政府的行为理性与政府的经济权威，本文主要内容关键词为：政府论文,理性论文,权威论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们知道，任何主体的行为最终都是由自身利益驱动的。政府行为一方面要代表全社会整体的利益，另一方面又难免受到自身利益（政府工作人员）的影响。在市场经济条件下，利益取向必然多元化，这对政府工作人员的冲击很大，而且，经济利益的诱惑力比传统的计划经济体制时代强大得多，如果不通过法制规范政府经济行为，则必然导致权钱交易、权力市场化，经济上扭曲了社会资源配置，抑制了市场的公平竞争秩序。同时，如果缺乏政府的经济权威，放任市场机制的自发调节作用，在“市场失灵”的时候，也会造成社会资源市场化配置效率的低下。在过去高度集中的计划经济体制下，由于政府集国家宏观调控职能与全民资产所有者和经营者的职能于一身，企业长期受困于“父爱主义”的权威，于是政府不仅制定和实施宏观经济政策，而且还直接干预国有企业甚至非国有企业的经济活动，扮演既是“裁判员”又是“运动员”的双重角色。这样，使得政府有绝对的权威凌驾于企业之上而发号施令，从客观上造成了企业缺乏经营动力和激励机制，导致企业劳动生产率低下、产品效益不高、职工不思进取的X低效率。在这种情况下， 很难说政府的行为还有足够的理性。
一、政府行为的有限理性
“经济人有限理性”是现代市场经济理论的基石之一。在现实经济生活中，以不完全竞争为基础的大量复杂化的“非个人交换形式”的出现，将自然而然地导致人的有限理性，即在市场交易极其复杂、参与者众多、信息不完全和欺诈、违约等行为不可避免的情况下，所谓“经济人”追求的往往不是最优的福利和报偿，而仅仅是其满意水平的福利或报酬。在这种有限理性支配下的个别经济活动，不可能使社会效率达到最优。所以这种个人和个别组织理性的有限性，必须要以政府的理性予以弥补或修正。
政府理性是指一个政府能够立足于国情，确定社会经济发展的优先目标，制定科学、合理的政策措施并使之得以贯彻实施的能力，它包括：（1）政府致力于经济发展的明确目的性。 后发展国家的政府必须具备鲜明的致力于经济发展的目的性，这是任何发展中国家能否迅速实现经济增长和工业化，摆脱社会经济后发展特征的首要前提。它的重要性已被各国实践所证明。查默斯·约翰逊在总结“日本模式”时曾明确指出“日本这个国家在经济领域的效能首先归功于它有明确的优先目标。50多年来，始终把发展经济放在了首要位置。”相比于我国建国后近50年经济发展的曲折历史，其警示意义是深刻的。为此国家必须在一定时期内通过恰当的手段有效地运用和合理配置国内外现有的各种资源，优先实现经济增长，以此促进政治、社会的稳定和有序变革，推动社会、经济的现代化。（2）政策决策的科学性。 一个政府具有致力于经济发展的鲜明目的性，这是这个国家经济发展的必要条件，要顺利实现发展经济的目的，政府决策的科学性是一个非常重要的充分条件。例如，韩国政府为保证各项经济决策的科学性，主要采取了三项措施：一是建立一批号称“思想库”的咨询研究机构；二是确保经济官僚的独立性；三是注重发挥学界的作用和影响力，形成了比较系统、完善的科学决策机制。（3）政府决策的连贯性。理性的政府还应善于坚定地、 连续地执行自己制定的各项政策。科学决策的生命力在某种程度上等同于国家的生命力。在过去的50年里，墨西哥政府以重叠的方式执行国家进口替代、地区贸易一体化和鼓励向工业国家出口制成品等三套外贸政策，最终成为导致墨西哥80年代以来经济停滞的一个重要原因。
