中国电子废弃物管理政策述评，本文主要内容关键词为：述评论文,废弃物论文,中国电子论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子废弃物，又称电子废物、电子垃圾，包括废弃的电子电器产品、电子电气设备及其废弃零部件、元器件等。当前，随着信息技术的发展和电子产品更新换代速度的加快，电子废弃物已经成为全球增长最快的固体垃圾之一。电子废弃物中有许多有用的资源，如铜、铝、铁及各种稀贵金属、玻璃和塑料等，具有很高的再利用价值；但另一方面，电子废弃物构成成分中包含铅、汞、镉、铍、溴化物、塑料等有毒物质，焚烧、掩埋或不科学的拆解方式会大大加重其对环境及人体造成的危害。因此，近年来，电子废弃物管理政策在世界各国普遍受到重视，中国也不例外。事实上，作为“国际电子垃圾终点站”、电子废弃物产出和处置大国及资源短缺的国家，中国电子废弃物管理政策尤为引人关注。
2011年1月1日，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》正式开始实施，这是中国政府电子废弃物管理政策中的重要一环，标志着我国电子废弃物的回收处理进入有法可依的阶段，也使得我国电子废弃物管理的法规、政策体系得以初步形成。那么，我国电子废弃物问题有哪些特点？目前的管理政策体系包括哪些内容？未来政策发展应注意哪些方面？本文将对这些问题进行述评。
一、中国电子废弃物污染环境问题回顾
发达国家电子废弃物主要由其自身产出，而且由于这些国家环境管理法制健全，对电子废弃物污染环境的问题认识也比较早，所以对本国电子废弃物的管理比较严格，而且还不负责任地以各种名义或非法地将自己产生的电子废弃物出口、转移到发展中国家，电子废弃物污染本国环境的问题并不严重。而在我国，电子废弃物的来源则处于“内外夹击”的困境中。一方面，由于国际上电子废弃物的非法越境转移，使得中国成为世界最大的电子废弃物倾倒地。另一方面，经济的高速发展已使中国成为电子电气产品生产和消费大国，且许多产品已到了淘汰报废的高峰期。主要由土法拆解引起的电子废弃物污染问题，已经到了十分严重的地步，引起了政府的高度关注。以绿色和平组织为代表的国际环境非政府组织对我国电子垃圾问题的积极关注和参与，对我国电子废弃物管理政策的发展也起到了积极的推动作用。
(一)电子废弃物非法越境转移带来的污染问题
我国电子废弃物管理政策的建立，最初是来自于外力的推动。国际环保组织和媒体对电子废弃物越境转移和中国电子废弃物问题的关注自本世纪初就开始了。2002年，巴塞尔行动网(The Basel Action Network，BAN)和美国硅谷防止有毒物质联盟(Silicon Valley Toxics Coalition，SVTC)发表报告《出口危害——流向亚洲的高科技废物》(Exporting Harm：The High-Tech Trashing of Asia)，首次全面披露了发达国家将危险废物出口到发展中国家的问题，中国广东贵屿镇在报告中占了很大篇幅(BAN & SVTC，2002)。此后，中国国内和国外对于中国电子废弃物造成环境危害的报道屡见报端，绿色和平组织等国际环境保护NGO也对贵屿给予极大的关注。
20世纪八九十年代，美国、欧盟、日本等工业化国家对于电子废弃物的回收利用立法，由于其国内严格的环境保护标准和昂贵的劳动力，使得电子废弃物处理的成本很高，回收企业为了经济利益，将所谓“回收处理”的电子废弃物包装后装船运到国外,主要是亚洲和非洲。而作为具有全球最大且廉价的人力市场的中国,就是这其中70%～80%的垃圾的倾倒地。发达国家电子废弃物经中国台湾、香港大量涌入广东、浙江沿海，最终大多流入具有废品回收产业基础的贵屿。
