“公共支付成本”1.05万元/人，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付的社会总成本为2.5万元/人。在现有城镇人口的基础上，未来50年期间我国约增加6亿～7亿城市人口，城镇化所需的社会总成本达到15万亿～16万亿元，平均每年要支付3000亿～3500亿元，相当于2000年国民生产总值的4％左右。多数研究认可人均2万～2.5万元这个估计范围。
但《2009中国新型城市化报告》预测，到2050年，我国城市人口将达到10亿～11亿，每进入城市1个人，需要“个人生存成本”7.35万元，“个人发展成本”2.47万元，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付的社会总成本为9.8万元/人。在现有城市人口基础上，未来50年间中国约增加4亿～6亿城市人口，按2006年不变价格计算，城镇化所需的社会总成本将达43万亿元，平均每年要支付9863亿元，相当于2006年国民生产总值的4.7％。
联合国的一份材料认为，住宅和市政设施投资应保持稳定。作为经验的总结，住宅投资应占国民生产总值的5％，基础设施投资应相当于住宅投资的50％～100％。两项合计，应占国民生产总值的7.5-10％。据此推算，2007年，我国住宅投资2.5万亿元，市政设施投资8553亿元，占GDP的13％。仅从投资的角度看，城镇化基础设施的建设能够满足人口增长的需要。问题在于，投资偏重于商品住房建设，轻于保障住房建设，也轻于市政设施特别是县以下市政设施建设(占25％)，难以满足城镇新居民公共服务和农村城镇化的需要。
已有研究的缺陷在于，一是计算多为静态计算，如没有考虑收入增长带来的保障费用变化；二是含重复计算，如教育投资并不需要按每个人来计算，而是具有一次投资的反复利用性；三是社会管理费用或缺失，或重复计算，没有适当方法纳入，如增加一个人口需要的公安、保障、教育费用等；四是按公共服务分项目计算，容易忽略已有人口的分担，夸大服务成本，如基础设施是共享服务，而非增量投资；五是多没有区分公共支出和个人支出，总成本的测算不具财政含义；六是没有区分当期成本和长远成本，使得总成本具有一次支出的过大特征。克服这些缺陷并非易事，在测算城镇化成本时力图对此作出校正。
按照DRCCGE模型的模拟结果(见表5)，我国中长期城镇化仍将处于快速发展阶段，“十一五”末期城镇化率估计超过47％，“十二五”期间城镇化水平约提高5个百分点，超过53％，到2020年和2030年分别达到58％和64％左右。随着经济增长和城镇化发展，农业劳动力继续向非农产业转移，2010年的全社会就业将在79822万人左右，农业劳动力为29500万人，2015年全社会就业将在82000万人左右。“十二五”期间，第一产业占全社会就业的比例下降6.5个百分点，到2015年下降到30.5％，农业劳动力为25000万人左右。由此，“十二五”期间，农业劳动力由29500万人下降到25000万人左右，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人。预测表明，中长期中国就业增长的最重要行业在于服务业，而制造业的吸纳就业人数在“十二五”期间虽然仍有增长，但对就业的贡献已经减小。
虽然“十二五”期间新增农村劳动力数量有所减少，但农村富余劳动力存量依然庞大。农村富余劳动力主要以中西部地区40岁以上、初中文化程度以下劳动力为主，转移难度进一步加大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出。“十二五”期间，世界经济将在曲折中缓慢恢复和调整，我国对外贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农民工的吸纳能力会有较大下降；资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移，制造业劳动生产率将较快提高，影响农民工需求增长；国家加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，对农民工素质、劳动力培训和职业教育体系提出了更高要求。
专栏10 重庆市城镇化成本测算