从市场的角度看，市场缺陷与市场失效的存在，为政府介入经济领域提供了依据，也为政府的行为界定了基本内容与范围。应该声明的是，我们所讨论的政府行为主要是指政府的经济行为与职能，而并不涉及到政府作为一种政治权威所具有的其他行为特征。我们现在已经取得了这样一种共识，积极、高效的政府干预也是市场经济体制的本质要求和一般特征，但政府并不必然对经济的发展与企业的经营起保护和促进作用，特别是政府由于行为失范，在运用多种手段实现其经济职能的过程中存在着政府失败的时候，政府行为的有限理性就会显现出来。
一般来说，政府是为公众利益而介入经济生活的，它的行为从整体上看是一个追求社会福利最大化的过程，具体表现在：（1 ）资源的有效配置。由于垄断、信息不充分等造成的市场机制配置资源不合理，需要政府采取反垄断、政府投资、提供准确的经济信息等措施消除资源流动的障碍，使在既定的资源与技术条件下，任何一种资源在各种商品生产中提供的边际生产力是相等的，从而达到有效配置，并使社会生产的产品量达到最大。（2）实现充分就业。由于性别歧视、 年龄歧视等因素的存在，以及劳动力市场上结构性障碍的存在，使得失业问题无法通过市场机制来解决，这就需要政府出面消除劳动力流动的制度性、结构性障碍，为失业者创造就业的条件。（3）保持物价稳定。 通货膨胀会在既定的国民生产总值条件下改变收入分配的格局，使得拿固定货币薪金的人实际收入下降，政府进行宏观经济调控，稳定物价是重要的目标。这主要体现在政府通过控制货币供应量来保持物价水平的稳定，并在价值规律的基础上对公共产品进行合理定价。（4）经济持续增长。 加快资金积累与技术开发是促进经济增长的重要因素，也是提高社会福利水平的重要途径，但这并不意味着政府大举投资，独自承担资本积累与技术开发的职能，关键是为民间资本积累与科技开发创造适宜的外部环境条件。（5）公平的收入分配。 收入分配公平是经济稳定发展的必要保障，但市场机制往往造成收入分配的两极分化，政府必须在收入差距过分悬殊，并且一部分人基本生活无以为继时，进行收入的再分配，以体现社会公平的原则。这些都是政府介入经济活动的主要目标，也是政府行为的预期收益所在。
从经济社会发展的角度看，我们还可以发现这样一个现象，有些国家从政府积极参与活动中得到了很多好处，在另一些国家里，其政府的作用一直是微不足道，但这些国家也繁荣冒盛了；在一些政府作用很大的国家里，由于国家的资源浪费在战争或其他一些不成功的公共冒险中，这些国家反而没有繁荣冒盛起来。针对这一矛盾的现象，现代经济学的鼻祖亚当·斯密给我们提出过这样一个问题：社会能保证管理它的人（或机构）真正追求公共的利益吗？经验证明，有时候政府实施的政策看来同公共利益相一致，而另一些时候政府实施的政策任凭怎么丰富的想象，也无法确认为同公共利益相协调。事实上，那些身居统治地位的人常常以牺牲公共利益为代价来追求他们的私人利益；即使那些目的纯正的领导者也常常导致他们的国家偏离正轨。斯密思想的实质其实很简单：如果有一种人们十分重视、但目前却又生产不出来的商品或劳务存在，那么人们就愿意为得到它而牺牲某些东西。企业家在追求利润时常常寻找这样的机会：如果某种物品对消费者的价值超过了生产成本，这时有潜在的利润，因而他将生产这种物品。在这种情况下，任何一个政府委员会都不需要决定某种商品该不该生产；如果一种商品符合市场需要，也就是说，如果消费者为得到它而愿意支付超过生产成本的费用，那么这种物品将被生产出来。任何一个政府监督委员会都不必去检查某个企业生产是否有效率，因为竞争将会淘汰低效率的生产者。