在贵屿，电子废弃物的拆解和加工大多以传统的工艺方法在家庭或小作坊进行，工人们“以19世纪的工艺处理20世纪的垃圾”，以露天焚烧、强酸浸泡等原始落后方式提取贵金属，随意排放废气、废液、废渣，使该镇的环境遭到毁灭性的破坏：地下水源完全不能饮用，空气里弥漫着呛人的味道，土壤被重金属等污染。污染造成从业者和居民中多种疾病的发病率都远远高于平均水平(丘波等，2005)；流产率、新生儿畸形率和儿童血铅含量都非常高，1～6岁儿童铅中毒率高达81，1%(彭琳等，2005)。电子废弃物拆解业给贵屿的环境、从业者和居民造成的毒害可谓触目惊心。
不过，国际环保组织和媒体关注贵屿问题的关键不完全在于电子废弃物拆解和环境污染，更在于贵屿拆解的电子废弃物基本来源于国际进口，而且主要的来源地是世界电子废弃物最多的美国。贵屿在很大程度上成为对于国际贸易相关问题讨论和责难的典型个案和象征。
(二)国内经济发展带来的电子废弃物污染问题
首先，我国自身电子废弃物增长势头迅猛。我国是电器电子产品的生产、出口和消费大国，特别是主要家用电器自20世纪八九十年代大量进入我国家庭以来，目前开始进入报废的高峰期。目前，我国仅废弃电视、冰箱、洗衣机、空调和电脑等年产生量就约2500万台左右,合50多万吨。①此外，每年还有大量的手机、复印机、传真机、打印机等电子产品报废淘汰。随着工业化、城镇化速度的加快和居民消费观念的日益西方化，这些数据还在以惊人的速度增长。这些电子废弃物的随意丢弃和不当拆解，必然会造成大量的环境污染问题。
其次，国内经济发展的大环境造成电子废弃物土法拆解迅速发展。我国经济发展压力仍然很大，需要就业的人口众多。电子废弃物拆解所带来的丰厚经济利益，使之成为一些地方百姓谋生和地方经济发展的重要产业。以贵屿为例，该镇属于严重的内涝区，农业生产没有保障。废品回收生意从20世纪五六十年代起即成为当地大部分农民为养家糊口的主要手段。改革开放以后，在没有其他经济竞争优势的情况下，贵屿镇大力发展废旧产品回收利用行业，涉足旧五金电器的拆解生意，并且由于获利丰厚使得整个行业规模逐渐扩大，传统的收旧利废行业在90年代初真正发展成为贵屿人的主业：土地抛荒，80%的家庭参与此行业，并迅速积累财富。就在此时，海外电子废弃物大量涌入，使得贵屿的电子废弃物拆解业在90年代中后期达到发展高峰，在短短10年间成为全国规模最大的废旧电子电器拆解基地，并形成了完整的产业链。作为当地的支柱产业，贵屿的废旧收购行业发展一直受到当地政府的鼓励。自20世纪90年代初开始从事电子拆解以来，一直到2001年，当地政府对贵屿电子拆解业的管理强度很小，为其发展提供了宽松的市场环境(刘乾阳，2006)。
贵屿电子废弃物拆解业的蓬勃发展吸引了超过2万的外来打工者。作为污染的直接受害者，手工作坊中的外来打工者对环境污染的危害心知肚明，却还愿意从事这个工作，这主要是因为：首先，农民需要打工挣钱。即使是取消农业税、增加种粮补贴的今天，土地收入也远远不能满足一个农民家庭的住房、教育、养老和疾病等支出，打工挣钱是必须的。其次，贵屿的老板一般不会像其他地方的老板那样拖欠工资。农民工的权益保障在全国范围内都不健全，在哪里工作都差不多，何况在这里钱还好赚些。第三，打工者来贵屿的目的只是为了赚钱，积累了一点钱，他们就会回家，因而不会在意本地的污染。②
贵屿等地电子废弃物拆解业的成功，也引来其他地方的投资者的争相效仿，电子拆解业逐渐由“谋生”产业发展为“牟利”产业。类似的电子废弃物拆解地，活跃在广东其他地区、浙江、湖南、河南、东北甚至北京周边等地，既有和贵屿一样拆解进口电子废弃物的基地，也有拆解国内收集的电子废弃物的地点，而拆解过程造成的严重的环境污染和健康损害却长期为从业者、地方政府和投资者们所忽视。
二、中国政府对电子废弃物管理政策的探索
为应对电子废弃物日益增加的压力和土法拆解造成的环境污染问题，中国政府采取了对外封堵非法转移、对内加强管理的办法。
(一)对外封堵非法转移
