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一、财政联邦主义的含义
财政联邦主义（Fiscal Federalism），又称财政联邦制，是西方学者首先借鉴政治学中的联邦制概念而创立的一个经济学概念，用于分析财政分权理论。
最早使用“财政联邦主义”这一术语的当属美国学者马斯格雷夫，另一位美国学者奥茨是第二个使用这一术语的人（Amedeo Fossati and Giorgio Panella，1999）。奥茨提出，财政联邦主义是“联邦制政府是一个既有集中决策又有分散决策的公共部门，这个部门中各级政府有关公共服务的决策主要决定于各自辖区内的居民以及在辖区内从事活动的其他人对公共服务的需求。”（Wallace E.Oates，1972）大卫·N·海曼认为，财政联邦制将政府分为不同级次，每一级都拥有自己提供服务和获取收入的权力，因而将税收和支出功能在不同级次的政府间进行划分。我国有学者认为，作为处理政府间财政关系的一种规范制度，财政联邦制强调各级政府在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性，其主要内容包括不同级别政府的作用、收支如何在各级政府进行划分以及政府间的补助等一系列问题（胡庆康、杜莉，1997）。
总之，财政联邦主义是处理中央政府与地方政府（或者联邦政府与地方政府）之间财政关系的一种制度设计，完全可以说是财政分权理论的一种概括，其重点在于在明确中央政府和地方政府财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性。财政联邦主义与国家政体上的联邦制或者单一制没有必然的联系。无论是联邦制国家还是单一制国家，只要中央政府与地方政府的财政职能有明确的分工，地方政府财政有较大的自主性和独立性，这样的财政体制就属于财政联邦主义意义上的财政体制。例如，在西方，尽管国家的政体不同，有的实行中央集权制，有的实行联邦制，但地方财政拥有很大的独立性，就如同政治上的联邦制国家的各个组成部分那样，因此，西方国家的财政体制大体上都是财政联邦制。虽然财政联邦主义与联邦制国家政体没有必然的因果关系，但是，联邦制是一种较为彻底的中央与地方权力划分方式，地方政府拥有较大的权力，因此，财政联邦主义正是借用联邦制的含义而引申出的与财政分权有关的概念。当然，并不是在提供公共物品上出现中央政府和地方政府的分工就是财政联邦主义的制度安排，衡量和判断财政联邦主义安排的要点是：第一，地方政府的公共支出决策是否完全独立于中央政府；第二，地方政府的公共支出是否完全反映出辖区内居民的需求偏好（刘云龙，2001）。
二、美国和法国的财政联邦主义
美国和法国虽然分别是世界上典型的联邦制国家和单一制国家，但两国中央与地方财政关系上的联邦制特征都非常明显。对这两个国家财政联邦主义实践进行比较，有利于加深对财政联邦主义的认识，具有很强的理论意义和实践意义。
（一）美国的财政联邦主义
1.政府间职权的划分
美国政府分为联邦、州和州以下地方政府三级。对于国家结构，美国宪法采用了联邦制，即纵向的分权制。宪法规定联邦和州分权，联邦政府和州政府在宪法规定的权限范围内享有自由行动的权力。州宪法规定州和地方政府的分权。
（1）联邦政府的职权。根据美国宪法的规定，联邦政府行使两类权力：一是宪法明确授予的权力，即宪法第一条第八款所列举的十八项权力，也即通常所说的明示权力；二是根据联邦最高法院对最后一项权力，即国会“为执行上述权力及宪法赋予合众国政府或其他部门官员的所有其他权力，制订所有必要与合适之法律”的解释，联邦政府还行使从授予权力中引申出来的权力，即默示权力。概括起来，联邦政府的权力主要有：征税；以合众国的信用借贷；调节国际、州际以及和印第安部落之间的贸易；制定全国一律的入籍法规及破产法；铸造钱币并调节其与国外货币之价值，制定度量衡；制定关于伪造美国证券及通用货币的罚则；设立邮局并建立邮政道路；保障作家和发明家对其作品及发明物于限定期间的专有权，以奖励科学及实用技艺的进步；设立最高法院以下的法院；明定及惩罚在公海中所犯的海盗罪与重罪以及违犯国际公法的犯罪；宣战；招募并供给陆军；装备海军并供给军需；制定关于政府组织之法规及陆海军组织之法则；规定召集民团，以执行联邦法律，镇压内乱，抵御外侮；规定民团的组织、武装与训练；对于由州割让与联邦、经国会承受、充作合众国政府所的地的区域，行使任何事项的专有立法权。