重庆市于2010年8月启动引人关注的户籍制度改革，未来10年将有1000万农民转户进城。1000万农民转户进城分“两步走”。2010-2012年，重点推进有条件的农民及新生代转为城镇居民，力争在两年内新增城镇居民300万人，实现转户人口在主城、区县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。2012-2020年，通过系统的制度设计，进一步放宽城镇入户条件，新增城镇居民700万人，非农户籍人口提升至60％。重庆市对户籍制度改革进行了评估，以全部整户转移、全部退出土地测算，每个城镇化“新市民”平均有6.7万元的“进城成本”，包括农村宅基地、承包地、林地“三件衣服”的“退出成本”，以及“新市民”养老、医疗、住房、就业、教育“五件衣服”的“进入成本”。经测算，今明两年集中转户的300万人，总的资金需求达2010亿元。其中取得城镇居民身份的入口端“五件衣服”需要1241亿元，解除农村居民身份的出口端“三件衣服”所需资金769亿元。2010亿元的城镇化成本中，企业承担1229亿元，主要用于农民工转户后的养老、医疗、住房和土地流转成本；转户农民个人承担465亿元，主要用于缴纳自身就业、养老、医疗、住房、教育等费用；政府承担316亿元，主要用于转户农民养老保险补助、土地退出，以及公租房、学校等配套基础设施建设。人均6.7万元城镇化成本中，转户农民人均可一次性获得宅基地退出补偿、承包地退出补助等直接收益1.8万元，略高于进城后“个人支付成本”1.6万元；政府除支付“退出成本”外，直接支付的“服务成本”人均约1万元，合计的“政府支出成本”为2.6万元；企业支付大头，4.1万元。测算认为，由于户籍制度改革是一项时空跨度较大的改革，其中相当部分的成本不需要当期支付，而是在今后相当一段时间内实现到位。在“五件衣服”中，养老和医疗是大头，而转户对象主要是新生代农民工，大规模的养老和医疗资金支付将在一二十年以后发生，而农村“三件衣服”的退出，也有1-3年的过渡期，当期资金需求不大。总体看，重庆市338万农民转户的即期成本通过建立土地退出周转金即可启动运作，预计需要启动资金100亿元左右。但是，据米红计算，按现有改革模式，从2018年起，重庆市养老基金将出现缺口，20年后缺口将达1860亿元。
(二)我国正在加速进入“刘易斯转折点”阶段，“十三五”期间农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺
“刘易斯转折点”的到来不是突然的，而是一个由量变到质变的渐进过程，从劳动力的结构性短缺开始。这一过程分为两个阶段：第一阶段是农村富余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村富余劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出，转移劳动力工资开始上涨。第二阶段是农村富余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺，其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺。继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从20世纪80年代也开始了下降的过程，21世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓，2016-2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉，人口因素不再助长劳动力供给的增长。无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入“刘易斯转折点”的第一阶段，并可能在“十三五”期间进入第二阶段。此时，农村富余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。
六、推进农民工市民化的整体性政策框架与思路
农民工市民化是指农民流入城市就业并生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变。农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是确保进城农民在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城市居民同等待遇。农民工市民化，既与城市提供非农就业岗位能力有关，也与提供公共服务和社会保障的财力有关。推进农民工市民化，既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。因此，必须加快推进劳动就业、义务教育、公共住房和社会保障等公共服务制度改革，允许符合条件的农民工在城镇就业和落户，转变为城镇居民，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系。
(一)促进农民工在城镇稳定就业，合理稳定、提高农民工工资水平