为防止洋垃圾之害，中国早在1990年3月22日就签署了《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》，并在禁止电子废弃物转移的1995年修正案上签字。但作为大量产生电子废弃物的发达国家，美国一直没有加入这个公约。2000年以来，中国政府多次调整了关于进口回收物资的政策，大幅度收缩允许进口的电子类回收物资的范围。在地方上，2005年，广东省颁布《固体废物污染环境防治条例》，严禁在广东省境内经营、处置和利用进口废旧电器类固体废物。但这样的生意利润丰厚，仍然有人愿意铤而走险；而且中国是一个资源相对缺乏的国家，通过对国外回收物资的进口和拆解，可以节省大量的资源。在其他回收物资还允许进口的情况下，大量的夹带和走私就成为可能。国外电子废弃物还是在不断涌入。
近年来，中国政府加强了与欧盟、美国、日本、韩国等国政府的联系、合作，共同打击电子废弃物的非法转移。2007年，国家环保总局与欧盟、美国、日本及中国香港等主要的电子废弃物来源地建立联系渠道，联合组织召开了“防止危险废物非法转移亚洲区域研讨会”“中日韩电子废物越境转移研讨会”和中日废物管理司长级对话等活动，并与荷兰、丹麦、德国、比利时等国通过电子邮件交换废弃物越境转移信息，成功组织数起可疑废弃物的转移(陈楠，2008)。2010年第三次中日韩领导人会议通过的《2020中日韩合作展望》中，也特别提出：“我们将提升危险废物特别是电子废物方面的合作。我们认为三国应该提升电子废物管理方面的合作，交流信息，共同打击非法越境转移，加强立法执法方面的能力建设。”然而，禁止非法贸易仍然任重道远，而且,这仅仅是解决贵屿乃至中国的电子废弃物问题的一个方面。
(二)对内加强管理和政策引导
除了加强对电子废弃物进口的管制之外，中国政府对内加强了立法和行政管理，出台了相关的技术指导政策和研发措施，建立了回收处理体系建设试点省市，建立了正规的大型处理厂，试图将电子废弃物的回收处理纳入循环经济的轨道。
1.由“堵”到“疏”的电子废弃物拆解基地管理政策
面对环境污染的现实以及国际社会和非政府组织的巨大压力,中国政府从2001年开始对国内的电子废弃物拆解基地进行整顿，其中对贵屿进行了重点整顿，很多作坊和企业关闭。然而，因为业主和从业者都不希望转换行业或丢掉饭碗，大量的生产活动只是转入地下，而电子废弃物也只是逐渐流向贵屿之外的地区，“堵”并没有达到实际效果。当地政府也感觉非常为难，因为拆解业自从20世纪90年代初以来就是当地财政的主要来源。
2003年，绿色和平组织发布《关于贵屿镇电子废弃物拆解业的人类学报告》。报告指出，贵屿已经具备产业升级的种种基本条件，建议容忍和鼓励贵屿的拆解业在当地的完善和升级，发挥当地的拆解业产业积累，并将其对国外的原料依赖转变为对国内的电子废弃物进行拆解，帮助贵屿建立起真正环保有效的拆解业体系；在此基础上，鼓励当地进行产业多元化，将那些不可能进行环保化电子废弃物拆解的家庭作坊转向其他污染较小的行业，如服装业。是年底，绿色和平组织在北京召开有关电子废弃物拆解的国际研讨会,邀请国家发改委、环保总局、信息产业部和贵屿镇政府等各方参加。在多方努力下，当地政府采取因势利导、变堵为疏的循环经济改造，贵屿镇的整体环境比2001年已经要好很多。
在发展循环经济的背景下，中央政府认为贵屿劳动密集型的拆解行业符合中国国情,产业化程度较高，完全具备发展循环经济的基础和条件,提出要把贵屿办成循环经济的示范和环保的示范。2004年1月7日广东省环保局批准贵屿镇设立国内废旧五金电器拆解中心；2004年11月8日国家信息产业部批准贵屿镇建立该部废旧电子信息产品拆解示范工程项目；2005年10月27日国家发改委等六部委批准贵屿镇为“废旧家电回收利用”循环经济试点单位；2005年12月9日广东省科技厅批准贵屿镇为省技术创新专业镇。同时，贵屿镇的循环经济试点项目被列入省、市、区的“十一五”规划重点项目，“加快建设贵屿循环经济国家示范基地”也作为一个重要内容分别被写入汕头市政府的工作报告中。③但是，转变的过程中存在的问题还很多。毕竟，打破旧有的经济模式，前期大笔的资金投入等，都是十分艰巨的任务，包括贵屿在内的电子废弃物拆解基地的转型和升级，仍然需要长期的努力。
