“政治体制”概念认识上的误区，本文主要内容关键词为：误区论文,政治体制论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D621 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2004)02-0005-06
中国自邓小平倡导政治体制改革以来，对“政治体制”含义的思考就没有停止过。20 世纪80年代，学者们对这个概念曾进行过热烈的讨论。但从发表的研究成果来看，占主 导的倾向性观点是：“政治体制是具体政治制度”而不包括“基本政治制度。”[1]论 者一般提到的基本或根本政治制度包括：人民民主专政的国家制度，人民代表大会制度 ，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，还包括民族区域自治制度等。[2]而所 谓“具体政治制度”，从当代中国政治常识出发，一般指基本政治制度的具体实现形式 ，如党的领导制度的具体制度包括：党的领导组织制度、决策制度、干部制度、工作制 度等等；人民代表大会制度的实现形式，包括诸如人大的组织制度、代表的选举制度、 立法制度、会议工作制度等等；广义的人民代表大会制度的实现形式还应该包括国家元首制度、国家行政组织、公务员、行政领导、行政决策、行政监督和国家司法审判、司法检察、律师公证仲裁等等制度。
把政治体制解释为具体政治制度，学者的用心可能在于分清根本政治制度或基本政治制度与这些制度的具体实现形式即具体政治制度两者之间的区别，以免人们把政治体制改革错误地理解为改变中国的根本或基本政治制度。但从中国的政治体制改革的指导思想和实际进程两方面来考察，中国政治体制改革从一开始就不仅仅局限于对具体政治制 度的改革。邓小平的政治体制改革思想和始于20世纪70年代末的政治体制改革实践，它 们所涉及的政治体制的概念和实际改革和变化的政治主体、职能、关系、运做机制和制 度以及带来的政治统一体的变化，大都与中国的基本政治制度有关。用“具体政治制度 ”说解释政治体制，不符合邓小平使用的政治体制概念和中国政治体制改革的实际状况 。
一
中国政治体制改革的正式提出，一般认为是1980年8月邓小平在政治局扩大会议上发表的《党和国家领导制度的改革》的讲话。这篇讲话被中共十三大报告认为是中国进行政 治体制改革的指导性文件。在这篇讲话中，邓小平明确指出，导致像“文化大革命”十 年浩劫这样的错误，最根本的原因是领导制度、组织制度、工作制度出了问题，进行制 度改革更具有根本性。根据过去的经验，中国在领导制度、干部制度方面存在的主要问 题包括：官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象 和形形色色的特权现象。应着手解决的主要问题是权力过分集中的问题，兼职与副职过 多的问题，党政不分的问题，干部领导职务终身制问题。[3]邓小平在这篇讲话中提到 的这些制度，如以党代政的党中央高度集权的领导制度，干部领导职务的终身制度，涉 及的都是国家的根本或基本政治制度。虽然宪政规范上是人民民主，但实现人民民主的 人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度，事实上自1957年以来到19 78年底在实际落实方面出了许多问题。基层民主和民族区域自治也没有形成制度化，法 制化。也就是说，实现人民民主专政的各项基本政治制度事实上没有在政治实践中得到 彻底贯彻，这些基本的政治制度还没有完全地运作起来，许多方面还只是写在文本上的 制度。邓小平提出的党和国家领导制度的改革，改的就是这些不合法定的政治规范但却 在实践中得到运作的基本政治制度。
1986年，当邓小平再次郑重提出政治体制改革问题时，突出强调的仍是如何改善党的领导，党和政府在管理国家事务中的分工问题。中国古代社会是典型的行政权统摄的社会。新中国建立后，虽然确立了人民代表大会制度，但实际政治生活中仍是党领导的行政权主导。行政权也就是政府的权力，在现实中却比立法权、司法权都显得重要得多。对于党如何才能做到善于领导?党的领导的主要内容，党的领导实现的方式，这些问题都首先与政府密切相关。因此可以说，党和政府的关系一直是邓小平政治体制改革思考的主题。当然，能否解决好党善于领导的问题，也影响到人民民主各主体、国家其他政权机关的关系、活动机制和制度，决定人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度能否得到实际落实与运作等问题。