构建平等的就业制度是农民工市民化的前提。构建平等的就业制度，一是在就业市场准入上要实现劳动者平等获得就业机会的权利，现已基本实现。但近年来农村劳动力富余总量依然较大和供需结构不对称的矛盾叠加在一起，加大了转移就业的难度，同时已经进城的农民工仍然有个稳定就业问题。这就需要继续把促进农民工就业置于突出位置，完善就业政策，多渠道转移农村劳动力。二是在劳动关系上要实现农民工平等获得劳动报酬的权利，包括加强劳动者与企业谈判的平等地位、改善工资待遇和劳动条件、实现同工同酬等，这是当前农民工就业矛盾集中发生的领域，也是“十二五”期间需要重点解决的问题。三是在平等就业制度的延伸层面上，要实现劳动者平等获得公共资源和公共服务的权利。
根据经济结构调整和劳动力市场出现的新变化，“十二五”时期，要把提升农村劳动力技能作为关键，把改善劳资关系作为重点，把平等就业和服务作为方向，继续多渠道促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，夯实农民工市民化的基础。
第一，继续把扩大农民非农就业放在突出位置。首先，产业、企业发展政策要密切联系积极的就业政策。推进国民经济产业结构调整，要顾及和满足农村劳动力转移就业和进城农民工稳定就业的现实要求，大力推动高新技术产业和劳动密集型产业均衡发展，稳定和提高传统产业的就业吸纳能力；重点发展服务业，培植就业新的增长点；为中小企业发展创造良好的政策环境，促进中小企业与大型骨干企业共同发展，增加就业机会。其次，城市发展政策要增强对农民工就业的吸纳和保障能力。大中城市要继续改善农民工的就业环境，提高农民工的就业质量，成为吸纳农民工的重要场所；县城和重点镇要加大基础设施和社会服务建设投入力度，促进特色产业、优势项目集聚，提高综合承载能力，吸纳农村人口就地转移和集中；通过规划加强区域协调，加快城市群内实现资源共享，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力，改善中小城市和小城镇的服务水平和居住质量，减轻大城市资源环境过载压力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。再次，区域发展政策要促进农村劳动力多渠道转移。东部沿海地区和大中城市在产业升级过程中要通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展生产型服务业，稳定和扩大农民工外出务工就业；西部地区、东北地区及中部地区要抓住产业转移的有利时机，推进乡镇企业结构调整和产业升级，拓展农村非农就业空间，为农村劳动力就近就地转移创造条件；在信贷、税收、用地等方面实施优惠措施，扶持农民工返乡创业，以创业促就业，带动农村劳动力转移，形成促进输出与返乡创业的良性互动局面。最后，健全人力资源市场和覆盖农民工的公共就业服务。建立农村劳动力资源登记系统，实行城乡统一的就业登记制度，推进跨地区公共就业服务机构间的信息对接，加强政府公共就业信息服务对农村劳动力转移就业和合理流动的指导作用。
第二，加大对职业教育和农民工技能培训的投入力度。对农民工全面开展职业教育和技能培训，是促进农民工就业和提高农民工收入的需要，是企业技术创新和产业升级的需要，也是国家转变发展方式和提高国际竞争力的需要。要将农民工职业教育和技能培训纳入国民教育体系，形成政府、企业、劳动者和培训机构共同推进，以市场为导向，以提高农民工就业能力为目标，充分尊重农民工自主选择权，多方受益，充满活力的教育培训机制。以促进转移就业为目标，加大对农村富余劳动力、“两后生”和在岗农民工的技能培训投入力度，加快实行农村职业教育免学费制度，大力推行“培训券”制度，积极实施“订单式”培训，推进培训就业一体化。增加公共投入，强化企业培训责任，发挥行业组织的作用，调动农民工参加培训的积极性，鼓励参加培训的农民工经过考核鉴定获得培训合格证书、职业能力证书或职业资格证书，以技能促就业。
第三，建立农民工工资合理增长机制，构建和谐劳资关系。依法保护农民工劳动权益，是农民工生存保障的需要，是企业稳定发展的需要，也是社会和谐稳定的需要。各级政府要继续完善最低工资标准制度，根据经济发展情况，及时调整最低工资标准，引导企业合理加薪，保证农民工生活水平随经济社会发展同步改善。大力发挥工会维权作用，加快建设企业劳资对话机制，推进企业建立规范合理的工资共决机制、支付保障机制和正常增长机制，确保包括农民工在内的职工收入与企业效益联动，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的新型劳资关系。加大执法力度，加强对用人单位订立和履行劳动合同的监督，加强安全管理、职业卫生管理和劳动保护等，提高处理劳动争议和保护劳动权益效能，切实维护农民工的合法劳动权益。
(二)健全覆盖农民工的公共服务体系，促进农民工平等享受城市公共服务
