国家治理现代化视角下的公共服务治理机制创新_社会组织论文

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       中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673～2359(2015)05～0118～07

       一、公共服务均等化问题：财政投入还是治理创新

       公共服务均等化问题的研究是近年来学界研究的一大热点，而且是多学科研究的热点。政治学、经济学、公共管理学、社会学等学科都有很多公共服务均等化的研究成果。目前学界，主要是经济学界有一个流行的观点，公共服务均等化问题是一个财政问题，我称之为公共服务均等化的财政观点。1994年的分税制改革，即财政分权体制改革以来中国的基本公共服务均等化问题越来越凸显；其中重要的原因就是地方承担公共服务均等化责任却缺乏相匹配的财力，特别是基层政府的财力不足、财政转移支付体系不完善。其实财政观点忽视了财政分权只是一个外在的环境因素，即体制环境。更为关键的是财政分权体制需要与中国地方政府的政绩考核体制有机的结合起来才能够解释。这就是被学界称为的“政治晋升激励机制”。政治晋升激励机制就是在财政分权体制背景下，政治晋升考核激励促使地方政府官员更加注重能够带来经济增长的项目，对需要长期投入不能够立即产生GDP的公共服务相对忽视，甚至基本不加重视。因而，财政观点即财政分权体制，只是放大了基本公共服务均等化问题，而非决定性因素。有学者就城乡公共服务均等化问题指出：目前研究的问题大多聚焦于城乡二元结构和财税制度，忽视了农民的农村公共服务的受益者和理所当然的评价者的角色，即忽视了农村公共服务由何产生——在政治输入方面的研究[1]。财政观点主要集中在政府一方，忽视了另一方，作为公共服务的需求者，显然是不够全面的。

       财政观点的政策建议自然是要加强公共服务均等化的公共财政体系建设，增强特别是基层政府的财政能力。财政观点的政策忽视了重要的微观基础。公共政策关键在执行，地方政府会严格按照公共财政体系要求进行公共服务均等化建设吗?假设地方政府有与承担公共服务均等化责任相应匹配的财力是否就会努力提供辖区内居民满意的公共服务呢?答案显然是否定的。地方政府有财力也不一定进行公共服务提供，原因是这与政治晋升考核没有太大关系，考核还是GDP和财政收入，政府官员没有动力提供有效的公共服务。因此，有财力也解决不了中国的公共服务均等化提供问题。财政观点抓住了公共服务均等化的经济关键原因，但没有完全解决这个难题。

       既然政府目前的财力不足，公共财政体系还没有建立起来，但居民对公共服务的需求越来越强烈。经过30多年的改革开放之后，我国已经成功解决了私人产品的短缺问题，但随着社会发展阶段的变化，全社会快速增长的公共需求与政府有限的供给能力之间形成了尖锐的矛盾，中国正进入公共服务短缺时代[2]。因而，在地方政府财力不足的情况下，解决中国的公共服务问题，需要做“加法”，从政府一元化主体加入市场、社会组织等变成多元化主体。这就是治理视角。

       国家治理现代化也包括了公共服务治理的现代化，因此，更加有必要从国家治理现代化视角来重新审视中国的公共服务供给问题，创新公共服务均等化机制，推动基本公共服务均等化战略目标的实现。

       二、中国公共服务问题的治理机制分析

       中国正在努力推进基本公共服务均等化战略，必然需要积极寻找推进均等化的路径和机制。要寻找有效的推进机制，前提是必须深入了解问题是什么，情况到底是什么，才能够“对症下药”；发现问题然后才是解决问题。因而，有必要首先理清中国公共服务的基本问题。

       (一)公共服务问题：供给不足、结构失衡和低效率

       1.公共服务供给不足

       改革开放30多年来随着中国经济高速增长，居民生活水平日益提高，对公共服务的需求也日益强烈，公共服务供求矛盾在今天显得更加突出。面对居民日益增长的公共服务需求，政府公共服务供给却没有较大的发展，公共服务供求之间差距扩大，供给不足问题十分明显。由于中国的公共服务供给体制一直是政府占主导地位，政府较多年份甚至是唯一的供给主体，由此一般衡量政府公共服务供给指标就是政府的公共支出。政府公共支出占财政支出比重高自然政府有较多的财力进行公共服务投入，增长供给，反之，就是公共服务投入的财政力度不足，公共服务供给就相应不足。根据国际货币基金组织和世界银行的相关数据，中等收入国家(人均GDP3000～6000美元)，在医疗卫生、教育和社会保障方面的公共支出占财政支出的比重平均为54％，而我国(我国2011年人均GDP为5432美元)2010年数据仅为29.47％，甚至低于人均3000美元以下的中低收入国家(42.7％)[3]。从中国的公共支出所占比重看，中国的公共服务供给不足问题是显而易见的。政府投入不足，自然居民承担的公共服务支出责任就会比较重。