因此到了1989年6月江泽民主持党 的工作以后，开始把坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治 协商制度作为中国政治体制改革优先考虑的目标，政治体制改革突出强调原有优势制度的落实问题，同时对于党的领导，主要从加强民主与科学决策，加强党对国家政权机关 、基层单位和社区的重大事务和重要干部的任用权的掌握等方面进行改革。另一方面， 在调整政治体制改革主攻方向的同时，进一步强调民主的法制化建设，把依法治国、建 设法治国家提到政治体制改革的重要日程。十三届四中全会后党的新一代领导集体对邓 小平政治体制改革目标的调整，表明中国共产党在继承邓小平开辟的人民民主制度化、 法制化的道路上，根据经济建设为中心的需要和改革开放以来政治实践与党的执政经验 ，已经形成了新的政治体制改革的理论和观念。改革和完善党的领导方式和执政方式， 完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善民族区域自治制度，扩大基层民主、健全村党组织领导下的村民自治制度等等，这些在党的近期代 表大会通过的政治体制改革目标和任务，都是对中国根本或基本政治制度的改革和完善 。所以，无论从邓小平的政治体制思想还是从江泽民主持党的工作以来的政治体制改革 的目标来看，中国的政治体制改革从指导思想上都不是仅对基本政治制度的具体政治制 度的改革。
把政治体制解释为具体政治制度，可能搞错了基本政治原则与基本政治制度之间的关系。邓小平讲过，中国要实现四个现代化，必须在思想政治上坚持四项基本原则。[4] 其中人民民主专政原则、共产党的领导原则在毛泽东1954年关于中华人民共和国宪法草 案的讲话中是一条，叫民主原则。[5]毛泽东对民主原则的表述是：“我们的民主不是 资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民 主专政。”[6]因为民主原则中“无产阶级领导”就是通过共产党实现的。在邓小平的 四项基本原则中，邓小平最强调的是“党的领导”这一条。他指出：“四个坚持的核心 ，是坚持党的领导。”[7]人民民主专政和共产党的领导作为政治上必须坚持的基本原 则，并不等同于根本政治制度或基本政治制度。原则就是本质或规律，是不能变的质的 规定性；而制度则是依据这些原则形成或设计的组织建构、关系和行为或活动规范。两 者是性质和载体或实质和体现形式之间的关系。原则是抽象的，制度是具体的。原则通 过制度变得可操作可执行，制度因为有原则的制约而形成统一的相互一致的规范体系。 所以，应该区分政治基本原则与政治体制的区别，改革政治体制并不改变基本政治原则 ，恰恰相反，是为了更好地坚持这些基本原则；而改变政治制度也不是改变内涵在政治 制度中的基本原则，而是改变政治制度中那些不符合基本政治原则的法定的或非法定的 制度。符合基本政治原则的基本政治制度是不需要改革的。如中国的人民代表大会制度 ，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。这些制度实践证明符合人民民主原则 ，符合共产党领导原则，没有改变的理由。
二
从中国政治体制改革的实践来考察，政治体制的变迁也决不仅仅限于具体的政治制度。始于20世纪70年代末的中国政治体制改革，从一开始就是对作者所阐释的政治体制的主体、职能、关系和制度等方方面面的改革。从1979年1月开始，中共中央决定调整阶级政策，先后为地主、富农分子及其家庭出身的成员和子女摘掉地主富农的帽子，改为人民公社社员；为反革命分子、坏分子、右派分子摘掉帽子，按照他们的工作和职业确定身份；为国民党起义、投诚人员落实政策；把原工商业者的成分一律改为干部或工人；恢复原工商业者中的小商、小贩、小手工业者以及其他劳动者的劳动者的身份；为在“文化大革命”和历次政治运动中及因冤假错案受到打击、诬陷和迫害的各级干部、党外人士和一切被株连的人员平反昭雪。这些政策调整所直接和间接涉及到几千万乃至上亿人的权利和生活，[8]这样调整的结果实质是扩大了国体的阶级基础。改革开放以来，随着经济体制改革的深入，中国的私营企业、个体工商业及其他非公有制经济不断发展壮大。在国民生产总值、固定资产投资、城镇就业人员、税收、进出口总额等方面所 占的比重都超过了国有经济。随着非国有经济发展而兴起的各种新的社会阶层也不断发展壮大，尤其值得特别关注的是中国私营企业的状况。在如何确定这些新兴的社会阶层 的阶级性质问题上，党和政府作了与时俱进的法制和政策规定。1987年中共十五大报告 ，明确规定“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，这一规定也写进了 1999年宪法修正案。2001年江泽民在著名的“七·一”讲话中，明确指出由非公有制经 济的从业人员组成的新的社会阶层，是“有中国特色社会主义事业的建设者”，并且可 以吸收他们中间的优秀分子加入中国共产党。这些都是在生产关系的改革带来阶级、阶 层关系变化的新形势下，为了巩固国体基础而对阶级关系和阶级划分作出的法制和政策 的调整。