推进市民化，关键是实现公共服务均等化。长期以来，我国公共服务提供呈现出城乡“二元化”和区域“碎片化”的特征，城乡之间、不同区域和不同职业之间，所享受的公共服务差异很大，制度也不衔接。这种体制再维持下去，不利于人口流动，不适应城镇化健康发展的需要，也不符合公共服务均等化的要求。建立城乡统筹的普惠的覆盖农民工的基本公共服务制度，是一个长期的任务，其主要目标：一是体系完善：基本公共服务要全面涵盖国民教育、医疗卫生、公共住房、社会安全、社会救济和社会保障等各个方面；二是制度对接：城乡、地区之间公共服务的相互衔接、转移和接续，需要建立一个整体能够对接的制度；三是水平适度：公共服务的提供不能脱离国家的发展水平，要与经济发展阶段相适应；四是覆盖广泛：普惠公共服务要求对所有公民平等提供，要求覆盖范围广泛；五是重点突出：公共服务涉及生活的各个方面，但是在具体的服务内容上，一定要把城乡居民要求最迫切的公共服务放在突出位置。
根据以上原则和农民工公共服务的现状和要求，“十二五”时期，要进一步促进农民工在教育、医疗卫生、计划生育和文化生活等服务上享有更多的权利。
第一，进一步做好农民工子女的义务教育和职业教育工作，切实保障农民工的教育权益。农民工子女融入学校是农民融入城市的基础，要打开城市优质教育资源向农村开放的大门，张开城市热情接纳农民工子女的怀抱，促进教育公平。不仅要在义务教育阶段努力体现公平，而且要着力衔接农民工子女高中阶段教育，加强农民工子女职业教育。继续推进以公办中小学为主、以流入地为主，接收农民工子女入学接受义务教育。要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，地方政府要加大教育资源的统筹和规划力度，采取切实有效措施，改善办学条件。对接受政府委托承担义务教育的民办学校，加强管理，提高质量，按在校学生数量对学校公用经费给予财政补贴，就读学生参照公办义务教育标准免除学杂费，享受补助。完善转移支付制度，扩大中央财政对外来人口子女教育补助金的规模，提高中央财政在义务教育投资中的比重，加大对流入地接收农民工子女学校的支持力度。建立健全覆盖农民工子女的普通高中教育资助体系，做好义务教育和职业教育的衔接工作，根据新生代农民工的特点，“两后生”可直接进入中等职业学校继续学习，实现免费的中等职业教育。
第二，进一步做好农民工疾病防控、适龄儿童免疫和计划生育等各项工作，切实保障农民工的健康权益。大力构建以社区为依托的平价医疗卫生服务体系，解决农民工看病难、看病贵的问题。以定点医院为依托，解决农民工看病异地结算问题。加大中央财政投入规模，使农民工子女能够免费享受到国家规定的免疫疫苗接种服务，确保实行计划生育的农民工育龄夫妻免费享受避孕节育和基本项目的技术服务，保障农民工孕产妇依法享有居住地规定的产假待遇和手术补贴。
第三，丰富农民工的文化生活，切实保障农民工的文化权益。确保农民工平等使用公益性文化设施，鼓励文化经营单位和文艺工作者为农民工提供免费或优惠的文化产品和服务，推动农民工用工单位文化建设，引导农民工增强学习文化知识的自觉性，帮助他们提升思想和心理素质，培养良好的生活方式。
(三)建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居
从农民工定居城镇的意愿和他们在城镇的实际居住状况看，保障性住房已成为当前农民工最迫切要求解决的问题之一。农民工住房问题解决得如何，直接关系到我国城镇化的质量，即能否避免一些发展中国家出现的“贫民窟”现象和由此产生的“城市病”。农民工居住状况是否得到改善，是考察均等服务的重要指标，也是衡量社会融入程度的重要标志。农民工居住问题解决不好，不仅会在城镇空间上造成社会群体的隔离和贫富差距的凸现，更会在社会心理上带来不平衡。逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，是提高农民工生活质量和促进农民工社会融入的必然要求，也是实现市民化安居乐业要求的一个重要支撑点。
在“十二五”乃至更长的时期，要顺应城镇化发展趋势，稳步推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革，促进农民工市民化。指导思想是，强化政府的主导作用，落实企业的社会责任，发挥市场的调节功能，允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建设农民工公寓，多渠道改善农民工居住条件。不断完善农民工住房保障体系和政策支持体系，加快建立多种形式、多个层次的农民工住房供应体系，逐步解决农民工居住问题。
第一，建立多层次住房供应体系，多渠道改善农民工居住条件。根据农民工工作特点和收入状况，以及我国的国情、国力，加快建立多层次住房供应体系(见表6)，满足农民工不同的住房需求。一是适用于农民工的保障性住房体系：目前城市住房保障体系不包括农民工，因此城市政府要建立适用于农民工的保障性住房体系，主要由公租房、廉租房、经济适用房和限价房组成，其中公租房应占较大比率，解决不同层次农民工的住房需求。二是标准化的农民工工作宿舍：鼓励使用农民工的企业为农民工提供满足基本居住需求、符合安全卫生标准的工作宿舍。三是规范有序的房屋租赁市场：发展为农民工提供交通方便、生活功能齐全、价格便宜的普通住房房屋租赁市场。四是农民工能承受的商品房市场：为有购房意愿农民工提供能承受的新建商品房或二手商品房。