这种朴实的道理向人们昭示，在商品经济条件下，竞争作为一种强大的外部压力，将迫使企业努力降低生产成本，提高产品的市场占有率；企业只有按价值规律办事，才能在市场竞争中取得优势。政府作为企业的管理者和监督者，不能直接干预企业的日常经营活动，也不能代替企业对生产什么、怎样生产以及为谁生产进行决策，而只能凭依一定的经济手段和经济杠杆对企业进行引导，并尽最大可能为企业平等竞争创造宽松的生产经营环境，特别要减少不同范围的、不同程度的行业管制和价格管制。因为，不论出于什么动机，政府对企业的管制行为必将削弱企业的创新与激励功能，阻碍企业降低企业X低效率的种种努力。
二、政府行为的自律性与失范效应
所谓政府行为的自律性，就是指政府与市场的关系，即政府对自身行为及其各种经济组织行为的约束能力。这里，政府行为的自律性有两层含义：一是政府对自身行为的约束能力，即政府在对经济运行的管理中，即要体现其宏观经济行为的权威性，又要恪守不干预企业微观经营行为的原则。二是政府对各种经济组织行为的约束能力，即政府在与受其支配、控制或调节的各种经济组织的联系中，确保能自主地制定、实施各种决策和政策的能力。这实质上就是政府怎样树立自身在市场主体中的超脱地位问题。政府行为自律性的强弱，是政府经济权威高低的一个重要标志。
实际上，由于政府实现其经济职能具有实现滞后与效力递减的性质，往往导致政府行为在不同程度上偏离社会福利的最大化目标，也就是我们所说的政府行为失范问题。这是为什么呢？根本原因是政府行为的有限理性和缺乏相应的制约机制，如同市场调节存在种种失灵的现象，政府干预经济的行为也有失败的时候，主要表现在这样几个方面：
其一，政府不可能在没有市场或市场不充分发挥作用的前提下确定一种适时的平衡价格。国家干预能不能有效地配置资源，主要取决于政府能不能有效地确定一组平衡价格，在实行计划价格和计划配置的体制下，价格制定者的信息只能来自多个基层企业。而各个基层企业为了得到更多的生产要素将会夸大其短缺程度，只要企业存在独立的利益，企业自我估算的成本和政府估算的成本就会不一致。在缺乏有效约束机制下，企业将不会按企业的社会成本配置其资源，而是按企业的企业成本配置资源，因而由企业反映出来的资源短缺就不会是真实的短缺，这样国家无法把握真实的供求关系，也就失去了定价的客观依据。另一方面，政府认识到供求不平衡的程度和制定一组新的价格是需要时间的，它不可能瞬时完成，同样一组新的价格要发挥作用，也是要有时间的，除非在一个静止的体制下，否则，政府就很难通过对供求均衡状态的把握，来制定一组新的价格来反映变化了的供求关系。
其二，计划者无法处理大量分散的、针对特定情况和特定问题的信息。在集中计划管理的体制下，政府总有一种倾向，不给经理人员以自主权，在这样的束缚下，企业缺乏主动性。消费者和工人知道自己的偏好，经理和技术人员了解企业生产的可能性，各种其他机构也多有其信息。但在计划机制下这些信息都必须由有关的中央机构收集、整理和分析，数据和资料只能逐级上报，等中央计划机构作出决策后，调整变动的指令再逐级下达。所以，在短期内，政府难以针对新出现的情况作出及时的决策。这样，在分散决策条件下，有很多可利用的信息和机会，在集中决策条件下就会失去，基层中的很多信息永远不能及时地反映到政府的计划机构。对于计划者来说，为了适应其能力的有限性，只有对他不能处理的信息弃之不顾，同时采取对现实“一刀切”的办法去削弱现实的复杂性。所以，在高度集中的计划经济体制下，就会出现大量的信息流失，企业缺乏活力以及用“长官意志”裁剪现实的现象。更为重要的是，决策行为同决策后果是相分离的，决策正确，决策者也得不到应用的经济奖赏，决策失误，决策者也承担不了经济责任，因为政府决策不是个人决策，而是集体决策。在市场机制下，经济当事人必须对自己作出的经济决策所产生的后果负责，而且决策错误只涉及局部，而政府决策失误则会涉及整体，是系统性的偏差。