       2.公共服务结构失衡

       政府不仅公共服务投入不足，还对不同类型的公共服务存在不同的偏好。由于不同类型的公共服务与经济增长的关系存在不同的作用，像基础设施类公共服务对经济增长拉动作用明显，受到政府的偏爱；而教育、医疗卫生和社会保障等类别的公共服务对经济增长的拉动作用不是很明显，需要长时间才能够得到体现，不能够得到政府的有效支持，这就是现实中的“软硬公共服务”供给失衡。例如公共文化服务，政府比较热衷建公共文化广场，投资建设图书馆等看得见的公共文化设施，而对难以在居民面前显示的公共文化服务如加强公共文化服务队伍的教育培训、“文化下乡”等却是相对忽视，甚至冷漠。政府公共服务供求结构失衡导致居民迫切需求的公共服务没有有效得到供给，而目前相对还不是很需要的公共服务却存在供给过剩，超前消费，如大型的广场、图书馆等公共服务设施。

       公共服务结构失衡，不仅表现在供求结构失衡，还有一个中国特色的结构失衡，就是城乡公共服务非均等化。改革开放后，居民流动性大大加强，城乡之间的公共服务差距更加体现在城市居民与外来人口中占绝大数的农民工之间。例如，关系国家未来大计的教育公共服务方面，基本的义务教育方面，外来人口是享受比较低的。这一公共服务的城乡结构差异在大城市表现得更加突出。以一个上海市关于外来人口子女入学条件的分类为例，有房子的，或者没有房子的有稳定住所的(注意不是群租)，还有就是需要连续缴纳社会保险6个月以上。一看这些条件，农民工的绝大多数是没有希望的，房子是肯定买不起的，能够提供稳定住所且不是群租的房子租金比较贵，超过了农民工的承受能力。不能够就读公办的幼儿园和义务阶段小学、初中，去选择民办学校，但这些民办学校收费一般都比公办价格要高，也是普通农民工难以承受的，最终的选择是流在老家，这演变成一个新结果：留守儿童。

       公共服务地区结构失衡也是比较普遍的。中华教育改进社发布的2014年度中国教育改进报告指出：中西部地区教育发展相对滞后，2014年普通小学、初中生人均公共财政预算公用经费支出，最高省份是最低省份10倍。例如医疗保障公共服务存在较大的差距，2013年北京每千人拥有的卫生技术人员高达15.46人，上海高达10.97人，而与北京是近邻的河北仅有4.44人，不到北京的1/3，上海的1/2，广大的中西部地区更是普遍低于4人[4]。更有的地区差距是一路之隔，例如在京冀边界村，一路之隔养老金差7倍[5]。地方经济社会发展水平差距较大，在公共服务供给方面也存在较大差距。统筹区域发展，实现区域协调增长，缩小地区差距依然任重而道远。

       3.公共服务供给的低效率

       经济学的效率是投入与产出的关系。公共服务的性质决定了很难衡量公共服务的投入与产出。投入产出关系难以衡量，可以借用西方的“用脚投票”和“用手投票”来理解中国公共服务的供给效率。西方著名的地方公共服务供给的蒂布特模型①，如果大家可以“用脚投票”来居住的话，如果好选择在这一地区居住，如果不好，就选择另一个地区居住。但是中国户籍制度的前提下，“用脚投票”难以实现。不能够用“用脚投票”是否可以“用手投票”呢?按照基本的公共选择理论，居民可以用手中的选票来约束地方政府，促使其提高公共服务供给效率，降低成本。由于，中国的直接选举还是在村、乡镇一级，更高层级的政府还是间接选举，居民直接用“用手投票”来约束地方政府改善公共服务效率比较难。既然“用脚投票”和“用手投票”在中国没有条件，自然居民就难以约束地方政府进行公共服务效率改善，地方政府没有改善公共服务供给效率的强烈动力。因而，现实中即使增加了公共服务投入，但是居民的公共服务满意度还是比较差，原因就是地方政府没有有效回应居民公共服务需求的激励和动力。

