工业化中期阶段的农业发展政策研究——国际经验与中国的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,农业发展论文,阶段论文,经验论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国刚刚进入工业化中期阶段。现行的诸多农业政策仍在按照初期阶段的指导思想运行，阻碍了新阶段农业和农村发展目标的实现。为了在新阶段充分发挥政策的导向作用，在准确判断工业化阶段基础上，借鉴国际经验，剖析我国的特殊环境，选择适宜的农业政策，以推动我国农业持续、稳定、健康地发展，是极具现实意义的。
一、我国所处工业化阶段的判断
关于一国工业化阶段的划分，尚无统一的标准，大多根据研究目的，从某个角度进行区分。霍夫曼系数是从社会总产品结构方面，运用消费品工业与资本品工业净产值的比值来划分工业化阶段。有人根据工业化进程的层次性，将工业化过程区分为前工业化阶段，工业化第一阶段（一次工业化阶段），工业化第二阶段（二次工业化阶段）和超工业化阶段（注：杜辉：略论我国工业化升级转换中战略选择，《经济研究》，1992.4）。也有人站在工农业关系角度，将工业化分为以农养工，工农自养，以工养农三个阶段（注：冯海发：对九十年代我国农业发展的战略思考，《农业经济问题》，1991.9）。还有学者依据工业化进程的时间性和发育程度，将工业化划分为前期（基本实现工业化阶段），中期（成熟的工业化阶段）和后期（工业化的最高阶段）三大阶段（注：彭聚先等：《农业工业化战略研究—兼论发展经济学研究的若干问题》，经济管理出版社，1993年版，P33）。 为了考察工业化不同时期农业政策的演变规律，本研究从时间角度，将工业化区分为初期、中期和后期三个阶段。我们应用钱纳利和塞尔昆设计的十项指标，将达到各项指标值幅度的1／3份额作为工业化中期阶段的阈值，衡量了我国1997年的经济发展水平。现将部分主要经济结构指标列入表1。
表1 九十年代我国工业化的经济结构（美元，%）
指标
人均GNP
城市化率产值比重
农业
工业
第三产业
标准[c] ＞200[b] ＞30.5 ＞39＞21 ＞32.9
数值[d] 720
29.9 18.7
49.2 32.1
指标 就业比重 初级产品[a]
制成品[a]
农业
工业
第三产业出口比重 出口比重
标准[c] ＜52
＞17.5
＞30
＜10.5＞5.1
数值[d]
49.9
23.7 26.4
2.7 17.9
注：a初级产品和制成品出口占GNP的比重，下表同。b为1964 年美元。c根据钱纳利和塞尔昆等人设计的经济结构指标， 从最不发达国家到最发达国家变化过程完成1／3时，所推算的进入工业化中期阶段的“阈值”。各项指标值参见《发展的格局（1950—1970）》，经济科学出版社，1988年版，第32页
d 1997年数据，其中人均GNP按1997年汇率计算，引自《中国统计年鉴》（1998年），第55、620页。为便于同国外比较， 工业包括建筑业在内
从表1可见，1997年我国的人均GNP、产值结构、工农业就业结构及初级产品和制成品出口结构指标，基本达到甚至远超过工业化中期阶段的临界值水平。只是第三产业的就业比重为26.4%，尚低于标准3.6 个百分点。城市化率为29.9%，十分接近标准。若以国际通行方法进行统计， 常年在外的6000 万左右农民工， 即使按80 %的比例折算也有近5000万常住城市人口，可提高城市化率约4个百分点， 说明我国城市化率已经达到标准。除以上指标外，我国的储蓄、投资、私人消费、工业结构和健康指标均达到或超过1000美元的水平。值得指出的是，人均GNP 指标在国际上存在着不同的计算方法。国际货币基金组织应用购买力平价方法，计算出1992年中国人均GNP为1450 美元（注：林毅夫等：《中国奇迹：发展战略与经济改革》，上海人民出版社，1994年8月版，P9 ）。澳大利亚经济学家郜若素（Ross Garnaut）等，将中国同生活消费习惯相同的东亚国家和地区做了全面比较， 认为中国目前的人均GNP 应为按官方汇率计算所得的3 倍（注：郜若素等（澳）：《中国粮食研究报告》，北京农业大学出版社，1993.8,P25—29）。这与世界银行在运用发展中国家公布的人均GNP指标评价其经济发展总体水平时， 普遍需乘以3的处理方法相一致。 这说明我国实际经济发展水平要高于按官方汇率换算的人均GNP所反映的水平。因此， 可得出一个基本结论：我国经济增长正处在人均GNP800—2000美元区间，已经进入工业化中期阶段。
二、工业化中期阶段不同类型国家的农业政策比较
（一）先行工业化国家 在世界工业化进程中，先行工业化（注：为了便于分析，我们将先行和后起工业化国家统一称为先行工业化国家）国家的经济结构变迁与工业结构转型步调比较一致。为了简化工业化中期阶段的界定，我们把一个国家从工业产值超过农业产值到重工业占优势之前这段时期划为工业化初期阶段，把重工业占优势到向服务社会过渡这段时期看作工业化中期阶段，而把进入服务社会以后的时期视作工业化后期阶段。先行工业化国家已进入工业化后期阶段，他们在中期阶段所采取的农业政策，为我们提供了一个完整的借鉴路径。
