试论香港特别行政区政治制度的基本特点，本文主要内容关键词为：香港特别行政区论文,试论论文,政治制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“一国两制”指的是一个国家，两种制度。“一国两制”在世界政治制度史上尚无先例，它是特定历史条件下的特殊产物。香港特别行政区政治制度发展的事实证明了“一国两制”的伟大构想的可行性。本文试论述香港特别行政区的政治制度的基本特点，以便对其发展前景有更为清楚的认识。
由于香港特殊的历史原因、政治背景、经济地位和中、港、英之间多元复杂的利益关系，更主要的是出于香港社会和全体港民整体利益与未来发展等多方面因素的考虑，决定了回归后的香港特别行政区政治制度的独特性。在“一国两制”原则指导下，结合香港客观实际而形成的特区政制确保中华人民共和国独立主权的完整，又充分体现了香港特区“高度自治”的原则；既吸收了原来港英政制中的优质成分，又抛弃了其浓厚的殖民色彩；既考虑到香港政制的历史延续，又注重香港社会政治发展的现实要求，在制度构成和创新上充分显示了中国特色，符合港民和大陆人民的共同意愿，为香港持续繁荣与稳定提供强有力的制度保障。它具有以下特点：
1.特殊的地方政权。香港特别行政区作为我国政权结构体系中的一级地方政权，特殊性是就其性质而言的。我们可以从三个方面来考虑。首先，回归后特区的经济制度保持不变，仍然是资本主义性质的，但是特区的政制已不同于原来属于英国殖民地时期的港英政制；其次，香港特区虽然作为主权回归后的我国一个地方政权，但其政制却不是社会主义性质的，四项基本原则不适用于香港；第三，发达的资本主义经济制度并没有使回归后的香港采用欧美发达资本主义国家的政治制度模式，而是一种同香港具体情况相适应的创新的政治制度，即行政主导型的政治体制。
在香港特别行政区的宪制地位上，它是“我国为实现祖国和平统一而设置的，实行不同于一般地方行政区的社会经济制度的一种新型的地方行政区域；主要体现为：香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分，是国家的一个地方行政单位。香港是中央人民政府管辖下的地方行政区域，两者的关系是中央与地方的关系。特别行政区居民不再是英帝国的子民，而是中华人民共和国的合法公民，作为地方政府，它也不是独立的政治实体，在这一点上，香港特别行政区与中国其他地方政府是一致的。
2.高度自治的地方政权。我国是单一制国家，香港特别行政区作为一级地方行政单位，在国家行政区划结构中与其他的地方行政单位如省、自治区、直辖市处于相同层次。但根据“一国两制”原则，香港特别行政区又是高度自治的地方行政单位，与内地省、自治区、直辖市相比，又有差别。表现在以下几个方面：第一，香港特别行政区实行高度自治，享有行政管辖权、立法权、独立的司法权和终审权，特区政府所行使的权力要比内地省、自治区、直辖市大得多。虽然根据我国宪法和基本法律规定，省、自治区享有一定程度的自治权，尤其是自治区，根据我国民族区域自治制度，享有宪法和法律赋予的自治权。但它们在程度上都不能和香港特别行政区的高度自治权相比。香港特区的高度自治权，如货币（港币）发行权、财政独立和税收独立、司法终审等权力，不仅具有单一制国家权力的特点，而且超过了联邦国家的州或者各成员邦；第二，中央对香港特区和省、自治区、直辖市内部事务的干预程度不同。特区政府具有相对独立的管理权，除有关香港的外交事务及防务事务由中央负责管理之外，其他的如财政、律政、民政、人事、治安、地政、环保、工商、运输、海关、出入境、工务、文康、传播、教育、卫生、房屋等事务的管理，均由特区政府负责，中央人民政府无权干涉。这与内地不同，对于内地各省、自治区、直辖市的地方事务，中央可以通过有关部门制定的规章、政策、命令、指示进行干预和指导。一年来特区政治、经济、社会的发展表明了“一国两制”原则在各方面的具体体现，例如中央关于制定大陆高级官员访问香港的种种严格规定，要求绝不允许干预香港特区内部事务；在香港特区为缓解金融危机制定对策过程中，中央不予过问，并且声称在任何条件下都对其予以支持，提供多方面的保障。第三，法律适用不同。各省、自治区、直辖市必须执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。虽然他们有权制定地方性法规，自治区还有权制定自治区条例和单行条例，但这些地方性规定都是以不同全国性法律相抵触为前提的，否则无效。而香港特区具有与内地不同的独特的法律体系，不需要执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。除基本法及基本法列举的法律外，其他法律不在特区实施。以上是高度自治权在行政、立法、司法等方面的体现，反映出特区政制的独特性。