       (二)公共服务问题的治理机制

       1.主体多元化治理机制

       公共服务供给存在的问题表面上许多都是与财政体制相关，是财政投入不足和财政体制不完善有关。但实际上，公共服务问题不仅表现为供给方的政府，也表现为政府之外的市场、社会组织等第三方力量。公共服务问题不仅仅是政府的事情而是全社会的事情，因为是公共需求，是整个社会的需要。面对公共需要，过去政府对公共服务主要是管理，而非治理。从“管理”(management)到“治理”(governance)，一字之变，却有着根本差别。与自上而下的“管理”相比，“治理”是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作与协商、建立伙伴关系、达成相互认同的共同目标，以此来实现对社会公共事务的管理[6]。显然治理强调了多元化主体这一关键特征。所谓国家治理现代化，就是要在执政党、政府、市场、社会之间，构建一种规范理性的权力分享、责任分担、资源共享、合作共治的稳定关系模式和社会治理格局[7]。由此，公共服务的治理的关键点在于公共服务供给主体的多元化，而非单一的政府主体。没有多元化的供给主体，不可能形成有效的协作关系。面对多样化的居民公共服务需求，传统的政府公共服务供给机制日益难以满足居民公共服务需求，治理多元化主体机制成为有效满足居民公共服务需求的新机制。

       公共服务供给不足和供给效率低下、质量不高、结构非均衡等问题不是简单一句政府财政投入不足的问题。“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断”[8]54。提高公共服务供给效率关键在于建立公共服务市场化多元供给主体的竞争机制。这正是现代治理理论所要求的。治理理论强调多元主体对公共事务的有效治理，提出建立多元参与、共同建设、达于良治的多中心、无缝隙的合作治理网络体系，这就必然要求市场力量与社会力量参与公共服务的供给[9]。中国目前公共服务问题的重要根源是治理理论要求的多元化供给主体还没有形成，公共服务的供给主体依然主要是各级地方政府，市场、社会组织等公共服务应有效发挥作用的主体没有得到有效的参与。例如农村公共服务供给问题就在于传统政府大包大揽农村公共服务，造成了机构臃肿、组织僵化、财政不堪重负。为改变乡镇政府在公共服务领域中的“低效能”和“无效能”，政府要自我减压，要“有所为”、“有所不为”，承认并鼓励社会力量参与政府“不为”的公共服务。[10]87这一点也得到了党和政府的报告正式回应。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就指出：激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。而且首次正式提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。图1清晰地勾勒了中国公共服务问题的治理逻辑。治理要求多元化主体的存在，也就是政府、市场和社会的多元化合作关系框架的建立。如果没有多元化治理主体，政府就需要大包大揽承担所有的责任，做了许多做不好的事情，承担了不应该承担的责任，导致“吃力不讨好”的局面经常出现。显然，公共服务创新的第一个治理机制就是供给主体多元化机制。

      

       图1 公共服务问题的治理主体逻辑

       2.法治治理机制

       党的十八届三中全会报告指出：“法治是治国理政的基本方式”。法治是有效实现公共服务治理的又一新机制。公共服务治理主体的多元化需要法治作为保障，否则，治理主体之间的力量不平衡，导致治理主体没有相对独立性，出现依附性；治理的最为基础性的多元化主体要求就难以实现。善治，作为国家治理的目标，体现为将国家、社会与市场三方面力量纳入一个法治机制，促使国家权力合法、公平、公正、公开运作，社会组织自主、自治和自律，市场结构成本低廉。国家治理现代化要实现善治离不开法治这一基本的治理机制。