1.资源富裕型国家。在这种类型国家之中， 当以美国最为典型。 1900年，美国工业结构实现重工业化，钢铁业和机器制造业在工业部门中分别属于第一位和第三位。到本世纪50年代中期，美国掀起第三次合并浪潮，其中销售部门占有较重要的位置。这表明，1955年前后，美国开始向服务社会过渡。据此认为1900—1955年是美国的工业化中期阶段。在此期间，美国农业政策方向发生过重大转折，结果迥然不同。
1900—1933年，美国采取促进农业生产力发展，提高农业生产率的政策，主要包括：（1）建立农业科技推广体系。 通过颁行“史密斯—利弗合作推广法”，逐步建立并完善了农业教育、科研和技术推广体系。（2）对关键农产品（小麦和猪肉）实行最低保证价格。（3）对农场主进行信贷支持。首先，成立合作社性质的联邦土地银行，专门为农场主扩大规模提供长期贷款。其次，成立“中间信贷银行”。它先为商业银行提供短期农业贷款贴现，然后再向生产信贷协会提供资金，以满足农场中短期生产信贷需要。
上述政策在显著提高美国农业生产力的同时，导致农业生产过剩的危机在南北战争之后再度爆发。此后，生产过剩与保证农场主收益一直成为困扰美国农业发展的核心问题。由于奉行自由市场经济制度，美国政府对农业生产过剩问题认识不充分，使得以补贴农场主为核心内容的“麦克纳利—豪根提案”屡次受挫。为了应对危机，美国也采取了一些政策措施，包括把农业合作社从反托拉斯法中豁免出来，向农场主合作社提供贷款，修建仓储设施，储存过剩农产品等，但是毕竟力不从心。在1929—1933年的大危机中，美国农业受到沉重打击。经济大危机过后，美国转而奉行政府积极干预的凯恩斯主义，为了支持农业经济发展，主要采取了以下具体政策措施：（1）农产品价格补贴。 联邦政府成立农业调整管理局，以控制农业生产，对农产品进行价格支持。（2 ）农业生产体耕补贴。农场主同农业部长签定自愿减少耕地或者生产的合同，以便从政府那里得到补贴。（3）农产品储存信贷。 政府成立农产品信贷公司，利用农产品加工税形成的财政收入，向签订合同的农场主提供贷款，以建立储存和处理剩余农产品的仓储设施。（4 ）提供生产信贷。颁行农业信贷法，建立农业生产信贷体系和信用社银行。（5 ）鼓励农产品出口。通过互惠贸易协定来降低关税，以促进农产品出口。 （6）救济穷人。成立联邦剩余物资救济公司，把剩余农产品分发给穷人。（7）保护农业资源。依法组织失业青年，成立民间资源保护队， 参加国有森林、国家公园、公路、防洪和防火工程建设，并参与检查土壤流失情况等。（8）有节制地保障农场主收入。 随着农场主经济和政治地位的提高，美国适当调整了农业政策，通过维持农产品高价，来抬高农场主收入；采取技术咨询，低利信贷，保持水土，扩大灌溉以及控制病虫害等间接手段以稳定农场主收入。
2.资源短缺型国家。在资源短缺的先行工业化国家当中，日本和德国的农业政策具有典型意义。
日本。1936年，日本建立了以重工业为主的工业体系。至1972年，日本第三产业的劳动力和国民收入构成比例达到49.4%，超过第二产业35.7%的水平。因此，我们把1936—1972年划为日本工业化的中期阶段。
由于工业化初期阶段日本实行“多取少给”的农业政策，致使农业发展缓慢。二战期间，为稳定和扩大农业生产，实现粮食的自给自足，日本采取了保护农业和农民的政策。主要措施有：制定自耕农创设计划，向农民发放低利率贷款；收购未开垦土地；禁止提高地租，减免高额地租；禁止收回耕地，保护佃农耕作权；实行大米奖售制度等。这些措施在一定程度上促进了日本农业的发展，但因战争对农业生产力的破坏，日本农业生产到战争结束时已下降到战前的60%。
为了促进农业发展，日本战后对农业进行改革和保护，主要政策有：（1）改革农地制度。国家按一定标准征购地主的土地， 出售给佃农和有能力的自耕农；废除实物地租，改行货币地租。（2 ）增加对农业的投资和融资，以开垦和改良土地。（3）制定农产品价格保护制度。 一类是直接管理价格制度，即产品由政府统购统销并且直接规定购销价格；另一类是间接控制制度，当市场价格跌至最低保证价格以下时，由政府或者政府出资设立的事业集团参与市场收购活动。通过上述政策的支持与保护，日本农业发展迅速。
德国。1913年，德国工业产值占GNP的比重达45%，农业产值的GNP比重降至23%，重工业就业人数超过轻工业，建立了比较完整的工业体系。70年代以后，德国逐步由工业社会向服务社会过渡。 据此， 1913—1970年可视为德国的工业化中期阶段。
1913—1945年，德国实行牺牲农业发展工业的政策，致使农业发展趋于停滞。主要政策措施包括：（1）推行“小土地所有制”。 政府赎买封建大地主的土地来组织小农庄；农民的小块土地只可继承而不可让与，不能扣押。（2）通过工农产品价格剪刀差剥夺农业。
