产能过剩治理的国际经验及对我国的启示，本文主要内容关键词为：产能过剩论文,启示论文,经验论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F732 [文献标识码]A [文章编号]1006—012X(2014)—04—0154(05) 一、引言和文献综述 产能过剩一直是近年来中国产业发展的“痼疾”。如何治理产能过剩成为当前经济可持续发展的巨大挑战。近年随着我国出现产能过剩，相关研究也大量出现，包括产能过剩的测评、动因和治理等方面。王兴艳(2007)[1]从固定资本与投资、产需与库存、行业效益与价格水平以及劳动4个系统层分析了产能过剩的评价指标。韩国高、高铁梅和王立国(2011)[2]在微观经济学生产、成本、均衡理论基础上，借鉴Berndt & Morrison提出的成本函数法，利用面板模型的广义矩估计方法(GMM)分别测度了我国重工业和轻工业28个行业1999-2008年的产能利用水平，据此得出七大产能过剩行业，进而分析了制造业行业发展的波动特征。 大部分研究关注的是产能过剩的动因。詹姆斯·克罗蒂(2013)[3]认为，新自由主义政策，阻碍了世界经济的需求增长，加剧了企业全球竞争的强度。在恶性竞争的全球环境中，企业的“强制投资”更加剧了产能过剩。陈剩勇和孙仕祺(2013)[4]认为，产能过剩的中国特色及其形成机制，在于多年来全能型政府对市场和微观经济领域的强制性干预，以GDP增长为主要指标的政绩考核体系和与之相对应的官员升迁激励机制，以及历史传统中根深蒂固的地方本位主义传统。王立国(2012)[5]结合“投资潮涌”理论，指出技术水平落后的基本国情与产能过剩屡禁不止的现状之间存在联系。在产能过剩的形成阶段，技术水平落后会影响市场的投资决策，引发和加剧重复建设，最终导致产能过剩。耿强、江飞涛和傅坦(2011)[6]认为，地方政府的政策性补贴，扭曲了要素市场价格，压低投资成本，形成产能过剩，并成为中国经济波动的主要影响因素。何应森(2011)[7]采用价格结构最可几分布的分析方法，对经济系统中商品的价格结构进行建立和分析，研究了产能过剩的影响。通过因产能过剩所形成的库存商品的价格构成分析，来对可能出现的通缩、通胀、结构性通胀、滞胀、恶性通胀这几种现象进行调整，是实现在产能过剩的经济发展过程中整体价格结构平稳的基础。杨振(2013)[8]提出“中国式产能过剩”成因的一个理论架构，认为政府干预和产业政策对微观企业市场进入和退出决策的激励扭曲可能是当前产能过剩的主要成因，解释了为什么产能过剩会在一些特定产业反复出现以及为什么处于产业周期早期的新兴产业也出现了产能过剩。黄荣哲和农丽娜(2012)[9]从信贷投放等角度分析了产能过剩的原因。 部分研究以特定行业为例，分析了产能过剩的动因和治理。徐志伟和温孝卿(2012)[10]研究了钢铁行业的产能过剩，提出了从存量资产优化角度化解钢铁行业产能过剩困局的观点。而大多学者将其归因于增量投资的过度，忽视了存量资产的结构失衡问题。韩秀云(2012)[11]以新能源为例，发现导致新能源产能过剩的因素既包括风电场建设与电网建设错配、电网配套能力不足、新能源价格未反应其正外部性、国外需求下降，也有我国新能源企业技术水平不高、各地政府在政绩驱动下对新能源过度投资等方面的原因。 以上研究为治理产能过剩提出了有益的观点，但是综合来看，都是从某一特定方面研究产能过剩的动因和治理对策。产能过剩是一个系统的综合的现象，需要从更广的视角进行分析。国外包括日本、美国等也出现过产能过剩，本文拟通过研究美国、日本等国的相关经验，为中国治理产能过剩提供借鉴。 