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企业管理研究
内容提要：国有企业改革难以深入，原因是多方面的。如何使改革继续深入下去？作者提出了建立经营者更换机制的新理论、新途径。本文对经营者更换机制的基本内容、实施手段，以及如何适应我国国情，建立经营者更换机制的问题进行了一些有重大意义的探讨和深刻阐述。
关键词：国有企业改革 关键 建立 经营者 更换机制
自改革开放以来，我国国有企业进行了一系列改革，从放权让利、两权分离到转换机制、产权改革，但国有企业的亏损面、亏损额不断增加的趋势并没有从根本上扭转。严峻的事实表明，现有的改革措施已不足以使国有企业摆脱困境，需另寻它途。本文试图分析放权让利、承包经营责任制、股份制等改革措施何以不能完全奏效的原因，并提出国有企业改革的新理论、新途径。
一、经营者更换机制的基本内容和实施手段
经营者在企业运行中扮演着关键性的角色，是企业的指挥者。一般来说，那个企业的经营者善于经营，决策正确，管理严格，那个企业就兴旺发达；那个企业的经营者管理混乱，领导无方，那个企业就衰败没落。换上一个好的经营者使企业起死回生的事例比比皆是。虽然企业的好坏并不取决于经营者一个因素，但他确实是一个至关重要的因素。
促使经营者优胜劣汰的机制称为经营者更换机制，它是市场机制的重要组成部分，构成市场经济有效运行的微观基础和基本条件。经营者更换机制经历了一个不断发展、提高、完善、充实的过程。在企业产生的初期，其形态主要是业主制企业。业主身兼所有者和经营者双重职能。千百家业主制企业在激烈的市场竞争中拼博，经营不善的企业纷纷破产或被兼并，其经营者（兼所有者）也随之被淘汰；经营有方的企业发展壮大，其经营者的财产和权力也不断扩大。在所有权与经营权合一的企业，破产和兼并是更换能力低下的经营者的主要手段。这是经营者更换机制发展的第一阶段，以破产和兼并为主要手段的阶段。
生产力的发展和人类对效率的追求要求提高经营者更换机制的效率，创造出更多更有效地更换经营者的实施手段。正是在这一背景下，公司制企业应运而生，实现了所有权与经营权的分离，所有者不再经营自己的财产，而将其委托给经营专家代为管理。但经营者与所有者的利益不同，他有可能为了自己的私利而损害公司的利益。因此，需要建立一个治理结构来监督和控制经营者。这个治理结构由股东大会、董事会和执行机构组成，形成股东大会控制董事会、董事会控制经营者的机制。由于在公司制企业或两权分离型企业发展的第一阶段，股权相对集中在一个或几个主要股东手中，他们控制着股东大会和董事会，因而实际上掌握着任免经营者的权力，可以根据企业效绩随时更换经营者。这就形成了一个新的更换经营者机制——主要股东更换经营者机制，简称“主要股东机制”。主要股东向企业投入大量资本，与企业建立密切的财产联系。为了使自己的巨大财产不致因经营不善而化为乌有，他们会严厉督导经营者努力工作，并毫不留情地撤换业绩不佳的经营者。这是经营者更换机制发展的第二阶段，以“主要股东机制”和破产机制、兼并机制为实施手段的阶段。
为了避免股份过度分散给自己带来损失，小股东纷纷把钱投入各种机构，如养老基金、共同基金、银行、保险公司、投资公司等，由它们代表自己进行投资。由持股机构充当主要股东是一个创举。持股机构领导人是广大小股东或小所有者的代表，受他们的委托来监督、控制经营者。这就产生了一个新的机制——所有者代表更换经营者机制，简称“所有者代表机制”。“所有者代表制”能否有效运转，取决于持股机构领导人利益与企业利益联系的紧密程度。“所有者代表机制”的出现，标志着经营者更换机制进入了第三个阶段，以“所有者代表机制”、“主要股东机制”、“用脚投票机制”、破产机制和兼并机制为主要实施手段的阶段。