（2）州政府的职权。美国宪法修正案第十条规定：“宪法既未委代给合众国、亦未禁止各州（使用）的权力，分别被保留给各州人民。”因此，各州所行使的权力为“保留权力”，范围相当广泛。州的权力到底有哪些？美国联邦宪法并无具体规定，而由各州宪法进行规定，州宪法只要不与联邦宪法抵触即可。一般说来，州政府的权力主要有：制定州宪法；管理州内工商业、道路、卫生、教育、公安、选举等事务；审理一般民事刑事案件；建立和监督地方政府等。
（3）联邦与州共同享有的权力。联邦和州除了各自享有的专有权力外，还享有一些共同的权力。这些权力包括：征税；借款（发行公债）；设立银行和公司；设立法院；制定和实施法律；为公共目的而征用财产；举办公共福利。
（4）地方政府的权力。地方政府的权力是由州宪法和相关法律规定的，其主要职责是负责地方行政管理、治安、消防、交通管理、公用事业、地方教育、地方基础设施建设与管理等。
2.政府间支出责任的划分
与权力的明确划分相一致，美国的联邦、州和地方财政的支出责任也有明确的分工，每级政府都有相对独立的支出决定权。
通常，联邦政府主要负责全国性公共产品方面的支出，主要包括以下项目；国防；国际事务；空间技术；大型公共工程；农业补贴；社会保障；联邦行政管理费用等。其支出的重点是国防、邮政服务、社会保障和医疗保险项目，这方面的支出全部由联邦政府提供资金。退伍军人福利差不多全由联邦政府负责。
州和地方政府的财政支出责任主要是治安、消防、环卫、家庭和社区服务等。
3.政府间税收与税权的划分
美国联邦宪法对税收问题作了原则性的规定，从以下几个方面限制政府的征税权力：（1）宪法第一条第七款规定，所有征集岁入的法案必须来自众议院，但就和其它法案一样，参议院可以提出或同意修正案。（2）宪法第一条第八款规定，国会有权制定并征收国民税、关税、进口税和货物税，但所有关税、进口税和货物税应该在合众国范围内全部统一。因此，各州必须实行统一的无歧视性税率。（3）宪法第一条第九款规定，任何州的出口货物不得被征收关税。（4）宪法修正案第十六条规定，国会有权对任何来源的收入制订并征收所得税，而无须在各州加以分配，也无须考虑任何人口统计或计数。
在宪法的原则性规定下，美国实行彻底的分税制，联邦、州和州以下地方政府都有独立的税收立法权和征收管理权，各级议会可在宪法框架下确定自己的税法与税制，各级政府都有一套独立的税务机构，负责本级税收的征收。
在税收的划分上，美国仅通过划分税种的办法就解决了各级政府的财力分配问题，基本上不存在相互交叉上解、补助的情况。联邦政府主要集中了个人所得税、公司所得税和社会保险税三大税（约占联邦财政收入的90％），辅之以关税、消费税、赠予税、货物税。州政府的税收一般以销售税、个人所得税、银行和公司所得税（在美国，联邦和州在个人所得税及公司所得税问题上是分率计征的）为主要来源，这三项收入约占本级收入的70％，此外还有货物税、保险税、酒精和烟草税、各种使用税。地方政府的税收主要有财产税、销售和使用税、所得税及一些收费。在三级财政收入所占比重中，联邦财政收入一般要占到60％，这就意味着联邦财政对整个宏观经济具有较强的调控能力。
4.政府间的转移支付关系
美国联邦政府财政支出中有一部分并不是由联邦政府直接支出，而是拨款给州和地方政府，由后者负责落实。州与地方的财政支出在一定程度上要依赖联邦的预算拨款，这种财政拨款是财政资源在各级政府间的转移支付。美国财政联邦制主要涉及联邦、州和地方政府间的纵向关系问题。在美国历史上，联邦政府很少直接影响地方政府的行为，只是侧重于联邦与州政府的分权问题。但到了1965年，联邦政府直接插手原本应由城市政府负责的75个拨款项目。
美国各级政府之间的财政关系比较简单，州和地方对联邦均没有上缴任务，联邦对州和地方的转移支付，是联结各级政府间财政关系的唯一纽带。美国的转移支付主要是专项转移支付，基本上没有一般性转移支付。美国专项转移支付制度具有如下特点：（1）没有固定的模式。美国许多转移支付项目，各种项目拨款考虑的因素有所不同。有的考虑社会经济发展需要，如公路建设；有的考虑社会稳定因素，如救济穷人发放食品券。（2）转移支付项目按法律程序确定，明确规定用途，专款专用。（3）转移支付制度以有条件补助为主，需要州和地方政府的配套。（4）具有透明和公正性。美国之所以实行专项转移支付办法，主要目的是为了增强联邦政府的影响力，促使各州和地方财力分配符合联邦政府的宏观政策目标。
（二）法国的财政联邦主义
一般认为，尽管在20世纪80年代进行了分权化改革，但是法国依然被当作单一制国家的极端例子，因而，法国地方政府是没有实质上的财政自主权的。然而，事实正好相反，法国地方政府是拥有财政权力的（Amedo Fossati and Giorgio Panella，1999）。