第二，完善农民工住房支持政策。建立农民工住房补贴制度和农民工城市公共住房专项资金。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策，允许农民工及其单位暂按较低的缴存比例，先行建立住房公积金账户。对于购买城市经济适用房、限价房的农民工，给予契税优惠。对于为农民工提供租赁住房的业主或机构，给予一定的税收减免。对兴建农民工公寓的个人和机构，鼓励金融机构提供低息长期银行贷款或公积金贷款。完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。逐步完善“住房公积金制度、住房补贴制度、财税支持制度、金融服务制度、土地供应制度、规划保障制度相互补充”的农民工住房政策体系。
(四)建立有效覆盖农民工的社会保障体系，提高参保比例和保障水平
农民工始终不能为社会保障体系有效覆盖，问题不在于农民工不愿意参保，而在于政策设计的缺陷。研究表明，农民工参保意愿不强的主要障碍在于，缴费能力不足、政府补贴缺失和社保平台不统一。因此，根据农民工的实际情况，完善社会保障制度，是推进市民化的重要手段。
“十二五”时期，要继续完善农民工参加各类社会保险项目的办法，切实提高农民工参保比例和保障程度。
第一，尽快实现工伤保险对农民工全覆盖。保障遭工伤或患职业病的农民工获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿。
第二，健全农民工医疗保障制度。鼓励常年外出稳定就业农民工参加城镇职工基本医疗保险。季节性外出就业的农民工以参加新型农村合作医疗保险为主。尽快建立覆盖全省的新农合结算体系，试点建立省际新农合定点医疗机构互认制度协议的多种模式。
第三，提高养老保险对农民工的覆盖面。农民工养老保险大体可分为三个类别：第一类是具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系。第二类是常年外出就业，但流动性较强的农民工，可探索建立“低费率(或低费基)、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着经济发展逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，达到与城镇职工基本养老保险完全接轨。第三类是季节性或间歇性在城镇“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险制度。
第四，为农民工建立临时性、应急性的社会救济。将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。
第五，探索打通城保和农保的有效管理措施，搭建五险统一管理的大社保平台。建立将城镇企业职工、城镇居民、农村居民和外来农民工逐步纳入同一体系的城乡一体的社保体系，让农民工能够根据经济条件和流动状况，灵活选择险种和缴费水平，真正享受到社会保障的安全网作用。
第六，逐步建立个人缴费、单位匹配、国家补贴的参保办法，促进农民工有能力同等参加城镇职工社会保险。目前政府对城镇就业困难群体参加社会保险有缴费补贴，对城乡居民参加医疗保险有缴费补贴，对农民参加农村养老保险也有缴费补贴，唯独对农民工参保没有补贴。建议将针对城镇就业困难群体的社会保险补贴制度扩展到全体从业人员，纠正社会保险过度依赖劳资双方缴费的做法。增加财政社保投入的渠道，除了调整财政支出结构，近期可将国有资产(国有企业的红利和股票、国有土地收益等)更多地转化为社会保险缴费补贴，远期可通过征收房地产税及增设遗产税、赠与税和资本利得税等来解决。
(五)推进农民工行使民主权利，促进农民工在城镇当家作主
农民工在城镇行使民主权利，既是农民工权益保障的重要内容，也是推进城镇改善服务的重要手段。“十二五”时期，要大力推动农民工融入城市社区，建立健全农民工依法参加城市社区民主选举和管理的办法，使农民工的利益有制度化的表达渠道。要构建平等开放的城镇社区，创建多种形式的农民工参加城市管理渠道。鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育、自我服务的能力。推动农民工参与社区的公共活动、建设和管理，发展与城市居民的交往、互信和互助，使城市社区成为农民工和当地居民共建、共管、共享的社会生活共同体。逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额，推动农民工参政议政，以民主促民生。
(六)完善农民工市民化过程中土地权利实现机制，依法保护农民工土地权益