综上所述，到目前为止，经营者更换机制已经历了三个发展阶段，形成了以上述五种机制为核心的比较完整的运行体系。这五种机制之间存在着相互依赖、相互促进、互为补充和层层递进的关系。当企业利润下降时，首先是用脚投票机制发生作用，小股东们纷纷卖掉该企业的股票，换成其它企业的股票。这促使主要股东和持股机构领导人出面干预，要求经营者采取改进措施，尽快扭转局面。如果他们的警告不发生作用，企业业绩继续下降，威胁到企业生存。这时，对股权相对集中的企业来说，主要股东机制将发生作用，主要股东为了保住自己的财产，会采取更换经营者的极端措施。对股权相对分散的企业来说，所有者代表机制将发生作用，持股机构领导人为了保住自己的职位，也会毫不犹豫地更换经营者。但是如果主要股东和持股机构领导人不能识别人才，换上的尽是庸才，企业业绩将继续下降。于是，兼并机制和破产机制将发生作用，它们一方面通过破产，将没有识人能力的主要股东和持股机构领导人淘汰掉，另一方面通过兼并，使效绩优良的企业经营者接管亏损企业，完成管理技能强的经营者对管理能力低下的经营者的更换。
经营者更换机制主要分为两个层次，第一个层次是专门监督、制约、更换经营者的层次。其主要实施手段是用脚投票机制、主要股东机制、所有者代表机制。它的作用是，第一，督导经营者努力工作，并在业务上给予指导和帮助；第二，将不能达到规定的利润率指标的经营者撤下来；第三，尽可能选拔最优秀的经营专家充当经营者。但限于经验和见识的不足，一些主要股东和持股机构领导人总是选不出合格的经营者。这就需要第二个层次来加以扭转和纠正。
第二个层次是专门制约、更换主要股东（包括其代表——企业董事会）和所有者代表（持股机构领导人）的层次。其主要实施手段是兼并机制和破产机制。它的作用是，第一，通过破产机制来淘汰不能识别和选用优秀人才的主要股东和所有者代表；第二，通过兼并机制，确保后进企业或亏损企业的经营权从能力较低的经营者手中转到能力较强的经营者手中。
两个层次相比，第二个层次更为重要。第一个层次虽然能保证不称职的经营者一定会被撤下来，但却不能保证换上来的经营者是更好的。只有第二个层次能保证换上来的经营者必定是更为优秀的。从这个意义上讲，经营者更换机制的核心和精髓不完全在于能将不称职的经营者撤下来，而在于能将更优秀的经营者换上去。
健全的、能有效运转的经营者更换机制具有推动企业经营管理水平不断提高的强大力量。例如，在各个企业的经营管理水平参差不齐、相差悬殊时，经营者更换机制通过更换经营者改善落后企业的经营管理，使之达到先进企业水平；对于那些靠更换经营者已无可救药的企业，则用破产机制将其淘汰。这样，在经营者更换机制的推动下，落后企业逐渐赶上来，缩小与先进企业的差距，最终达到各个企业的经营管理水平的大体一致。但这种一致是暂时的，一些优秀经营者为取得更大利润，会创造出新的经营方法和管理方式，使这些企业脱颖而出，高居于其它企业之上，从而出现新的不平衡。而其它企业在经济者更换机制的驱动下，会积极学习和掌握新的经营方法和管理技术，努力赶上先进企业。正是在这种不断创新、不断赶超的过程中，企业的经营管理水平和经济效益得以不断提高。
二、经营者更换机制在我国运行情况分析
国有企业是一种所有权高度分散型企业，它的所有者是全体公民。任何个人都只能拥有很少一部分国有企业所有权，因而不能成为主要所有者，只能由国家这样一个规模巨大的“持股机构”或组织来充当主要所有者，代表全体公民行使所有者权利。特别是国有企业大都不允许破产和被兼并，这就大大降低了经营者更换机制的效率。没有破产机制，很难实现经营者的优胜劣汰；没有兼并机制，无法保证换上来的经营者的质量。国有企业经营者更换机制不健全，是其效率偏低的一个重要原因。