这些政策抑制了土地规模经营的发展，阻止了农业机械化进程，减少了农民收入，削弱了农民购买力，使农业生产力受到严重破坏。
1945—1970年，为了摆脱农业发展的困境，德国对农业进行改革，实行财税信贷支持政策，使农业获得了长足发展。具体农业政策是：（1）整理土地，改善农业结构。具体措施有：土地整理。农户升级。 农户迁移。资助有发展前途的大农场经营。鼓励农业劳动力改行或者提前退休。（2）对农业给予有力的支持。 德国政府在实施《绿色计划》时，对化肥、燃料等农用生产资料进行价格补贴。对“生产者共同体”提供一定的财政补助，并给予20%的投资补贴。此外，还采取信贷扶持和税收优惠政策促进农业发展。（3）增加投资。 德国的农业总投资在国民经济总投资中所占比重大于农业总产值在GNP中所占比重。
上述政策运行的结果，使德国实现了农业机械化、良种化和生产专业化，显著提高了农业生产率，确保了本国农产品供应，使农民收入稳定增长。
3.政策比较。在工业化中期阶段，美、日、德三国的农业政策都先走过一段弯路。美国在此阶段的前期，因过分迷信市场“无形的手”能自动达到供求平衡，忽视了不稳定条件下蛛网效应对农产品市场的冲击，奉行政府不干预政策，因而爆发了严重的生产过剩危机，农业生产力遭到沉重打击。待到危机爆发时，再采取建仓收储过剩农产品等临渴掘井式的补救政策，已无法阻止危机的蔓延。二战期间，日本虽然采取了旨在保护农民和农业的政策，但因土地制度改革不彻底，尚存在封建地主制的残余，而且实行实物地租，对农民利益仍存在明显的剥夺，不利于农业的持续稳定发展。德国二战前实行的“小土地所有制”政策，虽然利于农村社会的稳定，但因不允许土地转让，抑制了土地规模经营的发展，阻止了农业机械化进程。尤其是工农产品价格剪刀差政策，剥夺农民，使农业生产力处于贫血状态。上述三国发现农业政策中的弊端后，及时调整并进行制度创新，促进了农业的持续稳定发展。
美国属于资源富裕型国家，农业的中心问题是生产过剩。如何限制生产和保证农场主收益是农业政策的重心所在。限制生产的措施包括对农场主的休耕、转耕或退耕进行补贴，以及实行销售限额制度等。为了弥补工业化初期阶段因过度开垦和采伐对自然资源的破坏，美国高度重视农业资源与环境保护的政策制定与实施。
日、德两国均属于资源短缺型国家，农业的中心问题是生产不足。如何确保粮食等大宗农产品的自给自足和农民收入的稳定增长是农业政策的核心内容。一是调整农地制度。日本是还土地于自耕农，德国则是消除插花地，加速土地集中。二是对农业基础设施建设、农产品价格、农用生产资料价格进行财政补贴；三是提供税收优惠和信贷投资支持。
这两种类型的国家，均从本国的资源特点和既有制度安排出发，因地制宜地选择农业政策，既保证了农民收入的稳定增长，又防止了农业生产的大起大落，使农业步入了可持续发展轨道。当然因难以确定农业和农民保护的合适程度，各国的财政负担均明显加重。
（二）新兴工业化国家 新兴工业化国家和地区的发展道路与先行工业化国家有一定差异。它们可以借助于从先行工业化国家进口机器装备，引进技术来发展本国工业，从而使工业的重型化过程迟于其它经济结构的转变。因此，我们运用人均GNP、产业结构、 就业结构和城市化率等主要指标来判断它们的工业化中期阶段。目前这些新兴工业化国家和地区已率先跨入工业化中期阶段，其中一些经济发展速度快的，正在逼近或已进入服务社会。
1.资源富裕型国家。泰国是新兴工业化国家当中农业资源比较富裕的典型国家。全国农业人均耕地占有量为0.64公顷，地理位置优越，气候条件适宜，享有世界第一大米出口国的美誉，属于世界重要的农产品出口国之一。1982年，泰国农业产值占GNP的比重为22.3%， 重化工业比重开始明显上升。1983年人均GNP已达到793美元，被世界银行列为中等收入国家。因此，1982年以后泰国已进入工业化中期阶段。在此期间，泰国的农业政策与金融危机前后发生过明显调整。
八十年代初之前，泰国经济发展以出口工业为主导，农业受到相对忽视，城乡差距扩大，地区发展失衡，国际收支状况恶化，于是主动调整经济发展战略，进入综合协调发展阶段。所采取的农业政策主要有：（1）开发农村，缩小城乡经济差距。在落后的农村地区， 帮助农民建立稻谷银行、耕牛银行和储蓄合作社。提供保健服务，资助小型水利灌溉工程建设。派遣农业技术及市场销售方面的专业人员实地调查研究，因地制宜地提出可操作性的改进方案。在当地设立农业研究机构和农业技术训练班，培训农民，让他们尽快掌握新技术。在比较发达的地区，主要是：制订合理的农产品收购价格，提供销售和信贷服务。鼓励民间资本向此类地区投资，在引进先进的生产技术，供应生产资料和种子方面发挥政府引导作用。扩大供水系统建设，加速制造业和服务业向此类地区分散，创造非农产业就业机会，增加当地农民收入。（2 ）发展农业集约经营。为避免土地的外延式粗放经营，保护生态环境，泰国禁止开荒扩种，倡导植树造林种草。改进农作方法，变粗放经营为集约经营。对不同农作物划定不同的种植区。提供良种和技术指导，优化农作物区域种植布局。应用科学技术，提高农作物单产，如采用良种和成立良种公司等。加强环境保护，保持生态平衡。发展农业多种经营，增加品种，提高产量。推行农业一体化经营，加强与出口的衔接。