农民工身份转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置、原有集体积累权益享受问题，是城镇化过程中的重大政策选择。尽管农民工进城务工趋于稳定，但我国城镇化在较长一段时间内仍将以数量庞大的农民工流动方式实现，经济周期波动和产业布局调整还将对农民工的流量和目的地产生影响，公共服务的改善也不是短期可以完成的。要求农民工以土地换市民身份，既不现实，也不公平。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。明确界定土地权利是完善土地制度的一项最基础性的工作，要进一步明确“长久不变”的农民土地承包经营权的权能，明确农民宅基地用益物权的内涵和实现形式。在确权的基础上，为农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一的权威性的农地登记体系。鼓励农民工在平等协商自愿有偿的原则下，采取委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式，流转土地承包经营权。农民工进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民工退地。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。农民工可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等(见专栏11)。
(七)以城市群为主体，增强城镇对农民工吸纳和服务能力
研究表明，未来城镇人口在空间分布上将形成以城市群地区为主体、区域性中心城市为重要节点、各类中小城市和小城镇为基础的城镇化人口分布格局。根据课题组计算，2010-2020年，城市群地区将占城镇人口的60％以上，其他城市和小城镇将占城镇人口的40％左右。为此，要按照大中小城市和小城镇协调发展的城镇化方针，统筹资源环境约束、产业转移趋势和公共投入分配，合理引导人口分布，形成有利于市民化的国土开发新格局。
第一，加快主体功能区规划实施，引导人口合理分布。鼓励重点开发区域特别是东部沿海大中城市提升发展能力，改善服务水平，更多吸纳外来人口。进一步加强中西部地区基础设施和公共服务建设，提高优化开发区域产业和人口集聚的能力，增加优化开发区域内中小城市和小城镇的人口承载容量。促进限制开发区域、禁止开发区域人口有序转移。
第二，以城市群为重点，促进农民工市民化。通过规划明确城市群以及城市群内部各城镇的功能定位和分工，促进区域公共产品、基础设施的统一建设和网络化发展，优化产业布局，引导人口集聚，为农民工市民化创造有利条件。以“扩权强县”和推动经济发展快、人口吸纳能力强的重点镇行政管理体制改革为突破口，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住能力，缓解特大城市中心城区压力，实现区域内大中小城市和小城镇协调发展，提升中小城市和小城镇吸纳农村劳动力转移和承载人口的能力。
专栏11 市民权不以土地换
城镇化战略确立的新世纪之初，有关研究曾根据当时的情况测算了城镇化成本。当时，国家统计局课题组在题为《我国城市化战略研究》的报告中，根据城建部门综合测算，每增加一个城镇人口需投入基础设施建设和安排就业岗位资金约2万元。50年内城镇化水平达到70％，城镇人口要增加5.5亿人，需要11万亿元配套资金，亦即未来50年城镇化建设平均每年至少需要投入2200亿元，相当于2000年国民生产总值的2.5％。今后随着全国整体生活水平的提高和科学技术的进步，城镇人口生活成本和技术装备程度都需要大幅度提高，但纵然每年城镇化投入再翻一番，也只是4400亿元，即使再增加一点，我国也还是有这个经济承受能力的。《2001-2002中国城市发展报告》计算了“城镇化成本”。该报告预测到2050年，我国城市人口总量将达到10亿～11亿，依照城镇化“成本—收益”模型分析，按2000年不变价格，每进入城市1个人，需要“个人支付成本”1.45万元/人，“公共支付成本”1.05万元/人，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付的社会总成本为2.5万元/人。在现有城镇人口的基础上，未来50年期间我国约增加6亿～7亿城市人口，城镇化所需的社会总成本达到15万亿～16万亿元，平均每年要支付3000亿～3500亿元，相当于2000年国民生产总值的4％左右。多数研究认可人均2万～2.5万元这个估计范围。
但是，到2010年，《2009中国新型城市化报告》预测，到2050年，我国城市人口将达到10亿～11亿，每进入城市1个人，需要“个人生存成本”7.35万元，“个人发展成本”2.47万元，总计每转变一个农民成为城市居民平均需支付的社会总成本为9.8万元/人。在现有城市人口基础上，未来50年间中国约增加4亿～6亿城市人口，按2006年不变价格计算，城镇化所需的社会总成本将达43万亿元，平均每年要支付9863亿元，相当于2006年国民生产总值的4.7％。
