住房政策和资产建设：探索自有住房在东亚社会政策中的角色，本文主要内容关键词为：住房论文,东亚论文,政策论文,角色论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在西方工业国家，自有住房政策并非是一个新的社会经济制度，但无论怎样，许多西方国家达成共识，自有住房对保障个人经济安全提供了一种出路，这也能弥补现有养老金制度的漏洞。然而在过去20年，全球经济的波动对自有住房政策带来了严峻考验。
西方社会福利政策历经曲折，却是在不断完善。而东亚地区不同于西方，受强烈的特有文化影响，社会福利政策开始比较晚。在这里，我主要考察了三个东亚经济体：新加坡、日本和我国香港地区，以探讨自有住房在努力提高人民福利视角下，作为资产建设的一种制度安排的作用。这些地方都建立了住房市场并拥有较高的自有住房率。更重要的是，他们的住房体系在经济和社会政策中发挥了有效作用，且每个住房系统通过自有住房对资产建设产生不同影响。
住房和福利
社会福利和住房之间有什么关系？答案在自有住房的双重性质里。一方面，人们通过自有住房增值获得经济收益，另一方面，房产投资是经济增长的主要推动力。作为政府，是有能力帮助创造个人财富又能促进经济增长的。如果政府实施完全自由市场的住房政策，房价将会上涨，导致通货膨胀或紧缩。美国、澳大利亚和西欧20年的房地产市场的繁荣表明房地产是难以控制的，且是财富不平等加剧的主要因素。
西英格兰大学教授彼得·梅尔帕斯认为可以通过两种方式考察住房和福利的关系。第一要理解住房作为福利国家的特征，如果住房市场不能提供人们可以负担得起的住房，那么就需要国家干预。而事实上，房地产市场是容易失控的，且很容易成为投机市场。考察住房和福利之间关系的第二种方法则是将住房政策作为一项综合社会政策。在这个视角下，个人自有住房和国家住房政策成为了通过资产建设推动经济发展这个大框架的一部分。同时，自有住房的扩展，提高了家庭的经济能力，并能满足他们退休后的需要。如果国家协助家庭拥有自有住房，那也会减少福利依赖。
新加坡：强制度主义
新加坡公共住房政策开始于二战后是应对房屋短缺和城市大规模的贫民窟而出现的。1947年，殖民地政府指派一个住房委员会调查住房问题。委员会发现有1/3的人口居住在城市中心，平均每公顷土地上有700位居民，只有8.8％的人口居住在公屋里。委员会建议政府采取措施解决城市中心的住房问题。
1960年，新加坡成立了住房发展局(HDB)，开始稳步推进住房建设计划，目标是在10年内建设110000套住房，结果建设了123124套住房，超额完成目标。1960～1963年，HDB只出租房屋。到1964年，HDB决定将这些住房卖给那些长期居住在此的居民。新加坡第一任总理李光耀，这样解释新加坡住房政策的初衷：“我想要一个人人有住房的社会。我相信如果每个家庭拥有住房，这个国家就会更加稳定。”
从一开始，自有住房政策便是新加坡稳定的政策。这不仅满足了居民的需求，还因住房政策给予公民房产，也给居民创造了一种国家主人翁的感觉。1964年，HDB提供给租户贷款，帮助其购买住房，但很少有人能支付得起，租户们太穷了，以致于连20％的首付都付不起。但吴庆瑞——这个成为新加坡国防部部长的经济学者，提供了一种解决办法。他提出建立一个中央备用基金(CPF)。该基金开始只是面向政府公务员，后来李光耀决定拓展这个基金，也面向老年人。1968年末，政府改革CPF的规则，允许拥有账户者利用CPF的资金用于住房购买。这是一个历史事件，这种改变被伦敦大学玛丽皇后学院教授皮特·埃文斯称为制度转向，这代表不以资金的积累看待发展而是更重视制度改变。CPF基金现在可以用作两个用途：购买住房和社会保障。