1997年金融危机发生后，泰国政府采取了一系列缓解危机的农业政策，主要包括以下具体措施：（1）促进农业生产。突出重点项目， 加强农业技术研究，大力推广新技术。加大进口化肥和农药的价格补贴，鼓励使用有机肥。继续实施农产品价格保护政策，加强土地所有权和自然资源管理。改革农业部，提高管理和服务的现代化水平。（2 ）强化农产品及其加工品出口。建立出口导向综合农业区，减少中间环节，降低农产品出口成本。优化出口产品结构，实施多元化国际市场策略。大力发展农产品加工业，提高加工水平。加强农产品出口标准化工作，以促进出口。（3）鼓励农业利用外资。按照一定条件， 对农业及农产品出口加工企业进口机器设备，免缴关税和一定期限的法人所得税。
上述政策的实施，一方面缩小了城乡差距，提高了农业生产力，保护了生态环境，另一方面，又凸现了农业部门在消除危机的负面影响和恢复经济中的重要作用。这表明在克服泡沫经济的消极影响过程中，农业对工业化具有缓冲危机的贡献。
2.资源短缺型国家。在新兴工业化国家中，韩国是比较典型的资源短缺型国家，尤其是耕地资源十分贫乏。韩国人均耕地面积不足0.053公顷（1982年），农户耕地规模平均只有1公顷左右。
70年代后，韩国经济结构发生了明显变化，见表2。
表2 七十年代韩国工业化的经济结构 （美元，%）
指标
人均GNP
城市化率产值比重
农业
工业
第三产业
数值
289[a]51.9[a]26.1
22.3 51.0
指标就业比重初级产品制成品
农业
工业
第三产业
出口比重 出口比重
数值
50.4
14.3 35.3
1.8[b]
13.3[b]
注：a 1971年数据； b 1972年推算数据。其余为1970年数据。
资料来源：张蕴岭，《韩国市场经济模式—发展，政策与体制》，经济管理出版社，1997年7月版，第24、27、41、45页
表2反映：70年代初，韩国除了工业就业比重14.3%略低于17.5 %的标准结构外，人均GNP、城市化率、产值结构、 就业结构及出口结构指标均已达到工业化中期阶段的标准。从70年代初开始，韩国大力推进重化工业的发展，到80年代初，重工业产值超过轻工业。1996年，韩国人均GNP已越过10000美元，被接纳为经济合作与发展组织成员，正式进入发达国家行列。因此，我们将1970年至1996年以前划为韩国的工业化中期阶段。在此期间，韩国的农业政策进行过重要调整。
70年代，韩国的农业政策措施主要有：（1）实行粮价双轨制。 即高价从农民手中收购农产品，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴。（2）普及水稻高产新品种。（3）政府提供资金，倡导“新农村运动”，改善农村居住条件、生活环境和生产条件。（4 ）支持农协向农民提供信贷等各种服务。（5）鼓励多种经营，因地制宜地建立蔬菜、 水果和畜产品基地。（6）推广农业机械，对农民购买农机具进行补贴。（7）对农村基础设施进行大力投资。主要是修建水库、防潮堤、扬水站和引水灌渠等。另外，还兴修乡间公路，发展农村电气化，带动现代化的家用电器进入农民家庭。
由于韩国工业化和城市化发展迅速，耕地面积锐减，高补贴的粮价已远高于国际市场价格，财政负担沉重，而且国际社会要求开放农产品市场的压力越来越大。因此，80年代后农业的政策作了较大的调整，主要措施包括：（1）减少农产品补贴，逐步扩大进口。（2）运用关税保护农民利益，发展农村工业基地、土特产基地和乡村旅游等，以增加农民收入。（3）选拔和扶持农渔业接班人及专业农民， 提供资金技术与信息方面的支援。（4）整治土地，废除耕地所有上限， 放宽土地买卖的商业性技术开发，引导农民科学种田。（5 ）大力发展蔬菜和水果的一条龙综合流通机构及粮食综合加工部门，加快农产品批发和直销市场的建设。（6）扶持农产品深加工，开发高附加值农产品。（7）国家拨款支援农村建设现代化生活设施和有国际竞争力的生产基础，把农村变成田园式城镇。
以上政策的实施，增强了韩国的农业生产能力，保证了基本农产品供给，同时还利用国际粮食的比较优势资源，缓解国内耕地资源的压力，提高农民收入，有力地支持了韩国工业化中期阶段的快速发展。不过，这一政策体系须以雄厚的财政资金做后盾，势必背上沉重的财政包袱，而且仅维持了大米的自给率，粮食的总体自给率却下降到不足60%，容易受到国际市场粮价波动的冲击。