在党的领导制度和党政关系方面，从1979年开始，中国共产党开始改革自身的领导制度和执政方式，重建和恢复人民代表大会制度下的国家机构及其职能。1979年7月，五 届人大二次会议通过了一系列法律对国家组织进行规范。在对1978年宪法所作的修正案 中，规定县以上地方各级人大设立常务委员会，将地方各级“革命委员会”改为地方各 级人民政府，作为地方各级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关，对本级 人大负责并报告工作。[9]结束“文化大革命”中党政军合一的“革命委员会”体制。1 979年9月9日，中共中央就保证刑法和刑事诉讼法的贯彻执行发了专门指示。指出：“ 党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导。”“取消各级党委审批案件的制度”。 党保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。[10]这一规定，取 消了自建国初年在司法实践中就一直执行的党内审批制度，把司法组织事实上重新置于 国家政权体系。1980年2月，中共十一届五中全会决定恢复党的八大规定的领导制度， 设立中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会领导下的日常工作机构，改变权力过 分集中的状况。[11]1982年12月，五届人大五次会议通过的新宪法，在国家机构中，恢 复中央军事委员会的组织设置，使军队领导机关重新置于国家机构组织体系。新宪法还 规定农村人民公社实行政社分开，建立乡政府，以加强农村基层政权。[12]新宪法还规 定城市和农村按居民居住地分别设立居民委员会和村民委员会，作为基层群众的自治组 织，由群众自己管理本地区的公共事务和公益事业。[13]1984年10月，中共十二届三中 全会通过的《关于经济体制改革的决定》，明确提出企业实行厂长(经理)负责制。[14] 从以上所述党的领导和执政方式的变化和国家政权关系的种种变化表明，从1978年底开 始到80年代中期，中国政治体制中党的组织和职能、人大的组织和职能、政府的组织和 职能、人民法院的组织和职能，都发生重大的调整和变化。这些调整和变化，涉及的不 仅仅是一些具体的政治制度，在一定意义上，都是对中国政治体制中主要的政治主体、 职能、关系和制度的改革。
此外，中国政治体制自改革开放以来，在政党关系和制度，人大和政府、司法机关的关系和制度，中央与地方关系和制度，政府与社团关系和制度等等涉及中国政治体制的 基本政治关系、基本政治制度以及政治主体的性质、组织、职能等方面都发生了重大变 化和改革。如政党关系与政党制度：从1979年开始，八个民主党派恢复了组织和活动。 1989年12月，中共中央通过了规范新时期政党关系和制度的《中共中央关于坚持和完善 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度，中国共产党领导、多党合作是有中国特 色的新型的政党制度。在国家体制中，中国共产党是执政党，民主党派是参政党。中国 共产党对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导 。民主党派的参政是“一个参加，三个参与”。规定了“长期共存、互相监督、肝胆相 照、荣辱与共”是中国共产党同各民主党派合作的基本方针。