       公共服务存在的供给不足、结构失衡和效率低下的问题不仅由于中国治理主体多元化机制没有形成，背后还是中国法治治理机制缺乏的表现。图2可以清晰地看出，中国公共服务问题与法治治理之间的密切逻辑关联。首先，公共服务供给不足的问题，重要原因在于缺乏公共服务政策的稳定性和连续性。政府政策的朝令夕改，缺乏稳定性的公共服务资金投入，导致政府公共服务供给政策在优先满足政府官员的经济增长偏好下的忽视，甚至抵制。现实中更多的公共服务投资体现为实践中的“一阵风”式，过一段时间之后，由于领导人以及上级政府注意力的变化也就没有了，也由此会出现“政绩工程”和“形象工程”。这与公共服务出现的供求结构失衡的原因是一致的。公共服务供给不足而且存在结构失衡，即供给过剩现象也与公共服务政策的稳定性与连续性有关，更多体现为领导意志，而非法治的制度化规范化要求。其次，中国公共服务供给中的最大问题——城乡结构失衡问题。城乡结构失衡关键是中国的法治精神的缺失。因为公共服务必须对所有公民平等开发，每一个符合法定条件的公民都有享受同等的基本的公共服务，而没有歧视行为[11]87。现实是中国城乡之间的户籍制度内含着公共服务享有权利的差异，在城市中的城镇居民与外来农民工之间具有十分明显的体现。良法善治的现代法治精神缺位是导致基本公共服务不均等的关键。法治精神的缺位导致基本公共服务理念出现异化，法律制度的缺位导致基本公共服务权利出现异化。[12]显然，中国公共服务法治机制的缺失，导致的公共服务城乡之间平等权利保障的缺失，进一步恶化了由经济发展水平引致的中国公共服务城乡结构失衡。正因为如此，城乡公共服务一体化进程中的农村人，迫切需要法律法规赋予他们城乡均等化公共服务权利，因为“只有当国家将这些权利载入法律并付诸实践之后，它们才获得确认而生效”。国家有必要在城乡公共服务一体化实践活动中制定一部《城乡一体化公共服务法》②。党的十八届四中全会提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针，第一就是科学立法，就是要有善治的良法。良法就必须坚持公平、平等的法治理念。公共服务的科学立法，首先就是所有人公平平等享有公共服务权利。同样中国公共服务供给的地区差距，虽然有改革开放后地区经济发展水平差异化的因素，但是更为重要的作为调节地区之间差距的《财政转移支付法》一直没有得到有效的制定，导致公共服务地区结构失衡在经济地区差距下更加明显和突出。最后，中国公共服务供给效率低下问题，重要的原因在于约束地方政府及官员行为的法治缺失。理论上“用脚投票”和“用手投票”可以来约束地方政府提供公共服务的行为，但中国实际上这两种机制无法有效实践。目前公共服务地方提供中的高成本低质量、甚至寻租腐败等现象背后是公共服务法治化要求的制度规范化缺失。“因为典型性的观察显示，与提供公民需要的服务相比，政客与官僚对寻租活动更感兴趣”[13]1。政府行为存在偏向，偏向符合自身利益的行为，而这种行为与公共服务代表的公共利益相违背，如果没有法治的制度化规范化的约束，公共服务代表的公共利益会被忽视甚至会存在以公共服务的名义获取个人利益的寻租腐败。

      

       图2 公共服务问题的法治治理机制逻辑

       三、中国公共服务治理机制创新

       (一)公共服务供给的多元化治理主体机制建构

       治理理论要求治理主体是多元的。推动中国公共服务供给治理主体的多元化需要构建一个从宏观、中观到微观的行动框架。第一，宏观上重构政府、市场和社会组织关系，构筑新的国家社会关系。多元化治理主体形成必须重构政府、市场和社会关系。如果政府对资源配置具有巨大的权力，是政府主导型经济，自然资源配置是政府决定的，市场和社会组织难以拥有资源，也就无法形成独立的治理主体。中国传统上政府对社会拥有较强的社会影响力，社会组织力量较为弱小。根据一份学者研究的数据统计发现，目前，世界发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别超过50个和10个以上，如德国120个、法国110个、日本97个、美国52个、阿根廷25个、新加坡14.5个，巴西13个，而中国只有2.4个；中国香港25个、青岛6.5个、上海6.1个、深圳3.5个[14]。社会组织力量薄弱自然难以承担成为公共服务治理主体要求的重任。社会组织力量的弱小深刻影响到公共服务治理主体多元化机制的形成。因而党的十八届三中全会报告指出要让市场在资源配置中起决定性作用；是市场而非政府来决定资源配置。党的十八届三中全会还要求激发社会组织活力，让社会组织有效承担公共服务供给责任。党的代表大会报告和政府文件都在显示中国正在努力重构政府、市场和社会组织的关系，从传统的“强政府、弱社会”模式转向“强政府、强社会”模式。