2.相关法律规章和技术标准的发布
除了在电子废弃物进口方面加强法律法规的规范外，中国政府还针对电子产品的生产和电子废弃物的回收处理制定了一系列法律法规和技术政策。
2003年8月26日，国家环境保护部发布《关于加强废弃电子电器设备环境管理的公告》，要求对电子工业废弃物的回收、处理处置和利用要以环境无害化的方式来进行。
在2004年12月修订、2005年4月1日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中，对电子废弃物管理进行了原则性的规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任”；“拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船，应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止污染环境。”
2006年4月27日，《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》发布实施。作为指导性的技术文件，它提出了电子废弃物污染防治的指导原则，即减量化、资源化和无害化，以及实行“污染者负责”的原则，由产品生产者、销售者和消费者依法分担废弃产品污染防治的责任，并提出了有毒有害物质的信息标识制度。
2007年3月1日，《电子信息产品污染控制管理办法》(2006年2月28日公布)生效，对电子信息产品研发、设计、生产、销售和进口等环节进行监管，控制或禁止产品中的有毒有害物质。
2007年5月1日，《再生资源回收管理办法》(2006年5月17日公布)开始施行。该办法对包括废弃电子产品在内的再生资源的回收经营活动进行规范。
2008年2月1日，《电子废物污染环境防治管理办法》(2007年9月7日颁布)开始实施。该办法对电子废弃物的产生、贮存、拆解、利用、处置等活动进行规范，以防治电子废物污染环境，加强对电子废物的环境管理。
2010年1月4日，国家环境保护部发布《废弃电气电子产品处理污染控制技术规范(HJ527-2010)》，规定了废弃电器电子产品收集、运输、贮存、拆解和处理等过程中污染防治和环境保护的控制内容及技术要求，于2010年4月1日开始实施。
2011年1月1日，历经多年讨论和酝酿才终获颁布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》正式实施。从颁布(2009年2月25日)到实施，中间经过了接近两年的过渡期。该条例规定了废弃电器电子产品处理目录、处理发展规划、基金、处理资格许可、集中处理、信息报送等一系列制度。考虑到目前一些地方存在的群体化家庭手工作坊式的拆解处理活动，予以取缔或者在短期内转化为完全符合处理企业资格的企业有一定困难，需要有一个从分散拆解处理向地域化集中、再向企业化集中处理的过程，因此，条例第三十四条特别规定：“经省级人民政府批准，可以设立废弃电器电子产品集中处理场。废弃电器电子产品集中处理场应当具有完善的污染物集中处理设施,确保符合国家或者地方制定的污染物排放标准和固体废物污染环境防治技术标准，并应当遵守本条例的有关规定。废弃电器电子产品集中处理场应当符合国家和当地工业区设置规划，与当地土地利用规划和城乡规划相协调，并应当加快实现产业升级。”这对于类似贵屿这样的地方的发展给出了明确的方向。
为配合条例的实施，国家环境保护部于2010年11、12月制定下发了系列相关配套政策，包括《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》《废弃电器电子产品处理企业资格审查和许可指南》《废弃电器电子产品处理发展规划编制指南》《废弃电器电子产品处理企业建立数据信息管理系统及报送信息指南》《废弃电器电子产品处理企业补贴审核指南》等一系列与《废弃电器电子产品回收处理管理条例》配套实施的文件。此前，国家环境保护部还会同发改委、工业和信息化部、商务部联合发布了《关于组织编制废弃电器电子产品处理发展规划(2011-2015)的通知》；国家发改委会同环境保护部、工业和信息化部下发了《废弃电器电子产品处理目录(第一批)》等。