所有者代表机制能否有效运转的关键是，掌握经营者任免大权的企业主管部门领导人能否严格要求经营者，毫不手软地撤换不称职的经营者。在这方面，新加坡做出了榜样。该国主管企业的政府部门，对国有企业有明确的盈利要求，如果达不到利润率指标，企业的两个主要负责人——董事长和总经理将被撤职。正是因为新加坡的所有者代表机制能够有效运转，因此，国有企业成绩斐然，效率高，竞争力居世界第一。
从各国的情况看，如果主管企业的政府部门领导人责任心强，管理水平高，善于识别人才，敢于撤换达不到利润率指标的经营者，该国的国有企业效率就高；反之，效率则低。因此，必须从物质利益上加以强有力地制约，将企业主管部门领导人的职务与企业经营成果联系在一起，才能保证所有者代表机制有效发挥作用。因此，摆在世界各国面前的一个共同课题是，如何将国有企业主管部门领导人的职务与企业经营成果联系起来。
在我国国有企业中，所有者代表机制是如何运行呢？在中央高度集权的计划经济时期，企业实际上是政府的附属物，一切经济活动听命于行政指令，厂长经理的权力很小。企业主管部门掌握着企业的计划制定权、生产经营权，直至收入分配权和人事管理权，但又不对企业直接承担盈亏责任。因而主管部门领导人的利益与企业利益没有从物质利益上紧密联系起来，所有者代表机制的运行主要靠主管部门领导人的自觉性和责任心。如果他们对工作高度负责，能够严格要求厂长经理，及时撤换完不成国家任务的企业领导人，所有者代表机制的运行效率就高一些；如果他们的责任心差，对不能完成国家任务的厂长经理姑息放纵，所有者代表机制的运行效率就低一些，甚至不发生作用。
在改革开放初期，主要解决权力过分集中问题，企业改革的重心是“放权让利”，使厂长经理获得一定的经营自主权。这是充分发挥经营者的积极性和才能，使企业成为独立的商品生产者的前提条件。但责、权、利三者是相互联系，缺一不可的。光给经营者权、利，不让他们承担相应的责任，会出现对经营者的失控。果然，一些获得自主权的经营者将眼光主要放在与国家要利要权上，放松了对自己的要求和企业的挖潜、革新和改造，造成国家财政紧张。
为稳定财政收入，将改革引向深入，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我改造和自我发展的商品生产者，我国在1988年开始全面推行企业承包经营责任制。这种承包制对经营者提出了应该完成的承包指标，加强了对他们的监督和制约，将责、权、利结合在一起，因而取得了一定成效。但所有者代表机制并没有真正建立起来，主要表现为掌握经营者任免大权的主管部门领导人的利益没有与企业盈亏联系起来。这不仅造成承包制的先天不足，而且也是它难以长期推行的根本原因。承包制的最大弱点是约束软化，企业主管部门对完不成承包任务的经营者容易采取姑息态度，不是按照合同给予相应的处罚，而是继续保留其职务或易地做官，有时即使能够将其撤职，换上来的也往往不合格，因而无法通过更换经营者来提高企业管理水平和生产效率。
为了克服承包制的上述弊端，人们提出了产权变革思想，希望借助于产权制度变革来建立起所有者对经营者的有效制约。党的十四届三中全会明确指出，要在国有企业建立现代企业制度。很多人认为，这种企业制度的主体形式应该是在公有制基础上建立起来的有限责任公司和股份有限公司，由股东大会、董事会和经理层组成的治理结构来实行有效管理。公司制的实质是，利用股东和董事在物质利益上与企业密切联系来促使主要股东机制或所有者代表机制运转。如果只是在形式上建立起股东大会、董事会和经理层的治理结构，没有从物质利益上将股东、董事，特别是掌握经营者任免大权的人与企业利益联系在一起，这种公司制企业，便徒有其名，不能发挥应有的作用。