居民将钱放在CPF中，CPF用这些钱购买政府债券，政府便拥有大量的现金，于是政府可以向HDB提供土地和资金用来建设和贷款。HDB既是住房建设者又是贷款提供者。CPF是以固定的利率来购买政府债券的。这也解释了为什么在经济增长期，新加坡有那么高的负债额。CPF通过向HDB提供贷款，HDB再向公众提供贷款，由此完成资本的第一循环，这本质上整合了个人储蓄和住房投资，也增强了大众指定消费的能力，促进了经济增长。HDB的按揭利息稳定处于高于CPF利息0.1％之位置，但低于商业银行之利息的水平。由此可见，第一次资本循环的优势很明显，克服了在发达国家和发展中国家经常出现的由于市场失灵而导致的低收入者特有的住房问题。
资本的第二次循环则更关注住房和经济之间的互动，也有效地展示了住房投资的经济效果。首先住房投资是固定资产的重要部分，从1976～1997年，新加坡花费了9％的GDP用于住房建设，在1997年达到顶峰，花费了17％的GDP，而在美国和英国不足4％。
HDB和CPF之间的协作也会影响住房信贷市场。在很长一段时间内，HDB提供的利率比市场利率低。后来，HDB逐渐承担商业借款人的角色，开始以商业利率提供给那些没有资格获得HDB正常贷款的借款人，最高占据市场份额的66％。这种对商业银行的商贷造成很大伤害。国家发展部部长在2002年的一次讲话中指出，HDB不应涉足私人按揭领域，而应集中精力向符合条件的新加坡公民提供贷款。到2003年1月，HDB停止发行市场利率的按揭贷款。
总之，新加坡利用自有住房政策，提供给公民一个利用自有住房积聚资产的机会，并成功地推动了经济发展，从而建立了一个发展型的国家。
香港：弱制度主义
香港土地短缺常常成为香港高房价的因素。20世纪60年代～80年代，政府试图通过补贴公共住房来抵消房价通胀，但当房价超过居民可负担的水平时，补贴变得无效。香港特别行政区第一届政府试图通过实施他们的住房大量生产计划来抵制房价通胀，但来自开发商以及住房拥有者的强烈抗议随之而起，住房拥有者担心增加住房供应会让自己的不动产贬值。当新政府尝试通过增加土地供应来减弱这一影响时，开发商们和房产拥有者们也强烈反对这一举措，最终导致“居者有其屋计划”于2003年被迫终止。
土地出售及租赁权制度带来的大量的财政收入，也让政府陷入两难境地：增加财政收入的同时却让稳定房价的努力付诸东流。土地出售为香港政府带来了财政收入，香港的福利社会也严重依赖于这一制度安排。用资产建设来描述这一问题再好不过：政府从土地出售中获得了可观的资产收益，同时也必须为推高房价承担责任。香港作为一个开放但经济总量小的国际城市，其住宅与商业地产都被暴露在全球投机利益的面前。而拥有住房的动机主要就是基于交换价值。过去香港塑造了一种强大的文化：人们对房屋交换价值的偏爱远远大于其实用价值。30年来，这种文化一直成功地为投机活动和房价通胀提供动力。
在应对老年人缺乏收入保护而面临巨大政治压力的情况下，香港政府于2011年要求负责按揭证券化和保险的公共代理机构——香港按揭证券公司，实施了试点性的反向抵押计划。目前这一计划属于商业性运作，共有6家私人银行参与。在西方，反向抵押作为一种产权租赁，提供给资产缺乏流动性但有房产的低收入老年人。香港却强调反向抵押属于一项贷款计划。贷款者按月领取基于固定付款期限(如10年、15年或在他们的余生里)的一笔款项。他们也可为特定目的申请一次性付清贷款。