       第二，中观上推动政府重构，大力推进政府职能转变，建设服务型政府。宏观上国家社会关系的调整，要求政府行为方式的变化，从主要抓经济建设到经济社会并重。政府从经济建设型政府向服务型政府转变。没有政府行为转变，政府这个最重要的治理主体没有转向公共服务职能，公共服务供给不足问题依然难以有效解决。即使政府有了较强的财力进行公共服务投入，但是政府行为方式不转变，官员眼中只有GDP，公共服务没有进入其视野。政府行为方式转变，在于政府考核机制的转变，如果政府考核内容还是GDP而不是公共服务，那么政府行为依然偏向经济增长而非公共服务。显然服务型政府建设首先是政府考核体制的变革，从搞增长到提供公共服务。其次，政府转型需要财政转型加以匹配，也就是破除“巧妇难为无米之炊”的窘况。有了财力不一定能够按照居民意愿进行公共服务的有效供给，但是没有财力是肯定没有公共服务的有效供给的。财政是基础，也是公共服务的基础。最后，推动公共事业单位体制改革，重构政府提供公共服务的体制机制。政府的公共事业单位作为公共服务提供的主要承担者和政策的执行者，其相对僵化的官僚体制难以有效适应日益复杂化、多样化的公共服务需求，更难以有效应对公共服务质量提升需求。因而，公共服务的政府真正执行主体——公共事业单位，必须有效进行改革，以适应公共服务发展的需要。

       第三，微观机制的创新：政府向社会组织购买公共服务，推广PPP模式。2012年7月20日，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》通知中强调：创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。2013年9月26日，国务院办公厅又正式出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。国务院印发通知和指导意见，有效说明了政府层面明确了政府购买公共服务的发展趋势。PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式日益成为政府购买公共服务的新模式。因为PPP模式能够充分发挥政府和私人部门各自优势，提高公共服务供给效率和质量。PPP模式下，政府提供公共服务的角色发生转变了，转变到宏观战略制定、公共服务质量监管而非具体的微观直接生产了，实现“该由政府管的，要切实管住管好”，真正实现政府职能转变。

       (二)公共服务的法治化机制建构

       法治是实现国家长治久安的保障，也是实现公共服务均等化战略的重要保障机制。党的十八届四中全会提出了法治中国建设的宏伟蓝图，公共服务治理的法治化也是法治中国建设的重要组成部分。法治中国建设就是法治国家、法治政府和法治社会的“三位一体”建设；公共服务治理的法治化机制，就是按照法治中国建设的宏伟蓝图，推进法治国家、法治政府和法治社会在公共服务治理领域的展开。第一，推动公共服务立法，保障公民的基本公共服务享有权利，建设公共服务法治国家。依法治国首先要求科学立法，做到有法可依。公共服务目前在中国是无法可依，同时有法也不是良法，甚至是不平等的规章条例。没有一部全国统一的《基本公共服务法》是难以保障公民的基本公共服务享有权利的，特别是城乡统一的平等的公共服务享有权利的保障无法得到落实，迫切需要推动《基本公共服务法》的制定和出台。第二，明确公共服务政府责任的法治化，推进政府公共服务职能转变，推动公共服务法治政府建设。要以法律的形式定位政府的公共服务主导地位，更加明确政府履行基本公共服务的首责义务和兜底责任。明确公共服务的政府责任，用法治的方式确定下来，中央与地方政府之间、地方各级政府之间的责任划分及相应的财权等问题最为关键。要推进财政分权体制的法治化，比如调节地区差距的《财政转移支付法》的尽快制定和出台。中央与地方之间责任的法治进程缓慢，公共服务的政府提供责任难以落实，导致现实中各级政府出现推诿、甚至完全无视本应该承担的公共服务责任。显然公共服务要求建设服务型政府，同时也要求建设法治政府，两者是一个问题的两个方面。第三，有效推进社会组织立法，激发社会组织活力，鼓励公共服务的社会参与，推动公共服务法治社会建设。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了加强社会组织立法。要鼓励社会力量积极参与公共服务的提供，前提之一就必须有法可依。法治缺失，社会组织力量难以获得合法地位，制约了社会组织的活力。鼓励公共服务的社会参与需要法治保障，确定政府与社会组织的合理边界。例如有必要科学制定《社会组织促进法》，明确社会组织承接政府公共服务职能，提高社会组织政治合法性地位。鼓励公共服务的社会参与，有效形成公共服务多元化的供给主体。公民参与的社会组织法律完善，也有利于培养法治社会的形成，推动法治社会建设。

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