1.政府间事权与支出责任的划分
法国政府分为中央、大区、省和市镇四级，相应地，财政体制也由四级组成。大区、省和市镇列入地方政府，它们的财政共同构成地方财政。法国是一个具有深厚的中央集权传统的国家，国家的政治、军事、经济大权都集中在中央政府，地方政府的自主权十分有限。但是，法国各级政府的职能和事权划分比较明确，每一级财政，在其预算允许的范围内行使其权力。法国的各级预算是相对独立的，它们有各自的收入和支出，各级财政负责安排本级预算收支，自求平衡。在经国家议会讨论通过的国家预算中，只包括中央预算，而不包括地方预算。三级地方财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，中央仅对地方的三级财政进行事后的法律监督。
中央政府的事权为在执行总统的对内对外政策的前提下，制订向议会提出的法律草案和条约，并根据已颁布的法律，制订具体的政策法令。政府决定并指导国家的政策，掌管行政机构和武装部队。根据宪法规定对议会负责。政府的具体权力是掌管内政、外交、军事、经济、文化等各个方面。主要负责宏观管理与战略发展计划。
大区政府的事权为执行国家的中长期计划，促进本地区的经济开发和发展；制订本地区发展五年计划，支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展；协助国家推行领土整治政策；分配和使用国家调拨的财政经费；编制年度职业培训大纲；对大区的地方公共投资和工商旅游的合理分布进行调整等。
省级政府的事权主要是决定省的财政预算，负责地方税收，制订城镇规划，管理省内的公路、港口和运输，建设和装备中小学教育设施，主持各种社会救济机构，管理社会医疗和社会保险费用，制订和资助农村的领土整治，讨论和分配中央调拨的费用。负责社会保险和社会问题，其解决的社会问题主要是就业和对企业提供帮助。
市镇政府的事权是负责组织和建立市镇行政机构和其他公共机构，管理公产、公共工程，建立公立公益设施，管理市镇公共机构和医院等，批准工程计划，负责建筑和维修公共建筑，征收不动产，接受遗产，讨论和通过年度财政预算，计划市镇公共生活问题。
在划分事权的基础上，明确各级政府的支出责任。中央政府主要支出项目分为费用支出（指经常性事务开支）、资本支出（指用于固定资产购置支出）和军事支出三大类，具体包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资、国家对社会经济的干预支出（即国家对某些经济部门的补贴）、国债还本付息以及对地方的补助金等。大区财政主要负责经济发展和职业培训等方面的支出。省和市镇的支出项目主要包括行政经费、道路、文教卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出和地方债务还本付息等。
2.政府间税权与税收的划分
在税权方面，税收立法权由中央统一行使，征税权和税额分配权都由中央政府行使，地方政府在法律规定的权限内对本级政府的税种享有征收权及适当的税率调整权、税收减免权。在中央授权范围内，地方政府可以开征某些税种。“税收是地方政府财政自治的基础，法国的市镇、省和大区都享有一定的税收权力。在法国，即使议会独享税收主权，但与其他国家相比，法国的地方政府实际上享有税收自主权。”“市镇、省和大区议会虽然不能决定本地区地方税的计税依据，但是，它们有权直接决定本地区地方税的税率，只要不超过议会规定税率的2倍或2.5倍即可。”
在税种划分上，中央与地方实行彻底的分税制，税源划分清楚。中央税及其收入由中央政府掌握，地方税及其收入由地方政府掌握，没有共享税。在征收管理上，分设中央、地方两套征收机构，分别征收本级政府的税收。属于中央税的税种有：个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、印花税、交易税、遗产税和关税等。属于地方税的税种有：建筑地产税、非建筑地产税、房地产税、专利税、国家转移的工资税、财产转移税、娱乐税、电力税、海外领地海洋税等。
3.中央对地方的转移支付
中央财政对地方财政的补助形式有两种：一种是一般性补助，它是不针对某一具体项目，不附加任何条件的财力转移的补助，地方政府可以统筹安排。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的，人口越多，得到的补助金就越多。为鼓励市镇做好税收工作，还规定按税法规定征税越多的市镇，得到的补助金越多。另一种是专项补助金，它是对地方兴修的专项工程给予的补助，如市镇修建学校、铁路、托儿所等，就可以得到中央财政的补助。