从我国股份制企业试点来看，主要出现了三种偏差：第一种是，有的企业对建立企业内部制衡机制缺乏正确的认识，倾向于董事长、总经理一人兼，完全取消了所有者对经营者的控制，这是很危险的。第二种是，对国家股份占主要部分的企业，虽然由国家有关部门派代表参加董事会，但却不掌握任免经营者的权力（他作为拥有主要股份的国家代表本应具有这种权力），只是一个旁观者和监视者，不拥有董事会的最后决定权，其结果也会造成对经营者的失控。因为，作为主要股东的国家代表都不能有效地制约经营者，其他股东就更无从谈起。第三种是，国家派驻董事会的代表虽然拥有最后决定权，但他的职务没有与企业盈亏联系在一起，因而容易对经营者采取放纵态度，使所有者代表机制陷入过去那种不能有效运转的境地。因此，如何防止股份制企业走形式，徒有外表，而无其实，是当前的一个重要课题。
需要指出的是，建立现代企业制度的实质是要建立起经营者更换机制，其实现形式很多，不只是股份制一种。对现有国有企业做一些改造，同样可以建立起经营者更换机制，并且还能节省对国有资产清理、重估及作价折股等大量工作。因为，国有企业改革的关键不是界定产权，而是建立经营者更换机制，前者不过是实现后者的手段之一。
三、如何在我国建立经营者更换机制
自80年代以来，世界各国相继对国有企业进行改革，但效果一直不理想。其重要原因之一是对国有企业改革理论的研究未取得突破性进展。有些人提出了产权变革理论，但它用于私人企业可能有一定效果，用于国有企业会打很大折扣。国有企业的产权归全体人民，不能象私人企业那样归个人，特别是归主要股东，因而，只能由全体所有者代表——国家（具体执行者是企业主管部门领导人）来行使所有者权利。主管部门领导人虽然掌握管理经营者的权力，但个人却不拥有企业产权及其收益，与企业没有建立象主要股东那样在财产上的密不可分的联系，因而，无法从产权上激发他对企业的关心和高度责任感。
私人企业所以效率比较高，是因为它将企业各种人的利益与企业利益紧密联系起来，如主要股东在财产上与企业联系在一起，如果他不严格要求经营者，会因企业亏损而丧失自己的财产，（对股权高度分散的股份制企业，则是持股机构领导人的职务与企业业绩联系在一起，企业业绩不佳，他将被解职）；经营者在职务上与企业盈亏联系在一起，经营者人力资本价值的收益率和增值率取决于企业资产的经营状况，这使他不敢对企业资产经营不负责任；技术人员和工人在职位上与企业利益联系在一起，如果他们工作不努力，会被开除。由于企业所有人员的个人利益都与企业利益紧密相连，形成利益制衡机制，促使他们各司其职，努力工作，因而效率比较高。相比之下，国有企业的利益制衡机制远远没有形成，存在着大锅饭、铁饭碗、铁交椅，如企业主管部门领导人的职务没有与企业盈亏联系起来，因而，很难行使好所有者代表的权利；经营者的职务没有与企业经营状况联系起来，完不成任务，照样当官，这就很难指望他能尽职尽责；技术人员和工人的职位没有与他们的工作表现联系不起来，干好干坏一个样，又怎么能调动他们的积极性？
从我国的情况来看，国有企业虽经多年改革，有了一些变化，但还远远不够，没有建立起强有力的利益制衡机制，经营者更换机制也无法有效运转，需要继续深化改革，主要是在两个层次上建立起制约机制。
第一个层次是经营者层次。管理企业的机构，如企业主管部门及其领导人要对经营者严格要求，规定盈利指标，因经营管理不力而完不成任务者要及时撤换；盈利率越高的企业，经营者的报酬和企业留利应越多，反之，则越少。对非政策性亏损企业，要限期扭亏为盈，否则更换经营者，再不行，则实行兼并或破产。