其三，易于造成漠视消费者利益，导致国民经济的结构性失衡。由于政府行为的失范，消费者利益往往被忽视，使消费者所需要的产品生产不足或无生产，而消费者不需要的产品则又生产过多，消费者处于“企业生产什么就消费什么”的被动地位，这样社会产品的生产结构同社会产品的需求结构失衡。加上政府也有追求高积累、高增长的倾向，而使居民的消费水平得不到应有的提高。政府的重要发展部门一般都是高、精、尖部门、军事工业部门、大规模工业部门，因为这些部门的发展更能显示政府的政绩。这就势必造成其他产业部门资源投入不足，发展滞后，国民经济结构处于失衡的状态，不利于经济资源的最优利用。
其四，国家干预下的监督失灵，无法避免官僚主义的滋长。政府干预企业而言，或者意味着增加其所费，或者意味着增加其所得，只要企业存在独立的利益，企业将会采取各种各样的办法，使所费最少，或所得最大，也就是说，企业将不会按照国家所期望的那样行动。所以，政府干预的成功与否在很大程度上取决于能不能对企业的行动实行有效的监督。政府在面对众多企业的时候，要对每个企业的一举一动都实行监督几乎是不可能的，或者是这种监督的成本太高。由于现实的复杂性，企业可以找到多种理由以解释其偏离政府期望的原因，要从多种因素中鉴别出偏离政府期望是因为主观上的私利性还是由于客观环境之所迫，是极其困难的。所以监督在存在众多企业时有失效的可能性。同时，由于政府不是一个自负盈亏的经济实体，决策本身与决策后果的分离，再加上形形色色的各种政府“寻租行为”，使得官僚主义成为政府干预经济的必然伴随物。因此，政府只有提高自己制定均衡价格的能力，提高处理特定情境下的信息的能力和减少腐败的可能性，才能在不需要增加资源投入的情况下增加社会福利。这也成为我们强化政府经济权威的基本原因。
需要说明的是，政府行为决策过程实际上是政府对成本与收益的抉择过程，因为政府运用多种手段实现其经济职能以取得收益（社会福利最大化）是要支持费用的，政府取得收益的过程即是它耗费成本的过程。只有当收益大于成本，即某一政府行为决策带来的新增社会净福利为正值时，政府的这一行为才不是得不偿失的，也才是经济的。很显然，政府对其干预经济进行成本与收益的权衡和选择，实质上体现了经济活动本身对政府行为的理性约束，这一约束可以把政府的行为纳入规范的轨道。（1）政府替代市场是以降低市场交易成本为前提的， 由政府配置资源而不是由市场是因为社会付出的成本更低或获得的收益更高，从而社会得到更多的净福利为依据的。假如政府为消除一种外部效应所需的成本不仅小于私人之间所需的交易成本，而且也小于干预之后所获得的社会效益，则由政府出面消除该外部效应就是经济的。（2 ）政府主要承担保护产权、创新制度、维持经济秩序、规范企业管理的组织形式、提供公共物品等职能，因为它们大多不具备排他性，而且有较多的外部正效应，私人无力或不思供给，因而由政府提供不但能获得规模效益，而且能大大提高社会福利水平。这样在成本一定的情况下，因其收益巨大，从而是经济的，政府行为的合理边界也由此确定。（3 ）一般情况下，与经济手段相比较，用行政手段干预经济，虽然政府行为的成本较低，但社会成本较高，收益有限；经济手段则可利用经济运行内在机制的变换，以较低成本取得较高收益。由于各种手段具有不同的优势，这就要求政府在成本——收益分析的基础上，选择最佳的手段组合。（4）市场机制在宏观经济平衡方面作用迟缓或成本很高， 需要政府全面担当起主导宏观经济调控的重任，而微观经济领域由市场发挥主导作用，政府只起维持市场秩序，保护企业权益等促进市场机制更好运作的辅助作用，以降低市场交易成本，带来更多的社会福利。