二、我国产能过剩的特征 1.产能过剩问题程度高且普遍存在 美、日等国家一般用产能利用率指标来衡量产能过剩及其过剩程度，而中国目前没有官方的产能利用率统计指标，多数产能利用率均为学者的估计结果。虽然各国产能利用率的统计方法有所不同，但是产能利用率能够反应资源配置的效率和经济结构的合理性。相对而言，发达国家由于制造业发展相对成熟，技术设备先进，产能分配比较合理，产能利用率较高；而发展中国家工业化尚未完善，存在较为严重的资源配置不合理和资源浪费等现象，因此产能利用率波动较大，且平均水平较低。国际上通常认为80%的产能利用率为工厂和设备的正常闲置状況。我们根据生产函数法，测算了我国产能利用率。结果发现，20世纪90年代以来，我国产能过剩趋势出现波动。由于1994年的市场经济体制改革，我国经济制度逐步放开，大量企业投入生产，我国产能利用率开始下降，特别是1997年东南亚国际金融危机之后，国际市场需求下降进一步拉低了中国的产能利用率，1998年产能利用率接近降低到60%。下降趋势在21世纪初有所缓和，2001年年底中国加入WTO，出口规模扩大，产能利用率提高，2007年最高达到91%。但是由于2008年国际金融危机的冲击和政府救市政策的影响，我国产能利用率开始进一步下滑，2009年一度下跌到72%。2012年我国产能利用率为72.3%，2013年为71.9%，随着国际需求放缓产能利用率出现进一步下降的趋势。 从各行业看，钢铁、有色金属、非金属、橡胶行业周期性较强，其产能利用率基本与我国整体产能利用率的变化趋势相一致。其中，除了煤炭采选业和饮料、纺织服装等消费性行业，其他行业的产能利用率均低于80%，存在产能过剩现象。尤其是有色金属行业和食品行业的产能利用率分别为72%和59%，产能过剩现象较为严重。产能过剩不仅仅存在传统行业，新兴产业也存在产能过剩。典型的如光伏、LED、风电装备、碳纤维等行业。如光伏太阳能产业，我国占世界产能的90%，但国内市场启动较慢，只能大量出口，一旦遇到市场需求变化就产生了产能过剩，很多企业面临倒闭的风险。 2.产业过剩形式和成因多样性 目前我国产能过剩中，总量过剩、成长性过剩、结构性过剩和周期性过剩同时存在，并出现重叠加重状况。过去产能总量过剩行业一般是总量过剩突出，而同时又有行业内部结构性不足的问题。而这一轮产能过剩行业不仅总量绝对性过剩，内部还出现了多数产品的产能普遍性过剩问题，形成了产能严重的“绝对性过剩”。产能过剩成因复杂，有全球性、阶段性和周期性特征，在全球化推动下，西方工业国陆续将能耗高、污染重、用工多的工业产业转移至发展中国家。中国在改革开放初中期，大量接续了这种“产业转移”，有的行业产能甚至高达世界总产能的70%～90%。产能过度集中于中国，成为出现绝对性过剩问题的根源。这种接续有利有弊，最近几年弊端更为显现。特别是2008年国际金融危机爆发，国际需求大幅下降，中国作为“世界制造业工厂”首当其冲。中国已进入转型发展新阶段，结构优化、技术创新、产业升级、质量提升，成为中国产业发展目标导向。产业高端化、高级化新要求，又使部分行业的落后产能和过剩能力成为行业累赘，治理产能过剩更成为突出问题。产能过剩也是政府行政手段和市场无序竞争双重吸引力作用的结果。 三、产能过剩治理的国际经验 1.美国治理产能过剩的经验 二战以后，美国治理产能过剩主要通过马歇尔计划(盛朝迅，2013)。[12]二战结束后，欧洲遭受战争重创，倚重欧洲市场的美国出口急剧下降，出现严重的产能过剩问题。1947年，美国时任国务卿马歇尔提出援助欧洲经济复兴方案，即“马歇尔计划”。