对企业管理机构来说，撤掉能力低下的经营者并不难，难在能否换上称职的经营者。这取决于该机构领导人的素质和识人能力。有些人认为，对经营者所以约束软化，完不成承包任务也不撤职，是因为我国经营人才太少，选不出更好的，只能矮子里拔高的，虽然能力差，也只好让他继续充当经营者。其实我国人才济济，只是主管部门及其领导人思想不解放，看不到而已。从某种意义上讲，我国缺的不是人才，而是伯乐。从国内外经验来看，选拔经营人才主要有三条途径：第一条是从本企业、本行业的干部、职工中挑选经营者。如日本企业大都从本单位挑选几个、十几个接班人充当副总经理或各部门长，让他们在实践和竞争中去磨练，从中选择最优秀者。第二条途径是社会招聘，如欧美国家主要从经理市场招聘经营者。我国自改革开放以来，经理队伍和经理市场不断扩大，人才倍出，选拔余地越来越大，关键是伯乐太少。第三条途径是从专业院校和各种培训班、讲习班培养出来的经营专家中选拔。当然，从学校培养出来的经营人才还要经过实践的检验。日本在50年代为了引进欧美先进的经营管理方式，曾大力举办培训班、讲习所来轮训经营者，培养了整整一代经营专家，对完成从旧的封建型经营管理方式向现代经营管理方式的转变起了巨大作用。欧美国家培养经营专家的院校也比比皆是，为建立宏大的经理队伍和经理市场奠定了基础。相比之下，我国培养经营专家的院校少得很，妨碍了我国经营队伍的培养。如果企业管理机构领导人从上述途径仍无法找到合格的经营者，那么最简便、最有效、最保险的办法是实行兼并，让先进企业兼并或接管、代管落后企业。实际上是给先进企业的经营者压担子，让他管理更多的企业。我国国有企业有1/3盈利，1/3企业明亏，如果让盈利企业兼并或代管亏损企业，必能大大提高后者的经营管理水平，促进国有企业整体素质的提高。
但仅有对经营者的制约，没有对所有者代表——企业管理机构领导人的制约是不行的。对经营者的制约是建立在对所有者代表制约的基础之上的，没有后者，不称职的经营者很难撤下来，不善于选拔人才的企业管理机构领导人也难以淘汰，对经营者的制约也就成为一句空话。因此，第二个层次是建立对所有者代表的制约。
对所有者代表的制约主要靠破产机制和兼并机制。首先要实行政企分开，企业管理机构必须成为一个相对独立、自负盈亏的经济实体。国家将一部分企业及其资产委托该经济实体管理和经营。因此它也是一种持股机构，作为国有资产的所有者代表，来管理国家独资或控投企业，称为“受国家委托的国有企业持股机构”，简称“国有持股机构”。它主要由企业主管部门改造而成，有些投资公司、企业集团可充当这一角色。改造的办法是，将每一个企业主管部门改组成几个、十几个甚至更多个国有持股机构，彼此相互独立、自负盈亏。每个机构管理几个或十几个企业。国家授权它们作为国有资产的代表，对分给它们管理的企业的国有资产进行经营并享有资产受益、选择经营者和影响企业决策等权力。这些国有持股机构不再是政府行政机构，它们与国家的关系是，第一，要向国家提供资本使用费。第二，负责国有资产的保值增值。第三，由国家任免持股机构领导人，但要有一定条件，即要按照市场经济要求和企业标准来任免持股机构领导人：（1）当持股机构业绩良好，能够按规定交纳资本使用费时，不得更换领导人；（2）持股机构可自行推荐或向社会招聘领导人，并报国家批准；（3）国家一般不干预持股机构的经营管理，但当持股机构不能按规定交纳资本使用费时，国家有权更换机构领导人，直至解散该持股机构，将其资产转给其它经营良好的持股机构；（4）当国家多次更换持股机构领导人仍不能扭转该机构业绩下降时，应允许其它业绩良好的持股机构兼并或接管该机构。上述条件的目的是要最终建立起由市场和竞争来挑选所有者代表——国有持股机构领导人的机制，而不是单纯由政府任命。