三、强化政府的经济权威
由于各国经济活动的丰富性和复杂性，因此政府经济权威也必将是一个综合性的范畴。笔者认为，就其功能和作用机制而言，政府经济权威就是指政府在遵循经济运行客观规律基础上，运用间接的经济手段和必要的行政手段对国民经济发展决策、执行、监督的支配能力和认可能力。政府经济权威的高低与强弱，取决于政府是否有较高的理性和自律性。
改革开放的历程告诉我们，政府缺乏必要的经济权威会造成市场主体产生大量短期行为、投机行为；政府权威萎缩必然导致市场萎缩，并且互为动因。从特定意义上讲，政府经济权威不是简单的无条件服从，这与政治学意义上的权威相区别；而是体现为自身高效、规范、合理地履行其应有的经济职能，主要内容包括：
一是公共政策供给职能。（1 ）供给中长期经济和社会发展的公共政策，协调社会的全面发展，防止和避免市场经济中出现的负效应，引导经济、社会的良性发展。（2 ）供给市场经济运行的一般规则的公共政策及法律规范，创造市场主体平等竞争和公平交易的政策和法律环境。（3）供给社会稳定、社会协调的公共政策。 在坚持效率优先的前提下，兼顾社会公平，把贫富差距控制在一定的范围内，平衡社会心理，保持社会稳定。
二是改革方面的职能。政府作为改革的领导者和组织者所具有的职能是：（1）政府提出正确的改革目标。（2）政府自身改革。一是扩大政府职能幅度，实行宽幅管理，让企业逐步发育成长成市场主体，奠定改革与发展的行政动力与市场动力相得益彰的职能基础。二是创新政府组织人事，造就一支素质优良、适应现代化建设要求的公务员队伍。三是强化政府能力，包括政府宏观调控能力，即财政金融宏观调控能力、行政组织调控能力；政府整合能力，即政府权力能力、权威能力、信用能力、利益和财政的重新整合能力。
三是调节经济、发展经济的职能。（1 ）发挥政府作为公共产品的主要投资者和规模经营组织者的作用。（2）实现经济稳定的目标， 包括社会总需求与总供给在总量上、结构上的平衡。（3 ）实现经济增长的目标，充分发挥政府在实现适度投资规模，优化产业结构，推动科技进步，资源合理配置方面的功能和作用。
不可否认，政府职能具有双重性质。它一方面是社会经济运转不可或缺的力量，另一方面又是一种能力。因此，政府的经济权威一方面以强大的的政府动力推动国家经济发展，实现社会进步；另一方面也易诱致专制政府模式。要充分发挥政府经济权威的积极作用，抑制其消极效果，否则，集权型的权威无一例外地会毁坏市场运行规则，使社会陷入混乱无序状态。
目前，现代政府的权力结构是宏观调控向集权化发展，微观经营管理向分权化发展，凡属基层、企业、个体的经营管理权，均向自主经营型发展，凡属全局宏观的控制权均向集中控制型发展。现代管理没有微观自主的积极性不行，但是离开全面的宏观控制也不可能收到整体效益。所以，在社会主义市场经济体制下，强化政府的经济权威应表现为：政府具有宏观调控的行政行为，运用经济、法律手段和必要的行政手段保证经济总量平衡和重大经济结构与布局的调整，负责统筹规划，掌握政策，组织协调以及提供服务和监督，不直接干预企业的生产、经营、管理等具体事务。企业作为独立的商品生产者，拥有法人财产权，依法独立地经营出资者投入企业的全部法人财产，不受政府机构的行政干预。具体表现在如下几个方面：