计划实施后，巩固和扩大了美国在欧洲的政治影响，更刺激了美国的工业生产和对外贸易，及时消化了美国的过剩产能，为保持战后美国经济繁荣发挥了积极作用，也为美欧经济和战略合作打下根基。 在面对产能过剩问题时，崇尚自由市场经济的美国主要通过市场机制进行调节，通过企业破产、重组来消化过剩产能或淘汰落后产能，但也不排斥采取管制、税收等政府干预手段，从扩大内需、贸易输出、产业转移等多途径消化或输出过剩产能。美国具有充满活力的科技创新体系。技术创新在推动美国产业转型升级、先进产能替代落后产能方面发挥了至关重要的作用。在应对这些产能过剩时，美国政府首先通过严格的法律程序规范破产，如申请破产期间可搁置债务偿还程序，破产方案必须对失业员工的出路做出合理的安排等。给面临破产的企业以喘息或获得新生的机会，给员工以维持生机的希望，从而降低产能过剩对社会和经济形成更为严重的冲击。同时通过工厂迁移和资金转向等方式向国外转移过剩产能，甚至销毁部分剩余产品及产能，也是美国应对产能过剩的重要途径。在竞争中让法律、资金、政策等向优质企业倾斜，淘汰没有希望的企业甚至行业，虽对经济数据增长、民生，乃至社会等方面形成一定的负面影响，但从优胜劣汰的规律看，也是经济进步和把损失控制在最小可能的无奈之举。 纵观美国经济的发展历程，产能和产品过剩从来都伴随着GDP的增长。成功应对产能过剩，不仅可把其对经济和社会的冲击降到最小，还可为未来的经济发展创造新的条件。时至今日，美国的产能过剩难题已步步向第三产业如金融、服务等行业加速延伸。而第三产业产能过剩的隐蔽性强，破坏性大，如何尽量避免、成功应对，已成为美国政府内外相关层面日益面临的新难题、新挑战。 2.日本治理产能过剩的经验 作为制造业大国，“二战”以后，日本也经历过多次周期性“产能过剩”。日本产能过剩主要有两个时期，分别为20世纪70年代经济高速增长后期与泡沫经济破灭之后的2000-2005年，而20世纪70年代经济高速增长后期的产能过剩与当前中国所面临的产能过剩问题有相似之处。在1945-1985年，日本对产能过剩问题的解决还是比较成功(吕铁，2011)。[13]日本解决产能过剩问题主要采取了以下方式： (1)确立出口导向型发展模式，通过出口来消化过剩产能，拉动经济增长。日本经济的对外依存度从1946年的10%左右迅速提高到1960年的38.8%。 (2)扩大内需。国内需求不足是导致产能过剩的重要原因，民间消费不足与产能过剩的关联不容忽视。因此，不断提高国民收入，刺激最终需求是解决产能过剩的重要路径。日本因此于20世纪60年代初制定了“国民收入倍增计划”，首次将提高国民收入作为政府的重要政策目标。由此，日本国民的收入水平迅速提高，民间消费占国内生产总值的比例高达60%以上。 (3)通过向海外转移低端过剩产能实现产业转型，并促进环境质量改善。日本的经验证明，扩大海外投资是调整产业结构，实现产业升级换代的有效措施。日本从20世纪60年代以后就开始重视向海外投资，稳步转移生产。20世纪80年代以后，日本政府更加积极推动企业“走出去”。经过多年的投资转移，日本重化工业已将大量过剩的设备和生产线移至亚洲的其他国家。之后，日本电子、机电、汽车等企业又开始分阶段向海外转移过剩的生产能力。其主要做法有：主动让日元大幅升值，从而提高国内投资成本、降低海外投资成本，倒逼低端产业向海外转移；提高环保标准，倒逼高耗能、高污染的低端产业向海外转移或被淘汰；区域选择由近及远。 (4)鼓励兼并重组。日本政府通过法律法规和“窗口指导”，迫使规模小的企业向大企业靠拢，最终被大企业兼并。