3.政策比较。工业化中期阶段，泰国、韩国都采取了一些相似的农业政策。一是实施农产品价格支持政策，以增加农民收入。这是该阶段农业政策的显著标志之一，即从初期阶段单纯增产的一元目标改为中期阶段增产增收并重的二元目标。二是大力推行农业一体化政策。三是加大科学研究与技术推广力度，对农民进行专业化培训。四是强化金融服务，对农民提供多样化的优惠贷款支持。
同时，两个国家因资源状况、地理位置和工业化道路等方面的不同，农业政策也存在一定的差异。耕地资源短缺的韩国，特别重视扩大土地经营规模，提高农业生产率，增加农民收入，均采取鼓励土地集中的政策。由于它们的工业化和城市化进展迅速，人口大量向城市转移，导致农村劳动力短缺，因而积极推行节约劳动力要素的农业机械化政策。相比之下，耕地与劳动力资源相对富裕的泰国，更注重生物科学技术的应用，机械化技术排在其次。由于在工业化初期阶段韩国采取以农业积累来支持工业化的政策，抑制了农业生产力的正常发展，因而进入中期阶段后，开始加大农村基础设施投资力度，以增强农业可持续发展的生产力基础。而泰国走的是一条以出口创汇型农业来积累工业化资金的道路，在工业化初期阶段就对农业基础设施进行了大力投资，进入中期阶段后，主要是对某些城乡与区域差别悬殊的地区，进行定向扶持型基础设施投资。韩国的工业化程度高，农业正向精致化和休闲化方向发展，比较重视农村居住和生活环境的改善，而泰国更重视自然资源管理和环境保护，以维持生态平衡。
总之，泰国、韩国在工业化中期阶段因所遇问题相似，采取了价格支持，一体化经营，科研技术推广及金融支持等比较相近的农业政策。同时，又根据本国资源状况等方面的差异，制定了符合自身特殊情况的相应政策，从而促进了农业的可持续发展。当然，我们也注意到韩国的高价格保护政策，一方面使财政负担大增，另一方面又受到国际社会要求开放农产品市场的巨大压力。如何在逐步开放农产品市场条件下，既能保证食品安全，尤其是防止主要粮食大米的自给率进一步下降，又能增加农民所得，是它们在农业政策方面遇到的重大难题。韩国为增加农民收入，支持在乡村办企业，但因技术人员和熟练工人不足，导致销售不畅，效益不佳。这些农业政策中的内在矛盾以及所产生的消极后果，值得我们高度重视。
三、工业化中期阶段我国农业发展面临的特殊环境分析
九十年代后，跨入工业化中期阶段的我国，与先行和新兴工业化国家相比，因所处时代的变化和具体国情的差异，农业发展的环境也发生了许多特殊变化。
（一）我国农业发展面临的特殊环境 根据人均资源状况和工业化进程可知，我国属于资源短缺型的新兴工业化国家，尤其是耕地资源十分短缺。目前，人均耕地仅为0.08公顷，不足世界人均水平的1／3。在这种境况下发展农业，我国面临着如下特殊的环境：
1.庞大的人口。当前，我国人口已逾12.5亿，属于巨型化的人口国家。与人口较少的资源短缺型国家和地区相比，在利用国际市场弥补国内粮食短缺时，会遇到巨额进口规模对国际市场粮价及供求均衡所产生的冲击问题。如果按照东亚自给模式构建我国的粮食安全体系，那么巨大的粮食进口需求及对价格的影响，势必会对其它粮食进口型的发展中国家造成明显的挤压之势，从而增加国与国之间的磨擦。倘若完全依靠自给自足来确保粮食安全，在大部分和平时期，不仅因错过了对国际粮食资源比较优势的利用而造成巨大的机会成本损失，而且我国的自然资源与环境将为此而付出沉重的代价。因此，庞大人口对如何保持粮食自给自足与充分利用国际市场之间的最佳动态均衡的影响力，已构成工业化中期阶段我国农业发展的特殊环境约束。
2.转型中的经济体制。不论先行还是新兴工业化国家和地区，农业发展均是以市场经济体制为基础的。而我国目前却处在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，农业发展既面临计划经济体制下形成的旧利益格局的束缚，又受到发育不全的市场经济体制中盲目无序竞争的困扰。例如，政府力量迟迟不从竞争领域退出，对市场职能越俎代庖，导致寻租式腐败盛行，扰乱了市场秩序，难以形成统一的国内大市场。因某些法律条款惩处力度不够，执行效率低，造成农业生产资料市场中假冒伪劣产品坑农、害农现象屡禁不绝等。
3.日益开放的国际环境。与新兴工业化国家和地区相比，我国目前的国际环境比它们在工业化中期阶段时更加开放。特别是近期签署的《中美农业合作协议》及达成的其它条款，预示着本世纪末我国将很有可能加入世贸组织。而该组织近期的中心任务则是在全球范围内加速农产品自由贸易进程。于是近几年我国已处于绝对劣势地位的粮棉油糖等农产品生产，必将面临正在打开的自由贸易市场环境的巨大压力。
4.滞后的城市化社会。在一般工业化国家和地区，劳动力要素依据市场信号自由流动。随着工业化速度加快，人口的城市化水平也迅速提高。但是我国户籍管理制度的改革极其滞后，城乡隔离现象依然严重，城市化明显滞后于工业化，城市吸纳了农村的资金和土地要素，却将劳动力要素沉淀于乡村之中，导致农业劳动生产率的提高步履维坚。因此，户籍及其配套的社会保障制度已对农业发展形成强有力的制度环境约束。