三、美国和法国财政联邦主义实践的启示
1.中央与地方政府事权划分清楚
各级政府拥有与其事权相一致的支出责任和财权，保障了地方政府较大的财政独立性。这里首先应搞清“地方政府”的概念。一般认为，地方政府是与中央政府相对应的一个概念，它是在一国范围内权力仅及于一定区域的政府，而中央政府的权力及于全国范围。因此，中央政府以下的各级政府都是地方政府。虽然在联邦制国家，次中央政府（邦、州、省）不被称作地方政府，只有次中央政府以下的政府方被称作地方政府，但是，从本质上看，联邦制国家的次中央政府无疑当属地方政府。所以，这里所说的地方政府，不论是在联邦制国家还是在单一制国家，均是指中央政府以外的各级政府。
美国、法国的中央政府和中央以下的各级政府都有各自的事权范围，什么事是中央的事权，什么事是地方政府的事权，是哪一级地方政府的事权，什么事是中央与地方的共有事权，在宪法和法律中都划分得十分清楚。在事权的划分上，美国和法国的共同做法是事权相对分散于地方。具体划分事权时，两国都遵循受益范围原则和效率原则。凡受益范围遍及全国的事项，其权力划归中央政府；受益范围局限于特定地方的事项，其权力划归地方政府。凡地方政府能有效处理的事务，就不上交上级政府，以提高政府效率。这种做法使地方政府拥有较大而又独立的事权。与事权相适应，地方政府也有相应的支出责任。在划分事权与支出责任的基础上，赋予地方政府独立的财权。美国的州拥有完全独立的税收立法权、税收行政权和税收司法权。法国的地方政府也有一定的税收立法权、税收征收管理权和地方税税收收入支配权。
2.在中央与地方的财政关系中，中央财政居于主导地位
在中央与地方的关系上，无论国家的形式如何，只要是统一的国家，必然要确立中央政府的主导地位，在财政关系上同样如此。美国宪法第六条规定，联邦宪法、根据宪法所制定的联邦法律和以联邦权力所缔结的条约，均为全国的最高法律。美国联邦政府的主导地位是显而易见的。法国作为单一制的中央集权国家，地方政府的权力本来就是中央授予的，中央的主导地位更是不容置疑的。
美国和法国的财政联邦主义下，地方政府虽然具有独立的事权和税权，但是，在中央与地方的财政关系上，无论从财政收入规模还是从财政支出规模上看，中央财政都有处于主导地位，即财权财力相对集中于中央。这种状况是与中央政府和地方政府财政职能的划分及其相应的税收划分原则所决定的。依据公共财政理论，收入分配和稳定经济的职能应当主要划归中央政府，资源配置的职能则主要是地方政府的职能。与此相适应，与收入分配和稳定经济密切相关的税种就划作中央税，而这些税种又往往多属一国的主体税。因此，中央政府相应就集中了全国绝大部分收入。美国联邦政府税收收入和法国中央税收入都占其本国税收收入的60％以上。而地方政府承担了较多的事权，所需支出又占总支出的60％以上。中央与地方财政收支倒挂的结果导致了转移支付制度的确立。中央财政支出的很大一部分是向地方政府的转移支付。中央政府掌握较大的财权财力，既是其行使稳定经济和进行收入再分配之需，也是其缩小地方差距、协调地方经济发展的保障。因此，财政转移支付制度是财政联邦制下的一项必不可少的制度，是财政分权体制下联结中央与地方财政关系的纽带。
3.中央与地方的财政关系是由宪法和法律予以规范和保障的
从美国和法国的财政联邦主义实践可以看出，中央政府与地方政府的事权、支出责任和财权的划分都有一定的客观依据，体现了其自身的合理性。但是，“分权是和法治联系在一起的，甚至可以被认为是法治的要求或一种形式。”（张千帆，2004）无论是中央与地方的纵向分权，还是同级政府间的横向分权，都需要宪法和法律的保障，法治国家的政府间关系更是离不开宪法和法律的调整。因此，美国和法国中央与地方政府的职责和事权范围，由宪法和法律明确规定。税收收入归属的划分、税收立法权等财权的划分，政府间转移支付制度，也都有宪法和法律上的依据。政府间的财政关系一经宪法或法律调控，就具有很强的稳定性。如美国宪法在明确规定联邦和州政府的权力的同时，又通过第五条规定：“国会在两院三分之二议员认为必要时，应提出本宪法的修正案，或根据各州三分之二州议会的请求，召开制宪会议提出修正案。不论哪种方式提出的修正案，经各州四分之三州议会或四分之三州制宪会议的批准。”也就是说，美国宪法的修改，要经过四分之三州的同意；要通过修改宪法以改变联邦和州的权力关系，没有州的同意是无法进行的。因此，是宪法和法律保障了美国和法国财政联邦主义的顺利运作。
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