如钢铁、化工、汽车、机电等行业的企业经过多次合并集中，从最初每个行业20～30家企业合并为4～5家大型企业，产能过剩的问题得到缓解。2013年日本通过《产业竞争力强化法案》，该法案中包含了促进企业重组的税制优惠政策。为了摆脱通货紧缩，日本政府将通过该法案来改变目前供给过剩局面，同时通过放宽限制来激活经济、创造需求。 (5)淘汰废弃部分设备。20世纪七八十年代，不少日本企业持有大量不能产生利润的设备。当时，很多企业等待竞争对手主动放弃设备，自己不愿意废弃。面对这种情况，日本政府不得不制定促使企业废弃这些过剩产能设备的计划。日本政府首先通过指定结构性不景气行业类别，促使企业形成有必要进行设备处置的认识；然后制定包括处理设备的种类、规模、处理方法、增加同种设备的限制等内容的计划，推动处理计划顺利开展；日本政府还以较低的利息进行融资和债务保证等方法支持对过剩产能设备进行处理的相关企业，促使企业纷纷转向新的事业领域。此外，企业间通过签订与设备处理相关的协定，保证不违反反垄断基本法。 (6)出台注册制度和准入制度强制性限制产能措施。只有政府认可注册的先进设备才能使用，只有达到一定规模企业才能进入某一行业，从而使相当一部分落后企业被迫退出市场。对淘汰落后产能的企业，日本政府给予补助，以减少这些企业的负担。 3.德国产能过剩治理的经验 德国是传统的制造业大国，特别是在机械装备和汽车等产业，这些产业也经常面临产能过剩的风险。不过其风险主要是国际市场需求不足导致产品积压和企业倒闭。但整体来说，德国的产能过剩程度较低，这与德国在产业竞争力提升方面做出的工作密不可分。 (1)采用财政手段调控和加大产能过剩行业重组力度。比如光伏产业，2012年德国新增光伏装机容量7300兆瓦，光伏产业发展过快导致产能过剩，德国光伏发电设备价格整体下降近一半，太阳能电池板价格下降60%。为保证行业健康发展，德国政府运用调控政策为光伏行业降温，通过调整光伏发电上网电价等控制行业发展速度。 (2)行业协会起到不可或缺的作用。由于德国产品主要面向国际市场，企业如果对某些产品的国际市场了解不足，行业协会就起到信息沟通和桥梁的作用，推动本国企业的出口和走出去，也会经常性地邀请有关专家和机构做交流。 (3)企业经常调整产能和提升产品竞争力。德国的企业99%都是私人企业，企业会对市场进行评估以调整产能，企业的产能调整是主动自发的，经常性微调。另外为提升竞争力，德国利用信息技术直接改造提升传统产业。在德国，机械制造、精密加工、精细化工、食品加工及汽车、钢铁、交通、能源、发电等行业的生产与制造，都广泛地应用信息技术来提高生产效率和市场竞争力。 四、产能过剩治理的国际经验对我国的启示 1.完善社会主义市场经济体制 从国外治理产能过剩的经验来看，基本上都是依赖于市场经济发挥主导作用，企业根据市场需求自行调节投资，政府职能起到引导作用。无论是崇尚市场原教旨主义的美国、还是社会市场主义的德国，都通过市场进行调节产能过剩。德国广大中小企业自主决定投资和调节，避免了过度产能过剩。我国很多项目计划审批制度，由于审批的时滞性和审批机构的预测性，导致产能与市场需求的不协调。政府应该进一步改革，废止部分审批权，更加注重发挥市场的基础性作用，引导企业主动调结构。 2.引导技术创新淘汰落后产能，鼓励兼并重组 淘汰和整合产能是我国目前运用较多的政策，淘汰和整合落后产能政策调节产能利用率的作用效果较快，但是在政策制定时仍需要考虑很多因素。近年我国制定了炼铁、炼钢、造纸、水泥等19个工业行业的淘汰落后产能目录，其中，铅、造纸、铁合金、铜等行业淘汰的比例较大，但是淘汰的结果并不理想。