5.分散布局的乡村工业圈。通过乡镇企业加速工业化进程，几乎撑起一国工业体系的半壁江山，这是一般工业化国家和地区未经历过的独特现象。由于乡镇企业布局极为分散，90%以上位于村中，大量占用耕地，严重污染环境。同时，在买方市场条件下，因乡镇企业遇到了韩国乡村企业同样的问题，即熟练工人和技术人员缺乏，信息不畅，销售受阻，导致效益滑坡。于是，这些散布在乡村中的不景气乡镇企业不仅大量占用耕地，而且有些还以牺牲环境为代价，使农业发展面临困境。
6.非平衡的区域经济。美国国土辽阔，但总体发展水平比较平衡。日、德、韩、等工业化国家，因国土面积小而不存在显著的区域经济失衡现象。泰国存在一定程度的区域经济发展不平衡，但它属于国土面积小的资源富裕型国家。相形之下，我国因国土面积辽阔，地区发展水平不一，东部、中部与西部存在明显的经济水平落差，区域经济失衡现象十分突出，这使得我国发展农业时必须考虑区域经济不平衡所造成的环境约束。
（二）我国农业发展的重大难题 进入工业化中期阶段，由于特殊环境对我国农业的影响，使得其在发展时遇到了如下重大难题：
1.第一产业功能调整滞后，农业的生态环境服务功能定位不当。工业化初期阶段，国家强调农业的产品供给功能，被迫忽视生态环境服务功能，有其内在的规律性。然而进入中期阶段后，美国、泰国等工业化国家和地区都大大增加了环境保护力度，而我国此方面却不尽如人意。目前我国农业的产品供给功能已大幅度提高，却因对农业的生态环境功能认识不足，导致环境保护措施不力，生态环境质量每况愈下，自然灾害所造成的国民经济损失日甚一日。据统计，洪涝灾害所造成的直接经济损失，从1991年779亿元上升到1998年2484亿元，平均每年递增18 %。因此，目前这种农业的产品供给能力有余，生态环境服务功能严重缺位的状况亟待调整。
2.增产不增收，农业的市场贡献弱化。九十年代，国家连续大幅度提高主要农产品价格，但都被增幅更猛的农业生产成本所冲销。现在主要农产品价格已高于国际市场水平，通过提价手段来增加农民收入已无潜力可挖。另外，随着人均收入水平的迅速提高和极为丰富的农产品供应格局的出现，人们对农产品的质量要求日渐升高，然而农民仍沿用传统方式，大量生产质次成本高的农产品。这两方面因素导致农民增产不增收，使得农民主要通过非农就业来增加收入。然而目前就业形势严峻，乡镇企业吸纳劳动力速度锐减，有些城市甚至强行遣散农民工，导致农民收入增长更加缓慢，购买力明显下降，农业的市场贡献被削弱。按常理，到了工业化中期阶段，各国都会遇到农民增收问题。所不同的是，其它工业化国家和地区是保证人口比重小的农民增收，而我国则恰恰相反。由此可见，从长远考虑，只有减少农民，才能确保农民收入的正常增长。
3.税费征管未入正轨，农民负担依然过重。九十年代以来，国家千方百计治理农村的“乱收费，乱集资，乱摊派”，确实收到了明显成效。然而，农民负担依然较重。突出表现为，各种税收增速过快，提留统筹和承担“两工”额过高，集资摊派和行政性收费增长过猛等。据统计，1994年以来，农民缴纳的各种税费占上年收入比重都超过13%，其中收费比重在9%以上，远远超过中央规定的限额。 究其根源在于农村基层的乡镇行政管理和社会福利保障职能与其财政收入来源结构相脱节，尤其是代为履行政府职能的准行政性村级组织却无财政资金支持，于是国家被迫允许各级部门机构和组织向农民收费。由于收费政出多门，容易巧立名目，随意性强，缺乏法律约束，功过混杂，不易惩罚，前清后收，监督成本高昂，致使“三乱”在现行制度安排下不可能根绝。过重的农民负担，抑制农业投入的增长，阻碍购买力的提高，同时影响农村社会的稳定。
4.流通体制改革滞后，市场体系发育不全。与市场经济体制的要求相比，我国流通体制改革仍然滞后。主要是农商管理分割，政企不分和中介组织断层，导致交易行为不规范，竞争不公平；流通环节多，交易成本高；地方封锁，垄断经营等。目前农村金融市场、土地使用权交易市场和城乡劳动力一体化市场都先天不足，全国统一大市场仍未形成，严重阻碍着农业的进一步发展。
5.农产品高投入高价格高保护，缺乏国际市场竞争力。我国人口不断增加，耕地面积日益减少，为了满足国民经济对农产品的需要，一方面要开发成本很高的边际土地，另一方面要改造中低产田。这些都需要不断增加现代物质技术投入，使得土地投资的边际成本不断上升，从而被迫抬高农产品价格，这最终使我国主要农产品价格超出国际市场水平，失去了国际竞争力。按照国际经验，在工业化中期阶段，支持和保护本国农业是一种自然的选择。然而，由于我国工业化初期阶段的特殊路径，使得该阶段的任务完成不彻底，造成目前结构调整和产业升级仍然需要国家大量的资本和技术投入，于是，农业发展与工业化之间发生了冲突。同时，加入世贸组织的风声在即，农产品市场大幅度开放已近在眼前，运用高价格保护粮棉等主要农产品生产会受到严峻挑战。
