矿产资源开发生态补偿机制研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,资源开发论文,矿产论文,机制论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
生态环境是人类生存之本、发展之基。随着经济的发展和人口数量的增加，人类对自然界的索取急剧增加，生态环境破坏问题日益凸显。目前我国矿产资源的开发，特别是不合理的开发利用，引发地表沉陷、植被破坏、水土流失和土地污染等生态问题。这些问题直接影响矿区的生态环境，严重影响到国土生态安全。然而我国现有矿产资源补偿制度偏重于资源经济价值补偿，而资源的生态价值以及开发带来的生态环境破坏修复方面的补偿制度缺失。着眼于建设生态文明、实现可持续发展，“十二五”规划纲要明确提出要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。因此，研究矿产资源开发生态补偿机制，对于落实科学发展观，保护与改善生态环境，促进矿产资源的合理开发，促进我国经济社会可持续发展具有重要的战略意义和现实价值。国内外学者进行了很多有意义的研究。
一、国外相关研究
(一)生态补偿的概念
国际上没有“生态补偿”这一提法，比较通用的概念是“生态/环境服务付费”(Payment for Ecological/Environmental Services，简称PES)、生态环境服务市场(Market for Ecological/Environmental Services)、生态环境服务补偿(Compensation for Ecological/Environmental Services)。上述概念中使用最广泛，而且与目前阶段的“生态补偿”比较接近的概念是“生态/环境服务付费”(杨光梅等，2007)。[1]
目前，国际上比较有影响的对“生态/环境服务付费”的概念界定有两个，一个是由国际农业发展基金会(IFAD)参与的生态环境服务付费与奖励山地贫困的行动研究项目RUPES界定的，另一个是由国际林业研究中心(CIFOR)界定的。它们提出必须要具备四个条件，才能称作生态环境付费(Noordwijk et al.，2005；Sven Wunder，2005)。[2][3]但是在现实中，对全球范围内287个相关PES补偿项目的调查评估显示，只有很少的案例能够严格满足这四个条件(靳乐山等，2007)。[4]
根据生态服务付费概念的理解，国外学者有不同的表述。但主要含义是“生态服务付费是对在发展中造成生态功能和质量损害的一种补助，目的是恢复或提高受损地区的环境质量，或者建立新的具有相似生态功能或生态质量的区域对原有地区进行替代”(Cuperus et al.，1996；Allen，1996；Cowell，2000；Pagiola，2005；Wunder，2005)。[5,6,7,8,3]
(二)矿产资源开发的生态补偿机制
国外大多数学者从环境管理、土地管理和可持续发展等角度来探索矿产资源开发生态补偿。西方国家早在20世纪初就开始关注矿产资源开采造成的生态损害，形成了许多行之有效的生态损害补偿法律、机制和管理办法。最早开始关注和实施矿区生态环境恢复治理工作的是美国和德国。
美国在1920年《矿山租赁法》和1977年《露天采矿管理与修复法》中都提出了矿山生态修复的要求，对于之后出现的矿区生态环境破坏，严格按照“谁破坏谁恢复”的原则，由矿山开发者全部修复。美国国会1977年通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》，规定任何一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证，并实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其抵押金将被用于资助第三方进行复垦(赵景逵等，1991)。[9]对于历史遗留问题，美国通过建立治理基金的方式组织恢复，美国联邦和州都设立了废旧矿山恢复治理基金，基金来源主要是采矿收费、捐赠以及其他款项。
在矿山环境治理方面，德国有比较完备的法律体系。通用性的法规有《德国民法》、《德国商法》、《德国经济补偿法》等，专业性的法规有《德国矿产资源法》、《德国矿山共同决定法》等。德国联邦政府成立了矿山复垦公司专门从事矿山恢复工作，所需资金由联邦政府75%和州政府25%的比例共同出资。依据德国《联邦矿产法》的规定，新开发的矿区，其对矿区复垦提供具体措施是审批的先决条件；同时要求预留复垦专项基金，一般按企业年利润的3%留取；必须对矿山占用的森林、草地实行等面积的异地补偿。开发和复垦过程中有严格的环境标准和质量要求。
20世纪40年代英国开始制定相关的法令规章推动矿区复垦。英国的复垦立法首次出现于1949年，地方政府被授权恢复有采矿破坏的土地环境。1971年颁布《城乡规划条例》(TCPR)，对矿产资源规划的环境影响评价、限制矿产开采活动的补偿做了详细规定。1980年实施“弃用地拨款方案”(DLG)，为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。1990年颁布《环境保护法案》(EPA)，首次将污染行为界定为犯罪。
1987年，挪威前首相布伦特兰夫人在《我们共同的未来》报告中指出可持续发展是经济、社会和生态可持续的统一。2005年，国际矿业协会提出了矿山开发保证金制度。后来的研究更多从定性分析转向定量分析，横跨多个学科。研究的理论依据从运用福利经济学理论向环境公平转变，补偿的内容不仅仅局限于矿产资源开采的环境破坏补偿，更注重生态使用价值补偿，即事前补偿(Kosoy N，2007)。[10]在对生态补偿的定量分析中，更加侧重补偿意愿和补偿时空配置的研究(黄贤金，2008)。[11]Peralta(2007)通过对矿山环境修复变量建立回归模型，以复垦成本为依据核算补偿标准。[12]