根本原因还在于政府考核机制没有改变。以环保、安全、能耗为标准“淘汰一批”，关键是标准的制定和执行。如果标准迁就下限，淘汰的空间仍然不大。要建立严格的、不可逾越的、有效的生态环境保护制度体系，推进生产单位环保成本内部化，防范高消耗、高污染产业的过度配置投资。 在兼并重组中，也要尽量发挥市场机制作用，避免政府拉郎配。近年来，我国企业兼并重组步伐加快，但仍面临审批多、融资难、负担重、服务体系不健全、体制机制不完善、跨地区跨所有制兼并重组困难等问题。通过产业重组化解产能过剩是国外的成功经验，但中国企业间的整合必须面对地方政府的干预和所有制的限制。总体上讲，央企与央企之间的整合相对容易些，央企与地方国企之间、地方国企之间、国企和民企之间则没有那么简单。例如，一些地方政府为引入光伏企业，甚至提供了政府担保贷款购买设备的优惠政策，成为光伏企业的“背后股东”。如要并购，必须保证国有资产的保值增值。此外，金融和税收政策也限制了企业兼并重组的积极性。放手让市场机制发挥作用，帮助企业顺利获得并购重组所需的各种资金、政策要素。以企业兼并重组为总抓手，综合推动行政审批改革、金融改革、财税改革、社会保障改革等，使一批企业通过兼并重组焕发活力，产业竞争力进一步增强，资源配置效率显著提高，同时顺带解决产能过剩问题，产业结构持续优化。 3.积极推进自贸区和投资谈判，加快走出去步伐 转移产能是指将国内产能过剩的行业通过出口或扩大对外投资，将产能转移到国外。自从2001年加入WTO以来，中国对外投资逐年扩大。政府也采取了一系列政策，支持鼓励企业走出去。目前我国国际市场占有率已经占到12%，在部分发达国家的比率更高。进一步扩大国际市场有更大难度，因此扩大出口对解决产能过剩的作用较小。但是，我们可以进一步对新兴市场出口。积极开展自贸区谈判，特别是发展中国的投资贸易谈判，进一步深化中非经贸和战略合作，非洲能源矿产资源丰富，基础设施建设需求旺盛，但缺乏开发资金和技术。中国长期在非洲承包工程、进行技术援助，积累了丰富经验和良好口碑，人民币在当地的接受度日益提高。也可借鉴美国“马歇尔计划”模式，通过境外投融资平台为上述领域等提供资金支持，推动相关行业产能输出，并为加快人民币国际化创造条件。在拉美构建海外产业集群，促进中国产业升级。可借鉴日本等国家经验，在全球设立境外产业合作园区，吸引国内企业入园，实现资金、技术和产业链的聚集。在拉美能源资源充裕的国家设立集矿产开发、加工冶炼、生产制造、下游应用、服务外包等为一体的产业园区，构建海外产业集群，促进国内产业的转型和升级。参与中亚、东盟等区域战略性项目，拓展对外经济合作空间。鼓励企业参与“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”、周边互联互通等战略性项目。扶持中国企业参与境外交通、管道、电力、电网、通信等大型基础设施项目，带动国内产品、技术、标准、劳务和服务等出口，并提供配套资金支持。同时加快实施企业“走出去”战略。 4.内部消化产能，扩大内需 日本20世纪六七十年代通过扩大内需消化产能。扩大内需可以从以下两方面考虑：一方面是居民消费的直接拉动，另一方面是投资的间接驱动。扩大居民消费的关键是提高居民消费能力，这就需要调整国民收入分配结构，提高居民特别是中低收入居民的收入水平。在投资驱动上，出台扩大铁路、基建等稳增长政策消化产能，这样扩大行业实际产量，提高产能利用率。近几年，我国加强了对铁路设备业的投资和改革，刺激铁路相关产业需求，消化落后产能。稳增长政策虽然可以暂时刺激需求，但是政策的风险较大，一旦出现需求萎靡，产能过剩问题仍然存在。