3.行政主导。行政与立法相互制约，不相互配合，但重于配合的新型关系。香港是发达的现代化大都市，社会结构复杂，人口密集，商贸往来频繁，作为商业，金融、航运信息等各个领域的国际交流中心，要求快速、高效地处理众多的经济、社会问题，正是出于这一需要而建立了行政主导型的政府体制。它主要体现在特区行政长官的设立及权限设置上，另外，行政主导还表现为行政参与立法程序，立法机关通过的法案要求行政长官签署，提出议案时行政优先原则，行政长官依法解散立法会等方面。
行政主导是香港特别行政区政治体制中行政对立法的制约和表现，然而，行政与立法的复杂关系远不止于此，它还有相互制约，又相互配合的一面。其中立法对行政的制约体现为：基本法第64条规定：香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区负责；执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公共开支必须经立法会批准。行政长官是特区政府首长，为此行政长官要对立法机关负责，这是现代民主政治所要求的责任制政府的必然反映。但是这里所指的负责是立法会有权听取政府的施政报告并进行辩论；立法会对政府工作有权提出质询，并就任何有关公共利益问题进行辩论；政府执行立法会通过并已生效的法律；答复立法会议员的质询；立法会批准征税和公共开支。这种关系只代表了两者之间相互制约关系而非权力从属关系，与内地行政机关从属于国家权力机关并向其负责的含义不同，内地国家行政机关（各级政府）是本级国家权力机关各级人民代表大会的执行机关，是一种以立法机关为核心的议行合一制。行政机关由立法机关产生，受其任命和罢免，对其负责。香港特区政治制度是一种行政主导型的政治体制，行政机关与立法机关的权力地位是平等的，是一种以行政主导为前提下的相互制约、又相互配合的关系，这种关系主要体现在香港特别行政区行政会议的设置和成员结构，职能运行上行政会议是协助行政长官决策的机构，成员包括行政机关主要官员、立法会议员、社会人士，其任免由行政长官决定，任期不超过委任他的行政长官的任期，行政长官作出重要决策，向立法会提交法案，制定附属法规和解散立法会前，均须征询行政会议意见，如不采纳会议多数成员意见，应将理由记录在案，人事任免，纪律制裁和紧急措施除外。从上述内容可以看出香港特别行政区行政与立法之间以行政为中心，重于配合兼顾制衡的关系。它与内地行政与立法之间的那种以立法为中心，行政从属于立法的政治制度迥然不同，同时又区别于美国的三权分立制和英国的责任内阁制。
4.政府管理中健全的咨询机制。行政主要政治体制的目的之一就是针对社会生活中所存在的纷繁复杂的种种社会问题，制定政策，切时有效地加以解决，从而保证经济发展顺利进行。然而科学决策是在对问题的准确把握的基础上作出的，在港英统治过程中，香港之所以发展成为发达的现代商业城市，除了一些客观的环境、地理因素之外，与原香港市政管理活动中发挥行政功能的非政权性组织如市政局、区城市地区局、区议会等区域组织的政治咨询、社区服务、维持安宁的积极作用是分不开的。正是在政府管理社会过程中这些区域性地方组织能够将民声、民怨和各种社会问题准确地反映给决策部门，从而使政府能及时转变政策倾向，调整社会职能，为城市管理、社区服务、和经济、文化发展创造更好的条件。另外，香港政治团体的纷纷涌现和活跃使这种政治咨询制度更加完善。80年代以来，香港成立了众多以参加选举为目的的政治团体，同以往的社会团体不同的是，他们主要关心的不是经济，而是政治。在90年代的几次选举中，政治团体十分活跃，如在94年9 月区议会选举中，在346义席中，政团获180席，占所有席位的52%，显示了政团在香港政治中日益增大的作用。事实证明，这种政治咨询机制的作用是积极的。香港特别行政区的政治制度吸取了原港英政制中的这一优点，使香港社区中这种发达的非政权性区域组织取代了现代政治国家中的政党和利益集团的部分功能，形成了香港政治制度中又一显著特征。
然而，香港特别行政区政治制度毕竟是特定时代的产物，它仅仅为香港目前的政治运行提供了一个整体框架，在具体细节、基本运行机制和今后的稳定发展等方面仍需根据客观环境的变化而不断调整。此外，现代民主政治作为当代政治发展提出了相应要求。同回归前的港英政制那种垂直型的官僚政治制度相比，香港现行政治制度在民主化建设方面取得了较大进步。按照“高度自治”、“港人治港”的原则，不论在政府官员、立法会议员的产生和任期上，还是对其所行使的政治权力的制约方面，都体现了民主政治的要求。这是香港特区政治制度进步性的一面。但这并不意味着它已经达到了完善的程度，如在行政长官、行政官员、立法会议员等的产生上并没能做到充分体现民意，还没能达到普选制的标准；香港几乎不存在现代意义上的政党，香港人民的民主化参政机制尚不发达，没有建立起充分体现民意、公众利益表达和公民参政的有效途径。因而，如何在保持高效、稳定的前提下，推进民主政治建设，将是香港未来政治发展的重要课题。民主是在实践中逐步实现的。香港将根据社会自身的发展进程渐进地推进民主建设，走出一条独特的政治发展之路。