综合来看，国外大多数国家都采用新账旧账分别对待的原则，对于立法前历史遗留的生态破坏问题即旧账，由政府负责治理，通过政府公共支付解决；新产生的生态破坏问题，则由开发企业负责治理和恢复。国际生态补偿成功的经验在于：一是有比较坚实的理论基础和法律依据，法律法规比较完善且执法严格；二是大多数国家产权制度完善，运用市场机制进行补偿；三是政府支付能力较强，能够对重要的生态服务进行购买；四是社会参与与协商机制较为成熟。
二、国内相关研究
国内学者对矿产资源开发生态补偿机制的研究，主要集中在矿产资源开发生态补偿机制的内涵、原因、理论依据、现有制度、补偿现状和如何补偿等方面。
(一)关于生态补偿的内涵
国内学术界一般认为，早期的“生态补偿”源于生态学中的自然生态补偿(Natural Ecological Compensation)概念。《环境科学大辞典》中有关“自然生态补偿”的概念被定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。[13]所以自然生态补偿可以理解为自然生态系统对干扰的自我调节和自我恢复能力，这其中并不需要人类活动的参与(郭峰，2008)。[14]从20世纪80年代中后期开始，人们逐渐开始从经济学角度研究生态补偿。大部分人认为生态补偿是激励人民保护资源和环境的一种经济手段(郭峰，2008)。[14]
关于生态补偿的内涵，法学、经济学、环境科学以及实务界的学者因研究角度不同，对生态补偿的定义不同，至今尚无统一的定义。比较公认的定义是，生态补偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的”(毛显强，2002)。[15]
(二)矿产资源开发生态补偿机制
1.矿产资源开发生态补偿机制的内涵。矿产资源开发生态补偿是指因矿产资源开发，给矿区(矿业城市)的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称(黄锡生，2005)。[16]
矿产资源开发生态补偿机制是指，以节约矿产资源、保护生态环境、维持矿区可持续发展能力为目的，规范约束矿业开发行为，以及防范、恢复、补偿矿产开发中受损或可能受损的经济主体利益的相关制度设计(张复明，2010)。[17]
2.建立矿产资源开发生态补偿机制的原因。矿产资源使用权人在开发利用矿产资源的过程中，必然会产生负的外部性或外部不经济性，对生态环境造成损害。包括空气污染、水污染、土地污染、噪音污染、矿山废弃物污染以及水资源再生能力、地表植被破坏、水土流失以及采空区地表塌陷等。生态环境的保护、修复与重建等需要大量资金投入；受恶化环境的影响，矿产开发地可能会丧失许多发展机会、付出机会成本；人们的健康也会受到影响。而生态环境又是一种公共品，矿产资源不合理的开发利用带来负的外部性。因此，要使矿产开发相关利益主体冲突平衡，就必须构建起相应的法律制度——矿产资源开发生态补偿机制，以便通过法律手段，调整相关各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。矿产资源开发生态补偿的具体内容包括：(1)因矿产资源开采而给周围环境造成污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿；(2)因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿；(3)因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他受益城市对矿业城市作出补偿(任勇，2006)。[18]
3.关于建立矿产资源开发生态补偿机制的理论依据。1994年12月27日北京大学光华管理学院章铮在中国环境报上发表的《生态环境补偿费不属于重复收费》，从自然资源定价理论的角度论述了征收生态环境补偿费是有根据的，生态环境补偿费与排污费、资源税或资源补偿费之间的界限也是清楚的，因此征收生态环境补偿费不属于重复收费。[19]排污费和生态环境补偿费虽然都属于外部成本，但一个是为了治理环境污染，一个是为了制止生态破坏(曾广权等，2006)。[20]
矿产资源开发生态补偿费收费的理论依据有资源价值论、外部不经济论、补偿原则及边际机会成本理论(张智玲等，1997)[21]、区域分异与区域关联理论(何承耕，2007)[22]、资源生态环境价值理论、公共物品理论(张复明，2010)[17]等。
4.现有矿产资源开发生态补偿制度。随着经济社会的发展，人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。矿产资源开发生态补偿制度出现并引起了社会各界的广泛关注。
国家从1990年开始逐步颁布了一些制度、法规，明确提出要建立生态补偿机制。如：《关于进一步加强环境保护工作的决定》(1990年)，《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》(1993年)，《矿产资源补偿费征收管理规定》(1994年)，《中华人民共和国矿产资源法》(1996年)、《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年)、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(1997)、《生态环境保护纲要》(2000年)、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(2005年)、环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(2007)、《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(2007年)等。“十二五”规划纲要明确提出要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。