又如人大和政府、司法机关的关系和制度：在改革开放以前，由于党实行高度集权体 制，“一府两院”虽然从法定规范来说，应该对人大负责，但实际是对同级党委负责。政府由于掌握着人、财、物等实权，它的实际权力和地位也高于人大。[15]由于人大会议只是走走过场，党和政府的政策和意志通过人大会议而获得合法性，人大的法定权力 停留在文本的规定，因而人大被称为“橡皮图章”。随着中国改革的深入，由于人大制 度的运作具有宪政体制的基础和合法性的优势，尤其是1989年后中国政治体制改革方向 的重大调整，[16]人大的地位和作用得到不断提高和加强，职能不断完善。人大和政府 以及司法机关的关系和制度愈来愈趋于完善和法定化。人大在履行立法、法律监督和工作监督职能等方面，无论从广度还是从力度上都产生了巨大的甚至是质的飞跃。[17]
中央与地方关系和制度：改革开放以前的中央与地方关系，由于公有制和计划经济基础的决定，中国的国家结构形式是党和中央政府高度集权体制。“中央集权”是学者们对中国中央与地方关系的主流表述。[18]在人民代表大会制度框架下面，实行中央高度集权体制，从法理上说是没有问题的，计划经济客观上也需要这样一种高度一致非常有效率的国家结构形式。但由于中国中央与地方关系的复杂性，党的领导一元化、中央和地方各级人民代表大会权力的唯一性和各自职责和代表的利益的不同，因而在高度中央集权的体制中也出现各种各样的倾向。如党、政、企三位一体使政府间关系变成党内组 织关系；政企一体化使中央与地方关系变成生产性关系；上下职能的一致性使得中央与 地方之间的集权和分权变得十分随意。[19]并且在集权和分权的情况下形成“条条专政 ”和“块块专政”。改革开放以来，中国对中央与地方关系作出了重大调整，发生了实 质性的变化。这些调整包括：用法定的形式规范了中央与地方关系的原则和各自的职权 ，改中央一级立法体制为两级立法体制，改中央对地方经济和社会发展计划管理为宏观 指导，实行分税制，设立经济特区，扩大城市政府的经济管理权限，实行市管县和中心 城市计划单列制度，实行西部大开发和振兴东北老工业区政策等等。[20]这些调整使中 央与地方关系发生了一些实质性的变化。有的学者对这些变化作出了这样的概括：“改 革以来，地方政府(主要是省区政府)的独立性和自主权迅速扩大，已经成为具有独立经 济社会利益和独立发展目标的利益主体。这是中国行政性分权式改革的必然结果。中央 与地方关系发生了重大改变，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系(例如下 级服从上级，全党服从中央)，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系(例如一对一 的谈判或者讨价还价的谈判)。[21]由于党内的组织制度的约束，中国目前的中央与地 方关系虽然尚不能完全作出利益博弈关系的定论，但事实上的分权化倾向无疑是明显的 。市场经济带来的地区之间发展的不平衡以及利益的分化，必然在中央与地方关系中体 现出来，改革迄今，中央与地方关系和制度较之毛泽东时代已经发生了实质性的变化。
又如政府与社团的关系和制度：具有独立和纯粹民间性质的社团形成于改革开放以后。1978年以前，中国大陆只存在政治性的“人民团体”，纳入人民政治协商会议体系。建国初年，中国建立了社团管理的登记制度，规定社团的登记机关是政务院下属的内务部和地方各级人民政府。但从1968年到1988年20年间，在政府内部，“实际上”并没有一个专职的职能部门负责社团管理，民政部门并没有垄断社团的审批权，政府各部门都 有权审批和管理社团。1978年到1989年是中国的社团真正形成并蓬勃发展的10年。1989 年北京政治风波后，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了时至今日的社团“双重分层管理”体制。所谓“双重管理”，是指社会团体同时要有两个“婆婆”，一 个是“登记管理机关”，即国家民政部门，另一个是“业务管理机关”，即党政机关或 党政机关授权的单位；所谓“分层管理”，是指社会团体的登记机关和业务主管单位的 行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。[22]对社团的组织和活动强调政府管理 是目前中国社团制度的实质。1998年国务院颁布了新的《社会团体登记管理条例》，强 化了“双重分层管理”体制，只是业务主管单位限定在政府部门和政府授权的单位，政 党不再主管社团的业务。中国虽然目前的政府与社团的关系是政府控制下的有限发展和 相对独立的关系，还有传统的婆媳关系的影子，中国的社团还不是纯粹意义上的自主的 民间组织，但这种状况与改革开放以前除人民团体外全面禁止社团的存在是一个历史性 的进步。中国的社团已经与中国的“人民团体”从性质上相区别，已经不是“政党和政 府内的社团”，而是有了一定的民间性和自主性，并且它的发展已经具备市场经济和公 民社会这些发育民间社团的必要的基础和条件。可以预见，当中国的公民社会进一步发 育成熟，政府必将进一步地扩大和突出社团的自主性和民间性，使之成为现代化中国社 会和经济乃至政治发展的重要建设力量。