6.农村劳动力过剩，农业比较劳动生产率下降过多。我国农村人口基数庞大，每年新增劳动力数百万人。目前正值产业结构调整和技术升级时期，非农产业资本加速增密，乡镇企业过早出现了资本替代劳动力的趋势。同时，城市化发展滞后，第三产业就业吸纳力不强，致使大量过剩农村劳动力滞留于土地上。按常理，工业化过程中农业比较劳动生产率下降是必然的。但是我国工业化的快速发展并未象其它国家一样，最终使农村劳动力绝对数量短缺，以致于庞大的农村剩余劳动力对农业劳动生产率的提高形成挤压之势，导致农业的比较劳动生产率超常规下降。这既不利于农民增收，又妨碍了农业现代化的发展。
7.土地制度安排内存矛盾，农业规模经营困难重重。新一轮家庭承包经营，规定30年不变，一定程度上稳定了农民怕变的心理。但是，农民对土地承包权的稳定性仍心存疑虑。据一些地区的问卷调查反映，多数农民对运用土地使用权证保障土地承包权的稳定性缺乏信心，认为是否办证结果都无差异。究其根源在于，现行法律制度安排赋予了产权不明晰、非人格化的集体经济组织以土地所有权，而该组织容易受到少数基层权力人物的操纵。他们存在着凭借手中控制的土地所有权，对农民的土地承包权强制进行人为再分配的利益冲动，这是土地承包经营制度缺乏长久稳定性的内部症结所在。因此，农民产生了“失去承包权易，获得承包权难”的心理定势，对土地流转十分谨慎，加之农村社会福利保障制度供给严重匮乏，因此大多采取不彻底的、短期的、缺乏法律保障的私下交易方式来流转土地。同时，国家又缺乏对土地集中必要的财政与金融扶持政策，致使惯性强大的小块零碎土地经营模式阻碍了农业规模经营的发展。这种极其狭小的小农经营方式，削弱了农民的市场风险承受能力，抑制农业商品化的发展，阻滞现代科学技术的推广应用，不能满足市场经济对农业发展的要求。
8.农业科技总体水平较低， 技术推广难以适应生产需要。 虽然近20年来，农业科学研究和技术推广取得了重大成就，但是仍不能满足农业发展的需要。主要表现为农业科研手段落后，基础设施陈旧老化，科技人才队伍不强，重大科技成果储备不足。由于科研与生产相脱节，技术推广体制运作效率低，致使科技成果转化率低，技术应用效率不高。这种科学研究和技术应用状况，对工业化中期阶段的农业进一步发展构成了瓶颈制约。
四、农业政策的选择
面对工业化中期阶段的重大难题，我国农业必须重新调整发展目标。根据国际经验，一国进入工业化中期阶段后，社会对农业的需求发生了两方面的变化。一是人们要求农业不断提供优质、健康、快捷、方便的食品，二是要求农业不断提供安全可靠的环境服务功能，为人类营造一个日益完善的生态环境。为了适应这种需求结构的变化，不论先行还是后起工业化国家和地区，在此阶段均着力调整农业生产结构，十分重视保护水土林草等自然资源，以改善生态环境。这是工业化中期阶段各国普遍选择的发展道路，我国也概莫能外，因此，我们必须放弃工业化初期阶段以追求农产品产量最大化和产品高自给率的目标，将发展重点转到中期阶段不断提高农产品质量，增加经济效益和改善生态环境的目标上来。因此，该阶段我国农业发展遵循的总体思路是：转变农业的产出和服务功能，增加农民收入，改革农村税费制度，完善市场机制，降低农产品投入成本，转移农村剩余劳动力，深入调整土地制度安排，强化农业科技与推广应用，从而确保我国农业发展目标的实现。在上述总体思路指导下，工业化中期阶段我们可选择以下具体的政策措施：
（一）增大农业投入比重，加强基础设施建设，改善生态环境 农业政策的基本取向应该是稳定产品供给功能，强化生态环境服务功能。为了确保人口与收入增加条件下农产品的稳定供给，创造良好的生态环境，必须加大农业投入力度。首先，不断提高国家预算内基本建设资金中的农业投资比重；其次，发行财政债券，筹措资金；第三，政府引导，多渠道、多层次、全方位筹集资金；第四，吸引外资和社会资金投向农业。运用所筹措的资金，开展以下工作：第一，加强大江大河水利设施建设，重视一般河流排灌工程项目，资助节水灌溉技术的推广。第二，加快农村电网改造，大力发展乡村公路建设。第三，全力搞好农业生态环境工程建设。在完善全国统一规划基础上，坚持因地制宜，分类指导，重点突破的原则，采取有效措施，控制水土流失，遏制荒漠化，逐步改善重点区域的生态环境。
（二）调整农业生产和农产品进出口结构，大力推行产业化经营 为适应新阶段居民对农产品的需求，必须增加科技含量高，品种优质的农产品生产，淘汰劣质产品的生产，以质优高附加值增加农民收入。根据国际政治和经济风险预警系统的测报，动态地确定不同时期风险等级的粮食自给率临界值，最大限度地利用国际粮食比较优势资源。在土地密集型产品和劳动密集型产品间进行有效置换，适度降低过高的粮食自给率和棉油糖等产品的自给率，以减轻国内耕地资源负荷，保护生态环境，让农民按比较优势原则自主安排农业生产，走加工增值和产供销一体化之路，减轻政府保护的财政负担。特别是在市场供过于求状况下，一定要积极调整生产结构，大力兴建农产品出口导向型生产基地，尽快实现出口农产品的国际标准化，利用世贸组织创造的农产品自由贸易机遇，全力开拓多元化的国际农产品市场空间。与此同时，必须走农产品精加工和深加工之路，创造新需求，利用国内外两个市场来增加农民收入。