目前，我国的矿产资源生态补偿主要是由矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费构成，偏重于补偿资源自身的经济价值，没有考虑到补偿环境价值和公平价值。我国现行法律对于矿产资源生态补偿的规定过于原则化，没有一个具体的标准及实施方式，在实践中很难进行操作；立法不足(补偿的主体不明确；补偿的对象不明确；补偿标准不统一；补偿的资金没有保证)，缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，不利于矿山环境保护和治理向纵深发展；相关法律制度不配套；政府补偿缺乏协调性；市场补偿制度不成熟(郭恒哲，2008)。[23]
5.矿产资源开发生态补偿现状。中国从20世纪80年代中期开始、并经90年代中期改进，对矿产资源开发征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。从1994年又开征了矿产资源补偿费，目的是保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费收入用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境方面的少数情况，但在政策设计上却没有考虑矿产开发的生态补偿问题。
中国最早的生态环境补偿费实践始于1983年，在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用(庄国泰等，1995)。[24]1990年代中期进入高峰，全国有广西、福建等近一半省区的140余个县市开始试点，生态环境补偿费征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类，征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、生态破坏的占地面积、综合性收费和押金制度等，征收标准有固定收费和按比例或称浮动收费两种(杨朝飞，1995)。[25][26]但作为一种新的生态环境管理手段，生态补偿费在实施初期存在许多问题，主要包括缺乏严格的法律依据；征收标准和范围不统一；征收方式基本采用搭便车方式，不尽合理；费用管理不严格，没有完全用于生态恢复和补偿，费用收取和使用都存在很大漏洞等(庄国泰等，1995)。[24]
从总体上看，我国矿产资源开发生态环境补偿机制还处于摸索阶段。目前涉及矿产资源开发的生态补偿制度主要有征收矿产资源税、征收生态补偿费、收取矿产资源开发押金制度等。由于我国尚未建立矿产资源生态补偿机制，地方的生态修复治理工作缺少法律依据和科学政策的指引，地方生态补偿工作步履维艰，“谁破坏、谁治理”的生态修复治理原则得不到落实，最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会(宋蕾等，2006)。[27]目前生态建设主要由政府推动，在一定程度上强化了政府的行政能力而不是市场的机制。过度依赖政府，不符合市场经济规律(李小云等，2007)。[28]
6.关于如何建立矿产资源开发生态补偿机制。建立生态补偿机制必须解决3个基本问题：补偿的主体与客体——谁补偿谁的问题、补偿金额(标准)——补偿多少的问题、补偿方式——怎样补偿的问题。
很多学者认为，矿产资源开发应补偿资源价值(张智玲等，1997)；[21]同时，还应补偿生态破坏损失，不仅包括环境污染和生态破坏产生的经济损失，还包括为避免或减少环境破坏的防护性支出，以及对已经破坏的生态环境进行恢复治理的成本(黄锡生，2006；杨晓航等，2007；吴强，2008)。[29][30][31]生态补偿性质是行为的外部成本，征收的目的是使外部成本内部化(章铮，1995)。[32]而环境外部性是由于市场失灵和产权不明晰导致的(李世涌等，2007)。[33]因此，应以立法的形式，确立生态补偿的范围、对象、方式和补偿标准，实行“新旧账”分治，明确矿山环境恢复补偿主体以及责权利，明晰产权、建立许可证交易、财政与税收手段、押金制度等对矿产资源进行生态补偿，建立和完善生态补偿资金使用的招标、监管和效益评价机制；对市场机制乏力的领域和难以“内部化”的外部性可以通过政府的经济、行政和法律措施来完善(李文华，2006；程琳琳等，2007；杨晓航，2007；黎元生等，2008)；[34][35][30][36]建立矿区或区域转型支持制度(张复明等，2010)；[17]建立区域间横向生态补偿机制(黄寰，2011)；[37]探索市场化生态补偿机制，应该使用自愿和允许讨价还价的手段(李小云等，2007)，[28]同时积极试点和推行资源使用权交易、排污权交易、碳排放权交易等市场补偿模式，形成层次分明、统一开放、竞争有序的现代资源环境市场体系(黄寰，2011)；[37]完善价格构成要素，在资源产品价格构成中要体现完全成本(庞英姿，2009；程琳琳等，2007)[38][35]。要加快推进资源性产品价格改革，必须建立能够反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格形成机制(庞英姿，2009)。[38]矿产资源开发中生态补偿定价应特别考虑生态损害的程度、改善的程度以及生态价值的增加程度这三大因素(王生卫，2007)。[39]企业对破坏的生态环境有两种补偿形式：现金补偿和修复治理(樊万选，2010)。[40]
三、对现有研究的评述
综上所述，国内外矿产资源生态补偿研究集中于概念理论研究、补偿制度研究、补偿现状研究以及政策模式设计上。已有的研究成果为后续研究奠定了基础。但是，当前关于矿产资源开发生态补偿机制的研究也存在不足和缺憾，主要表现在以下几个方面：(1)科学合理地量化矿产资源开发的生态补偿的方法；(2)矿产资源开发的生态补偿模式；(3)矿产资源开发带来的环境破坏损害评估；(4)矿产资源生态补偿的市场谈判机制。
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