【摘 要】在城市规划体系中，城规是指引城市发展最为重要的规划之一，城规全面、综合地反映了城市发展的目标与策略。它既要体现国家对地方发展的宏观调控，又直接反映了本级人民政府的发展诉求。“三规合一”背景下的城规将进一步强化协同的发展趋势，逐渐向共同目标、多维视角和联合审查等角度创新发展，作为构建地方政府共同行动纲领的重要支撑。同时，在实现技术与空间上的统筹只是实现“三规合一”的途径之一，未来应加强规划实施的多部门协调机制创新，构建“三规”管理平台，加强规划协调的制度设计，才能更好地提高城规及相关规划的可实施性。
【关键词】三规合一；城乡总体规划；协同规划
一、引言
国民经济和社会发展规划是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，在时间、空间和制度上对区域经济社会发展的总体部署与安排；土地利用总体规划是根据经济和社会发展规划、土地供应能力以及各项建设对土地的需要，确定的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模总量和建设项目安排等指标；城乡总体规划是促进城乡经济社会全面协调可持续发展，在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理配置，明确城市的性质、规模和发展方向，各类建设用地的安排。实现“三规合一”是各规划“目标协同、平台协同、空间协同、政策协同”，在同一个空间管理平台上共同实施，编制基础数据、实施结果信息互联互通、资源共享。
二、“三规合一”的问题及成因
2.1 管理部门不同
从城市规划管理的角度看，不同城市的资源水平和城市吸引力存在差距，在市场经济时代无法限制人口流动的自由，应在技术不断进步的背景下，研究不同地区的发展路径与人口承载能力，优化资源配置。在部门分级管理中，经济社会发展规划由各级发展改革部门编制；土地利用总体规划由各级国土资源部门编制；城乡总体规划由各级规划建设部门组织编制。
2.2 规划法理基础不同
《宪法》明确了由政府组织编制经济社会发展规划，由人大审查和批准；《土地管理法》阐明了土地利用总体规划的编制、审批和实施等要求；《城乡总体规划法》对城乡总体规划的编制、管理和实施给予明确规定。经济社会发展规划是总纲与依据，土地利用总体规划和城乡总体规划是关注土地资源利用的空间规划，城乡总体划在建设用地规模上受土地利用总体规划的约束。
2.3 编制目标不同
经济社会发展规划是调控经 济社会发展的战略性、纲领性和综合性规划，关注各项任务的发展目标、策略和主要任务；土地利用总体规划关注农用地、建设用地与未利用地之间的比例，强调耕地保护；城乡总体规划侧重于城市规划区内土地的用途、开发强度及不同用地性质之间的比例和空间关系等。
三、加强“三规合一”城乡规划的几点建议
3.1构建“三规”协同的目标体系
构建“三规”协同的发展目标是以“共同责任”为基础、以保障生态红线与发展底线的“共同目标”为前提的。经规是对国民经济和社会发展的重要调控手段，是各类空间规划编制的依据。在城规的编制过程中，必须首先加强对区域宏观发展战略的研究，对各级发展规划、政府工作报告及政策文件进行解读，明确行政主体的发展诉求与发展重心。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆《广州市城市总体规划》的城市发展战略部分提出以《全国城镇体系规划（2006—2020年）》和《广东省城镇体系规划（2006—2020 年）》为指导，依据《 广州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出城市各方面的发展战略，确定城市发展目标、发展性质等，实现了“两规”发展目标的协同。
3.2 全域统筹发展规模
随着《城乡规划法》的颁布与实施，统筹城乡发展已成为城乡规划编制的客观要求和主要内容，规划管理必须走向城乡空间的全覆盖，城乡规划与其他部门规划之间应达到定位清晰、功能互补的要求。规划区拓展至全域范围，是当前城规普遍的趋势，也是与经规和土规
从空间平台上协调统一的基本前提。全域层面的规划在原有市域规划内容的基础上增强对城镇之间和城乡之间发展关系的引导，强调以要素联系的网络体系替代以行政关系为主导的中心等级体系，实现全域协调基础设施、公共服务设施的布局，通过协调发展要素的分配引导城乡关系优化。在全域范围内统筹协调人口规模，将人口规模研究与土规的建设用地指标分配相结合。以人口发展趋势为依据，优化全域建设用地的调配，实现全域所有空间的人地对应，优化城乡空间发展模式，从而优化空间资源的配置。在此基础上，对各个乡镇人口规模、城乡人口构成和城乡建设用地规模提出合理的建议，并要求下一级城规将其作为规模框架进行约束。
3.3全域统筹发展平台
以往城规侧重于空间布局和公共设施的配置，对产业布局的研究不深，对经济要素的空间响应不足，导致与经规难以很好地对接。而经规的主要内容是发展目标、产业布局及具体项目的确定，缺乏从产业发展项目到产业空间布局的合理衔接。未来经规编制的发展方向之一是从产业发展研究到产业空间布局演变。城规应主动与其对接，加强经济要素与空间布局联系的通道建设，基于“三规合一”的城规应与经济发展目标和产业发展规划协同配合，根据各类产业对空间所提出的要求和条件，加强对经济发展规律和经济要素布局的研究，满足各类产业发展对空间资源和发展要素的需求，特别是应突破中心城区，在全域范围统筹产业发展平台，将具体的项目落实到适合的产业发展空间，合理引导园区的建设，促进项目的合法、合理落地。
3.4 空间管制内容的“三规”协调
空间管制内容应以规划协同为导向，在价值取向、管理机制、技术手段和反馈机制等方面与相关规划相互配合。统一各类规划的价值观，明确各类规划的“底线”和“红线”，维护受管制的利益主体的权益，通过行政主体干预，促进空间管制共同目标的形成。禁止建设区是为维持市域生态平衡而划定的严禁开发建设区域，协同重点是注重与其他规划存在分歧的用地类型。例如，城规与土规主要存在分歧的类型为风景旅游用地与基本农田用地，应结合地方政策，针对具体情况做出合理判断，并与相关管理部门协商，共同明确政策分区的范围，形成对禁止建设区域划分范围和建设管理手段的共识。对于限制建设区，协调的重点是基于对发展和保护边界的研究，从建设行为管理的角度与土规相协调。
四、结语
加强针对“三规合一”内容的规划审查制度，将“三规合一”作为城规审查的重点内容。通过“三规合一”规划衔接报告制度要求每个县在编制总体规划时必须同步编制“三规”衔接报告，明确“三规合一”具体问题与规划目标，作为市县编制总体规划前期研究的重要组成部分。将规划目标、建设用地规模和空间管制分区等核心内容的“三规”协调作为审查重点，确保规划上下对接，层层落实。
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论文作者:柯瑞华
论文发表刊物:《低碳地产》2016年13期
论文发表时间:2016/11/11
标签：总体规划论文; 城乡论文; 空间论文; 建设用地论文; 规模论文; 目标论文; 城市规划论文; 《低碳地产》2016年13期论文;