第一，重新设计和配置政府经济管理部门的职能，提高政府的自我约束能力。规范政府行为，强化政府的经济权威首先要对政府现行的职能进行分类和重新设计，要根据市场经济的要求，对现行职能逐项分解，确定哪些是基本职能，哪些是过渡性职能，哪些是需要转移的职能，哪些是需要弱化或强化的职能，这样，一方面政府在经济生活中的“角色”明确界定了其职能：作为国有资产所有者，承担组织基础设施，公共设施等公用事业的建设职能，进行国有资产的管理和监督；作为社会管理者，承担维持市场秩序，仲裁经济纠纷等职能；作为宏观调控者，承担引导和调节整个经济协调发展，以及收入再分配等职能。至于其他经济安排则应完全由市场机制去调节。另一方面，中央与地方的经济职能也有了合理的划分，避免了“地方割据”、“诸侯经济”、“中央大一统”等现象的发生。事实上，只要政府掌握着国有企业的所有权，只要国有企业经营者的升迁命运操纵于政府手中，政府就很容易把其意志强加给企业，同时也无法指望企业对这种不合理甚至不合法的行政干预进行有效的抵制。只有分解政府的职能，该转移的转移，该下放的下放，才能清除行政干预的制度基础，确保国有资产的高效运营。
第二，转变政府的投入产出观念，调整政府所担负的社会功能。政府对国有企业进行的投资，对一些企业给予减免税等优惠政策，有时并未依据企业的竞争能力和产品质量，而是按“长官意志”办事，结果造成这些企业的产量越低，活力越差，越能得到政府更多的投资与优惠政策。这种重投入轻产出的观念，不仅导致国有企业活力不足和X 低效率，同时也会导致政府形成官僚机构，追求多预算、多编制、多权力的情形。要改变这种状况，必须在政府的管理活动中注入竞争机制，使政府的行为始终建立在成本——收益分析的基本上，杜绝由于政府对某些企业所给予的特殊保护而导致的垄断和不公平竞争。同时，我们也要看到，目前我国政府的社会职能基本上保留着传统体制下所形成的格局，一些本来由企业承担的经营活动都由政府作为社会职能承担下来。政府的当务之急是处理如何把企业担负的社会保障和社会福利任务转移出去，以及转移出去以后如何组织的问题，要通过系统的社会保障制度的建设，来调整和完善政府所担负的社会职能。
第三，政府是干预经济的行为主体，又是被经济规律所制约的客体，因而政府在介入经济生活的同时，在权力与利益方面应提高自我约束能力。政府行为的主观随意性、独断性往往会把政府的行为引入歧途，因此政府必须加强规章制度建设，一切经济行为都应置于国家法律的制约之下，而不能头脑发热。市场力量是配置稀缺经济资源的主导力量，政府不应拥有经济生活的一切权力，也无力完全替代市场来否定市场安排的结果，而只能根据客观经济规律的要求进行调整。大致看来，强化政府经济权威应遵循以下原则，才能安全、持续地推动市场与政府的协调发展。（1）公共领域原则。从一定意义上讲， 政府就是公共权力的集合体。市场经济条件下的政府代表公共利益，执行公共职能，供给公共产品。遵循公共领域原则，准确定位政府职能，克服“市场化改革就是政府放松，就是政府管事越少越好”的偏颇认识，这是强化政府经济权威的基本前提。（2）适度操作原则。 政府的经济权威与传统的政府行政集权相区别的一点就是“政府行为适度性”。这里包括：政府行为领域的“度”；操作力度的“度”；市场主体和市场运作的“度”。正确把握适度原则，能够使市场经济在政府权威的约束下充满生机和活力。（3）法制规范原则。政府的权威来自于法律的确认和保护。 这就要求权力主体的权力行使程序、范围合法，非法的政府行为不仅侵害政府的权威，而且终究为法律所制裁，只有遵循法制原则，政府的经济权威才具有法律意义。