以上法律法规和技术规范，从不同的角度对与电子信息产品和电子废弃物有关的活动进行了规范，体现了生产者责任延伸、兼顾末端治理和源头治理等理念，使得从生产、回收到污染防治的电子废弃物法律、政策体系得以初步形成。
(三)正规电子废弃物处理厂的建立和家电“以旧换新”等相关政策
在政府的支持鼓励下，从2002年起，北海、无锡、上海、北京、南京、天津、河北、山东各省市陆续建立了一些大型的正规的电子废弃物处理厂。一些处理厂被定为省级重点建设项目，并被写入当地政府的“十一五”规划纲要等重要文件中。不过，正规的电子废物处理厂建成后的数年里并没有发挥应有的作用，主要问题在于货源不足，因为电子废弃物被小贩们以更高的价格买走后又卖给小作坊，而工厂却没有更好的回收渠道。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》正式实施以及相关配套政策出台后，这一状况将有很大改善。
此外，经国务院批准，2003年12月，国家发改委确定浙江省、青岛市为国家废旧家电及电子产品回收处理体系建设试点省市。在技术研发方面，2003年7月，科技部正式启动了国家863高科技发展项目“废旧家电资源化利用成套技术研究”，由海尔集团公司和清华大学共同承担。
2009年6月，国务院办公厅转发了国家发改革委等部门《促进扩大内需鼓励汽车家电以旧换新实施方案》，决定采取财政补贴方式，鼓励汽车、家电“以旧换新”，建立有效的激励机制，进一步扩大内需特别是消费需求，促进节能减排，发展循环经济。其中，特别提到通过家电以旧换新政策，加快完善家电回收拆解处理体系，促进废旧家电回收拆解等劳动密集型行业的发展，安置大量人员就业，并应与《废弃电器电子产品回收处理管理条例》制度设计相一致。
三、未来政策展望
尽管中国政府采取了一系列的政策措施来加强对电子废弃物的管理，但应该看到，这些仅仅是个开端。实际上，电子废弃物问题的产生和恶化，是中国社会现状的一个反映：经济发展和就业压力大，个人和地方政府的经济利益冲动往往远大于环境保护的动力；农民工权益保护不足；在很多领域缺乏立法和监管政策，而已有的法律和政策得不到严格、切实落实的情况普遍存在等。拿《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的实施来说，就存在“管理经验不足，基层监管能力薄弱，监管任务艰巨，废弃电器电子产品处理企业存在重复建设风险等问题”。④笔者认为，在未来的政策实施和政策发展中，至少还需要重视以下三个方面。
(一)推动公众参与与合作治理模式的建立
到目前为止，我国电子废弃物的管理是以政府强制性管理为主。这虽然符合目前我国环境管理和电子废弃物管理的实际，但是电子废弃物的管理涉及电子信息产品的设计、生产、使用、回收、处理等多个方面，其复杂性决定了单靠政府的强制管理是很难实现管理目标的，还需要政府、生产者、消费者、电子废弃物处理企业以及非政府组织等各方的共同合作，进行合作治理。合作治理视阈下的电子废弃物管理应具有如下特点：第一，治理主体多元化。电子废弃物不仅要靠政府的强制管理，还要靠社会各方的参与，包括企业、非政府组织、社区和公民个人。各个主体因其自身特征、动机、目标和社会影响等方面的不同而发挥着不同的作用。第二，治理结构的网络化。在电子废弃物的合作治理过程中，政府与其他主体之间自上而下的等级制将向平行组织之间的互动转变、从命令和控制向谈判和协商转变、从对立向合作转变，从而形成多元主体之间相互依赖、相互协商、相互合作的网络结构。第三，强调政府的主导性地位和作用，也即通过政府主导下的政府与不同团体组织的相互支持与合作，使电子废弃物管理过程中的社会不同利益得到有序的集中、表达与协调。这是由我国历史、文化和政治传统所决定的。