联合国的一份材料认为，住宅和市政设施投资应保持稳定。作为经验的总结，住宅投资应占国民生产总值的5％，基础设施投资应相当于住宅投资的50％～100％。两项合计，应占国民生产总值的7.5％～10％。据此推算，2007年，我国住宅投资2.5万亿元，市政设施投资8553亿元，占GDP的13％。仅从投资的角度看，城镇化基础设施的建设能够满足人口增长的需要。问题在于，投资偏重于商品住房建设，轻于保障住房建设，也轻于市政设施特别是县以下市政设施建设(占25％)，难以满足城镇新居民公共服务和农村城镇化的需要。
已有研究的缺陷在于，一是计算多为静态计算，如没有考虑收入增长带来的保障费用变化；二是含重复计算，如教育投资并不需要按每个人来计算，而是具有一次投资的反复利用性；三是社会管理费用或缺失，或重复计算，没有适当方法纳入，如增加一个人口需要的公安、保障、教育费用等；四是按公共服务分项目计算，容易忽略已有人口的分担，夸大服务成本，如基础设施是共享服务，而非增量投资；五是多没有区分公共支出和个人支出，总成本的测算不具财政含义；六是没有区分当期成本和长远成本，使得总成本具有一次支出的过大特征。克服这些缺陷并非易事，在测算城镇化成本时力图对此作出校正。
第三，改革财税体制，完善流入地吸纳人口的激励机制。将常住人口作为财政分成依据，逐步调整各级政府之间的财政分配关系。探索建立农民工专项资金转移支付制度，形成中央和地方财政共担机制。对吸引流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施，对吸纳流动人口较多的中小城市和小城镇，通过转移支付专项资金，做好基础设施扩容和公共服务提升。促进生产型税收向消费型税收的转变，增强流入城市吸引人口定居的动力。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，实现基层政府“事权”和“财权”的对应，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。
(八)进一步明确户籍制度改革方向，逐步突破以户籍与福利合一的社会管理制度
综观各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路：一是以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障；二是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩。不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩，这才是户籍制度改革的根本方向所在。“十二五”时期，要进一步探索福利与户籍脱离的人口社会管理制度，建立健全推进农民工市民化的长效管理机制。
第一，将城镇户籍准入与农民土地权利分离。建议修改《农村土地承包法》，取消“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”一条，赋予农民完全的土地财产处置权，让包括工在内的农民在自愿基础上探索财产转让的多种方式。
第二，加快落实稳定居住为依据的城市户籍准入制度。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，各地根据实际情况，制定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所(包括租房)和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。地级以上大中城市也要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，推进和完善包括按“积分制”在内逐步接纳农民工入户的多种制度化措施。
第三，通过加强公共服务，推进市民化。城市无论大小，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。探索以参保代替户口作为农民工享受均等公共服务权利的改革，彻底使福利与户口脱钩，也使通过户口要求农民土地权利与城镇福利权利置换脱钩。
注释：
①农民工外出务工就业长期化趋势也得到了其他调查的证实。
②按照国家统计局提供的数据推算，2009年，农民工通过加班得到的工资为457元，占月工资的32％，与调查的数据基本一致。
③据国家统计局统计，2009年，因国际金融危机影响，春节前有7000万农民工回乡，与调查问卷推算数据完全吻合。
④这个调查结果与中国社会科学院调查的八成农民工不愿放弃承包地转为非农户口高度吻合。
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