自启动以来，这一计划获得老年房主们的冷淡回应。一项研究估计香港目前独居并伴有资金短缺的65岁以上老人大概有67168位。自从反向抵押计划于2011年实施以来，只有不到300位的老人登记注册，这要么反映只有一小部分老人拥有房产，要么表明反向抵押计划对他们缺乏吸引力。从香港按揭证券公司近期发布的数据，我们可以看出，目前只有中产老年房主注册了反向抵押计划，而这些注册者的平均家庭资产在370万港币左右，而家庭资产在200万港币以下的低收入老年房主对这一计划的兴趣则要少得多。虽然现在就估计香港的反向抵押计划能否成功为时尚早，但这一计划作为一种商业性运作，加之其可观的行政成本，能带给低收入房主的收益将会是有限的。
总而言之，香港的社会政策并未在住房和福利之间建立起强有力的联系，因为只有一部分拥有房产的人口享受到房产收益。住房拥有者发现偿还住房相关的债务很容易就会用去他们每月收入的60％～70％。沉重的债务让中产阶层背负着巨大的金融压力，并创造了严重扭曲的消费模式。
日本：由强变弱的制度主义
日本现在的住房拥有率达到了60％。二战后，日本通过住宅信托(金融)的国家专营这一强有力的政策，使公民拥有了住房，而这些住房中，业主自用型的比例也大大增加。如，日本政府通过一个隶属于政府的法定机构——住宅金融公库，向公民提供长期的低息贷款，促进了自用型住房的增加。
但过去20年来，日本住房制度的传统框架开始失去其有效性。强劲的经济增长让位于经济不确定性，资本收益变为资本损失。从上世纪80年代后5年开始的以土地和房价异常增长为标志的泡沫经济在90代初崩溃。至泡沫破灭以来，日本经济就经历了长久而严重的衰退，已成为当代最长的经济停滞期之一。土地和住房价格在90年代首次大幅急剧下降，甚至到2010年也一样不景气。业主自有住房成为资产损失的源头，对许多家庭而言，拥有住房带给他们的保障已由债务负担和负产权所取代。政府开始放任住房政策，将其和相关的信托金融委托给日益被解除管制的市场。2001年，政府彻底废除了住房金融公库贷款。
自日本政府终止住房金融公库贷款以来，住房信托金融成本越来越高，让更多年轻人想拥有住房的梦想变得可望而不可即。日本的例子给我们展现的是国家和房产投资之间在战后经济建设中的完美结合。战后日本住房政策的双重目的一开始就很明显——其一通过房产投资促进经济发展，其二帮助家庭进行资产建设。但放松经济管制加之政治失败导致资产为本的住房供给变得不可持续、难以支撑。
讨论与总结
房屋有两大独特的特质：使用价值和交换价值，既满足了一个家庭对居住空间的需要，也满足了投资增值的需要。一个偏向房屋交换价值的房产制度会孕育不稳定的房产市场，而强调使用价值的房产制度则能培养一个稳定的房产市场。
如果在设计房产政策之初，我们将其作为社会政策和资产建设的一个支柱的话，那么如何进行制度安排就很重要。新加坡构建资产为本的社会政策的成功，以及香港和日本在维持他们政策时的失败，引发了一个问题：国家在这当中的角色到底是什么？
也许我们能在谢若登的《金钱买不到什么》中找到答案，即社会政策的可持续性依赖于我们如何在社会和经济发展之间进行选择和平衡。我们看到，新加坡政府很早就决定要在住房供给中行使一个垄断性的角色，并最终提供了所有住房供给的85％，以保证政府在维持房价稳定中拥有持续的影响力。这反映的是政府的价值选择——让房价对大众而言是可负担的。香港及我国内地在很大程度上则将住房供给交给自由市场，房价通胀和市场波动是显而易见的结果。这也反映了政府的价值选择——让市场自由行动。
总之，有效的房产社会政策需要高水平的社会组织及发展制度配合。在最后的分析中，我们发现这些被证明是成功的制度安排，都反映了一套重要的价值选择，如让大部分民众有机会拥有公共补贴的住房，以此来实现财富的公平分配。