三
从以上对中国政治体制改革指导思想和改革内容及实际绩效分析，政治体制在中国就是具有人民性的各政治主体，它们的职能、相互关系和制度，诸要素相互联系和作用形 成的一体化的动态的政治统一体。政治体制所包含的各政治主体、它们的职能、相互关 系和制度，既有基本的政治主体、政治职能、政治关系、政治制度，又有由它们包含或 派生的更为具体的政治主体、政治职能、政治关系和政治制度。政治体制绝不等同于“ 具体的政治制度”，或“基本政治制度的表现形式”。它的实质，是一个活动着的变化 和发展着的政治统治和管理体系，是当代中国实现党的领导和人民民主专政政治原则的 政治统一体。从上述结论出发，对中国所进行的政治体制改革应该有如下推论或认识：
(1)中国的政治体制改革绝不是仅仅对基本政治制度的具体表现形式或具体政治制度的改革，而是对中国具有人民性的所有的政治主体(这些主体包括国家权力所有者和国家权力的载体)的性质或政治角色、政治职能、政治关系、政治制度所进行的改革。并且政治体制改革是对由各种政治要素构成的动态的政治统一体全方位的改革，是个系统的改革。这警示我们，要看到中国今日正在进行或发生的政治体制改革的全局性、实质和发展趋向，不能盲目乐观地认为一切中国政治体制的变化都是对人民民主的根本或基本政治制度的优化或完善。要防止通过所谓的对“政治制度的具体实现形式或具体制度”的改革，实质是在逐渐地改变中国现行的根本政治原则和制度的倾向。
(2)要严格区分政治体制改革和改变基本政治原则的界限。在当代中国，党的领导和人民民主专政这两大基本政治原则是不能动摇或改革的，它是中国政治发展和政治体制改革的基础和总方针。政治体制改革的目的就是为了贯彻、落实、巩固、发展和完善这两 大基本政治原则。所谓“改革”就是改革那些不适合党的领导和人民民主专政原则的政 治体制中的政治主体、职能、关系和制度。适合的是不需要改革的。实践证明，传统的 党和人民的关系制度，人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度，民 族区域自治制度，社区自治制度等由中共党章和中国宪法规定的根本或基本政治制度， 尚有巨大的发展和作为空间。这些制度主要是研究如何落实和完善的问题，如何利用这 些制度资源贯彻党的领导和人民民主专政两大政治原则的问题，不是另起炉灶，实行以 个人权利为基础，以多党或利益集团竞争为特征，以国家三权分立或制衡为政府过程机 制的宪政体制问题。
(3)政治体制是在一定的政治原则建构下形成的、有内在联系或结构的、有整体功能的政治统一体。政治体制的一体性、全局性要求我们所进行的政治体制改革应该是全方位、系统性的改革；但政治体制改革的复杂性和敏感性客观上要求我们应量力而行，突出重点，循序渐进。这是政治体制自身的性质和改革的客观实际对政治体制改革提出的两难选择。这种两难选择对政治体制改革的目标设计和策略安排要求甚高。如果从政治体制本身的性质出发，设定的目标和策略安排应是一个全方位的改革，是一次性的改革；如果从改革的复杂性和困难出发，设定的目标和策略安排应是一个点线式的改革，是渐进性的改革。而中国政治体制自身和改革的两难处境，理论上要求我们不能选择其中任 何一种路径，而必须选择两者兼顾的思路，即：选择重点突破必须兼顾它的整体性，选 择全盘改革必须从一两件事做起。把全方位一次性改革与点线式渐进性改革有机地结合 起来。邓小平就曾明确表达过对政治体制改革成败的担心，强调要从一两件事上着手， 不能一下子大干，要审慎从事。[23]
(4)政治体制既然是一个变化和发展的政治统一体，因此应该本着“与时俱进”的态度对待政治体制改革，不能用抽象的原则或以往的经验代替实践的需要和可行的选择。要根据已经变化了的社会结构和经济基础，根据人民现实中的根本利益，根据国际形势对国家安全和发展的挑战，确定政治体制改革的目的和实践策略。被实践已经证明行不通 的，或者社会发展的条件和需要还没有提供基础或提出要求的，就应该坚决地放弃。死 死抱住过去的教条或经验不放，或者好高务远、把未来要做的事放到今天的行动计划中 ，实践已经多次证明都不可能达到预期的目的。
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