（三）改革农村基层管理体制，调整税费征管制度 首先，重新定位农村基层政府职能。乡镇政府仅履行行政管理和社会保障服务职能，逐渐从直接或间接干预生产的领域退出。其次，改组集体经济组织，由农民自愿组织的合作社来完成统一经营层次的社会化服务职能。将代行部分政府职能的村级组织与集体经济组织彻底分离，仅作为乡镇政府的村级代理机构，活动经费由乡镇财政统一支付。另外，将集体经济组织改组为由农民参股的集体产权管理公司，主要负责集体土地等财产的保值增值和分红。出台优惠扶持政策，鼓励农民联合创办综合性和专业性合作社，实现统一经营层次的职能。第三，政企分开，乡镇企业产权交由集体产权公司持股管理。在此基础上，制定财政、信贷和税收优惠政策，鼓励乡镇企业向小城镇及其它城市集中。第四，税费合一，统一计征，财政统筹使用。需要指出的是，义务工实质是一种按人头计征的劳务税，现实当中已演变为货币形式的收费，应纳入税收行列，避免留下收费的缺口。
（四）培育平等竞争的多元流通主体，形成统一完善的市场体系 第一，政企分开，必须改组改造国有商业企业，消除其垄断特权，令其在平等竞争中生存与发展。第二，培育以农民为主的市场主体，鼓励和支持农民发展产供销合作组织、运销商联合组织、批发商以及各种服务中介组织，赋予其平等竞争的市场地位。第三，按照政企分开的原则，取消企业的中央与地方属性，统一所得税征收，确定中央与地方的分成比例，不再通过利润方式来弥补财政资金的不足，同时也不再承担企业的投资任务，从而切断地方保护主义分割市场的利益之源。第四，尽快壮大农村需求市场，实现与城市对接。鼓励农民依法办合作性金融组织，支持条件成熟的合作社开展信贷业务。努力激活并规范土地使用权交易市场。循序渐进拆除户籍樊篱，消除就业歧视，允许农民在城市靠其能力平等竞争上岗。第五，增建中心农产品批发市场，推进大宗农产品期货市场建设。制定法律法规，规范各市场主体的交易行为。第六，实施契约式产销制度。根据农作物的自然资源禀赋，划分原料供应区，实施契约化生产；设置平准基金，进行保价收购；做到统一供应、共同运销和联合外销，避免自相杀价，提升农民的整体销售竞争力。
（五）强化农用生产资料市场的竞争机制，提高要素投入的利用效率 首先，制定行业的倾斜政策，鼓励内外资企业进入农用生产资料的生产领域。其次，减少进口壁垒，扩大进口规模，平抑国内农资过高的价格。第三，打破农用生产资料人为的专营销售格局，通过法律手段来确保销售质量，由市场竞争形成营销主渠道。第四，重点研究开发并推广应用低物耗、高产出的栽培模式。例如，精量播种，测土施肥技术等。第五，积极推进适度规模经营，提高土地的要素使用效率，降低单位面积的边际投入成本。通过这些政策措施，降低农产品成本，增强价格竞争力，辅之以基础设施投入，共同病虫害防治，科技咨询和农民培训等方式来增加农民收入，间接保护我国农业和农民的利益，以适应迅速开放的国际市场竞争要求。
（六）加快城市化进程步伐，迅速完成人口结构转型 第一，循序渐进地彻底改革户籍管理制度，从户口的限制性审批制转为鼓励性登记制。第二，尽快建立以居民身份为基础的城乡统一的社会保障体系。在农村要逐步从土地保障制向社会保障制转变。第三，运用政策手段，辅助市场机制，调节人口流向。
（七）加速土地集中，推动规模经营 首先，限定土地所有权，激活土地使用权。通过土地法规形式，明确规定集体土地所有权单位收回并重新分配土地的严格条件，同时必须遵循自愿协商，损失补偿的原则。丰富土地使用权的权能并使之具体化，尽量使农民享有趋近土地所有权的权力。但必须依法严格规定耕地的农业用途，转作其它用途时的条件和补偿办法。第二，尽快完善土地使用权交易市场。将土地使用权契约化，制定交易规则，保证公平交易，减少交易费用。第三，制定土地整治计划，鼓励土地互换及毗邻地的转让交易。
（八）深化农业科研体制改革，加快农业技术进步 国家财政集中资金支持农业基础研究和科研攻关项目，地方财政主要支持科技开发和技术推广工作，因此，科研人员要进行分工，分别按事业性和市场化原则进行管理。对从事应用技术研究的科研人员进行业绩评价时，必须彻底打破以发表论文为主导的评价格局，构建以技术推广应用效益为主体的指标体系。在技术推广工作中，国家要通过财政、税收和信贷等方式，重点扶持适用范围广，技术外溢性强，既增产又增收的技术项目。国家要确定重点基础研究领域和高新技术项目，遴选学术带头人，进行重点攻关和超前研究。同时，要注重农业技术的交流和国际合作，搞好人才、科技成果以及先进设备的引进工作，以提高我国农业科技的整体水平。除了加大国家的农业科技投入外，还要积极开辟新资金来源渠道，利用资本市场建立农业科技发展基金，以支持农业科技的进步。通过这些措施，为我国工业化中期阶段的农业发展提供强有力的科技支撑。
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