在合作治理模式建立的过程中，公民消费观念和大众文化转变尤其值得关注。改革开放以来，我国公众的消费观念日益西方化，“用了就扔”的思想和行为越来越为更多的人所接受。在信息时代，这种观念直接造成了电子废弃物的快速、大量增加。而对电子废弃物的回收、处理总会有污染、有能耗，按照我国政府奉行循环经济的理念，从长远来看，还是应该以垃圾减量为主。但是公民的消费观念和大众文化的转变需要相当长的一段时间，而且，在当前全球性经济低迷、内需不足的情况下,中国政府显然会在相当长的时间内刺激消费。因此，政府应当要加强宣传教育，鼓励人们转变消费观念,既要提高生活质量，刺激经济发展，又要适度消费。其中，政府更要作出表率，坚持电子信息产品的绿色采购、绿色消费。
(二)重视农村电子废弃物管理问题
农村地区一直是我国环境管理的薄弱环节。目前，我国的环境政策虽然已经开始给予农村更多的关注，但实际的措施和效果都还差强人意，在电子废弃物管理方面也存在这样的问题。而事实上，我国电子废弃物来源“内外夹击”的状况在农村地区显得更加突出：其一，非法入境和城市非正规途径回收的电子废弃物绝大多数被运到了农村地区进行拆解。其二，虽然大量的电子废弃物产生于城市，但是因为我国的农村本来就已成为城市的垃圾场，加上目前我国电子废弃物回收系统尚未真正建立起来，因而大量的电子废弃物随同其他城市垃圾通过各种渠道流向了农村。其三，农村是二手电器的主要倾销地，同时，废旧电器还通过捐赠等方式向西部地区、希望小学等特定地域、群体转移，这些电器产品淘汰率高，很快就会成为电子废弃物。其四，随着农村经济的发展、信息化水平的提高和城市生活方式的渗透，加上国家家电下乡、汽车下乡等惠农政策，不久的将来，我国农村地区自身产生的电子废弃物问题将凸显。而农村地域广大，居住相对分散，正规厂家在农村的电子废弃物回收成本较城市地区可能更高。此外，正规电子废弃物处理厂也将大多数选址在郊区农村，在现有技术水平下，这些处理厂绝大部分并不能做到零污染、零排放。上述情况表明，农村电子废弃物问题的本质实际上就是我国电子废弃物的末端治理问题。如果能够及时重视和较好地解决农村电子废弃物治理的问题，那么对于我国电子废弃物的全过程治理将有重大的理论和现实意义。
(三)将电子废弃物的管理上升到资源战略的高度
电子废弃物既是危险的“垃圾”，又是珍贵的资源。由于电子废弃物的土法拆解给我国很多地方的环境和人体健康造成了触目惊心的危害，目前的相关政策多侧重和强调对其环境影响的管理。笔者认为，随着我国矿产资源的日益紧缺和枯竭，以及世界资源竞争越来越激烈，未来对电子废弃物的管理应更加注重从资源战略的高度来加强政策规划。在这方面，日本对“城市矿山”的开采已经给我们带来了深刻的启示。“城市矿山”是日本对废弃的电子产品中所含有的金、铂等贵金属以及钯、铟等稀有金属的一个形象比喻，因为在资源回收再利用技术上的飞速进步，这些“城市矿山”对于日本来说不亚于甚至超过天然矿藏,为日本从一个国土面积狭小、物产资源贫乏国家迈向“资源大国”的梦想作出了重要贡献。日本企业还从中国大量收购做精密仪器剩下的碎玻璃，以从中提取稀土。因此，我国的电子废弃物管理政策应及时地变被动为主动，从注重对环境污染的防御转变为防止污染和资源战略规划管理并重。
注释：
①《环境保护部出台废弃电器电子产品回收处理管理条例配套政策》，国家环境保护部网站，2010年12月27日。
②《贵屿镇电子废物拆解业的人类学研究报告》，绿色和平网，2003年。
③《贵屿镇关于发展循环经济的情况报告》，贵屿镇政府信息网，2007年。
④《废弃电器电子产品回收处理管理条例培训会召开》，中央政府门户网站，2010年12月29日。
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