从这里可以看出行政机构与经营机构的不同，前者由政府任命领导人，后者由市场和竞争决定领导人。政企分开的实质就在于此。国有持股机构虽然是国有资产的所有者代表，但它是一个企业型机构，必须按照企业方式而不是行政方式进行管理。每个国有持股机构都是一个独立核算、自负盈亏的经济实体，都要在市场竞争中经历优胜劣汰的考验，求得自己的生存与发展。哪个持股机构领导人不能选拔优秀经营专家充当自己所管辖企业的经营者并加以严格督导，致使企业亏损，不能交纳资本使用费，他就会被解职，该持股机构也会被解散，或被其它持股机构兼并；哪个持股机构领导人对经营者要求严格，善于识别人才，敢于将有才干的人提拔到经营者岗位，使企业蒸蒸日上，哪个持股机构就发展壮大，甚至可以兼并其它持股机构。这样，通过竞争和自然淘汰，一批批能力低下的持股机构领导人纷纷下台，一批批精明强干的持股机构领导人脱颖而出，担负起更重大的责任，一批批有才干的经营专家上升到持股机构领导岗位，整个国有持股机构领导人队伍的水平也随之不断提高。当然，如果某个国有持股机构因经营有方，实力雄厚，兼并其它持股机构过多，形成垄断，国家应出面进行干预，将其分解成几个持股机构，缩小其规模，以保持竞争环境。由于国有持股机构破产或被兼并时，其资产流入其它国有持股机构，因而不会发生国有资产流失。
将企业主管部门改造成国有持股机构是一个浩大而长期的工作，不可能一蹴而就，需要通过试点，取得经验，逐步推广。但它的意义是重大的，可以从根本上解决政府对企业过度干预且又无人真正关心和负责的矛盾。国有持股机构作为国家授权的所有者代表，其生存依赖于企业经营的好坏，因此必然会象关心自己命运一样关心企业。一旦以国有持股机构取代企业主管部门，成为既对国家负责，上缴资本使用费，又对自己的生存负责，不得不在竞争中去寻求发展。这样，便会形成巨大的压力和动力，促使持股机构领导人尽自己最大努力去监督、管理好经营者，从而使所有者代表机制的作用得到充分发挥。同时，他本身也不得不在竞争中拼搏，充分发挥自己的才干，取得更大的成绩，不然，因能力弱而被淘汰，为新人所取代，形成长江后浪推前浪，一代能人换旧人的不断更新、不断前进的大好局面。
在对国有企业做了上述改造以后，它的面貌会有很大改观，不仅经营者更换机制得到有效运转，而且随着能力低下的经营者和所有者代表（所有者代表实际上也是经营者，并且是更高级的经营者，他不但要挑选和管理经营者，而且要对企业的决策加以指导和帮助）为富有才干的经营专家所取代，他的经营管理水平会不断提高，如果再掌握相应的经营自主权，便会具有足以同私人企业相竞争的能力。
从我国当前情况来看，国有企业存在着管理松懈、亏损日趋严重的问题，这除了宏观上的原因外，主要是对经营者约束日益软化所致。企业管理不严格，经营者负有不可推卸的责任。当务之急是使经营者更换机制，特别是所有者代表机制运转起来。企业主管部门领导人应严格要求经营者，开展一个以加强管理，提高效率为中心的活动，凡是做出成效，使企业管理水平和效率提高的经营者，予以奖励；凡是不能改变企业管理落后面貌的经营者，要坚决就地撤职并不得易地做官，大胆换上一批有能力、有魄力，敢于负责、勇于创新的新人。特别是要运用兼并机制将一批落后企业的经营权转移到盈利企业的经营者手中，以此来提高落后企业的经营管理水平。政府应该督促企业主管部门领导人加强对经营者的管理，并撤换一些不能严格要求经营者或不能选拔合格人才充当经营者的企业主管部门领导人。如果这样做有困难，则可以在企业主管部门改造成国有持股机构以后，由市场机制和竞争来完成这一工作。
总之，国有企业改革是一个世界性难题，各国为此进行了长期探索，提出了很多办法，有的国家甚至走上了国有企业私有化道路。但这与其说是改造国有企业，不如说是取消国有企业。这是一种回避矛盾的做法。其实，国有企业既有其存在的客观必要，又有其高效率运行的特有基础，关键是如何将它的这种能力发掘出来。办法是建立既能制约经营者，又能制约所有者代表的经营者更换机制。只要做到了这点，国有企业就一定能成为富有生命力和竞争力的高效率企业。