国有企业产权改革的深圳模式：三级授权经营制——委托代理关系的案例分析及其启示，本文主要内容关键词为：深圳论文,案例分析论文,国有企业论文,启示论文,委托代理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“三级授权经营制”的内容
从1987年7月全国第一家国有资产专门管理机构——深圳市投资管理公司的成立，到1992年9月市政府领导下的国有资产管理委员会的诞生；从1994年4月对第一批43家国有企业授权证书的颁发，到1995年3月全市第三家国有资产经营公司——物资总公司的转制，深圳逐步形成了完善的国有资产管理新体制——“三级授权经营制”。
第一级：市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产共1018亿元进行宏观上统一的管理与监督。它是在市政府直接领导下的专司国有资产管理的职能部门，这一独立机构的领导成员自然是市政府的主要官员及各经济类局、办、委的负责人。
第二级：市国有资产管理委员会授权给若干市级国有资产经营公司，专司市属经营性国有资产的经营管理。这类具有法人资格、企业性质的市级公司运用市属企业上缴来一定比例的税后利润，通过投资、控股、参股、产权交易等多种形式来组建与管理国有企业。从而确定它那国有资产委托人（出资者、所有者）的经济身份。目前深圳市已有三家竞争性市级国有资产投资主体，即市投资管理公司、市建设集团、市物资总公司。
第三级：市级国有资产经营公司授权给国有企业，具体地进行各次产业的经营活动，实现国有资产保值与增值计划，从而确立了国有企业法人代表的代理人经济身份。目前深圳已分两批完成了向71家企业的授权经营工作。
“三级授权经营制”具有如下一些特点与作用：
第一，由于把计划经济体制下国家和企业的“行政隶属”关系改革为市场经济体制下委托人与代理人之间的“资产纽带”关系，实行了国有企业无行政主管局制度，政府产权管理部门向企业颁发“国有资产授权占用证书”，以投资收益取代了全面干预，所以，创造了打破“政资不分”（政府的社会管理和政府的国有资产管理不分）和“政企不分”（政府直接干预企业的日常经营）局面的良好途径，提供了国有企业走向拥有法人地位、成为自主经营独立实体的前提条件。
第二，由于把计划经济体制下对国有资产实际上“无人负责”状态改革为市场经济体制下的“授权经营”，企业的国有资产产权代表与政府产权管理部门签订“资产经营责任书”，终于找到了一个“负责任”的“所有者”代表，从而创造了克服“所有者虚位”的良好形式。
第三，由于把计划经济体制下“统负盈亏”的财务制度改革为市场经济下“保值增值”的计划任务，实现了国有企业产权界定明确的基本规定。一方面企业法人拥有支配企业财产的权力，另一方面国家也不再负有无限责任。这样，在市场竞争中，国有企业就失去了与政府一对一谈判资产投入的数额的经济基础，企业也就存在着因长期资不抵债走向破产的可能性，从而迫使企业走上“自负盈亏”之路。
如果把现代企业制度的建立看做是市场经济基础的话，那么，形成产权约束机制就是构设现代企业制度的基础。
深圳的“三级授权经营制”既没有走改革十余年来“放权让利”的旧路，也没有认为只有企业领导班子思想建设才是改革的根本，更没有主张加强企业内部管理就是搞活企业的最主要办法，而是恰恰相反，“三级授权经营制”的实施造成了国有资产内产权多元化趋势（不仅在各个市级投资经营公司之间，而且在一个经营公司的各个企业之间都形成了独立的财产关系），因而在相当大的程度上确立了国有企业自主经营的地位，迫使国有企业走上自负盈亏之路，尤为关键的是寻找到了国有资产所有者的代表人物。这种制度上的创新不仅改革了作为上层建筑的政府的管理体制，而且更主要的是从根本上塑造了市场经济的微观主体——真正的企业，从而为市场经济的良好运行奠定了基础。近年来深圳市“三级授权经营制”的推行，标志着现代企业制度的“委托——代理”制度中的一种新的产权形式的诞生。
二、三级授权经营制尚未解决的难题
应该说，深圳的“三级授权经营制”虽然寻找到了“委托——代理”人物，解决了以往“所有者虚位”问题，即国有资产由实际上无人负责变成了有人负责，从而在产权改革中迈出了关键性的一步。但是，由于尚未建立健全“委托——代理”关系中激励约束机制，因此，仍然难以保证国有资产保值增值安全运转问题，即“如何尽责”问题。显然，全国还没有做到这一点，深圳也还没有解决这个问题。其原因是由国有企业内在的三大体制特征所决定的。
第一，委托人（出资者、所有者）的多元目标，必然导致国有企业不仅难以完全做到“政企分开”，而且也难以完全做到“自负盈亏”。国有企业的初始委托人既然是各级政府，那末它就一定不仅要有具体的经济效益目标，即国有资产的保值与增值目标，而且一定还要有社会的、行政的多元目标。政府不仅关注着所投资控股、参股的国有企业的效益增长，同时还要关注如就业水平、福利标准、社会稳定等非经济因素的变动。不仅地方政府会这样考虑，中央政府更需要这样来安排。这类结果并不是委托人的目标模糊，而恰恰正是他们的内在需求。舍此，政府就不成其为“政府”，企业也就不成其为“国有企业”。
第二，代理人（经营者）的双重身份，必然导致国有资产不同程度的流失。作为初始委托人的政府来讲，本身并不是全民财产的实际所有者，只是全民所有者的代表。政府并没有什么财产可言，他们所支配的财产都是全体人民的财产，社会的财产，这一点如同股份制企业中董事会所支配的财产来源渠道一样。同时，对于初始委托人来讲，国家各级各类投资公司都是代理人，而对于国有企业来讲，又都是中间委托人。即使是作为最终代理人的国有企业法人代表，也具有全民所有制的主人翁经济身份。所以，在这里，委托人既不是“真老板”，代理人也不是“真管家”。
一方面，作为“假老板”的各级委托人终因激励机制不足而削弱所有者剩余索取权的动力（因为面对国有资产，无论怎么增值，他们都是拿薪水的政府官员），因此，他们也就没有必要去尽职负起这份责任。
另方面，作为“假老板”的各级委托人虽然没有任何承担财产责任的能力，但是却有支配财产的权力。这样他们也就更容易发生拿别人的财产、社会的财产、国家的财产去冒险。如为了某些行政目标而忽视科学论证，许多重大的投资失误都可以从中得到解释。
再一方面，既然真实所有者——全体人民直接剩余索取权几乎等于零，那么具有双重身份的委托人、代理人会因本身都是经济人而形成“收入大于利润”的价值取向。
尤为严重的是，在这种“委托——代理”关系中，“合谋机制”将取代“约束机制”。它不仅是因为存在着双重身份的“经济人”都有利益导向，也不仅是因为由于现代企业制度中“经理革命”的发生更容易形成“内部人控制”而侵犯所有者利益的局面，而且还因为由于这种双重身份一定会造成“腐败成本小于最终收益”的趋势，所以发生代理人和委托人相互勾结的集体寻租活动，从而联手算计国家财产，造成国有资产流失。应当承认，世界上任何一个真老板都不会与他的真管家相勾结，而损害自己的利益。
第三，“委托——代理”关系中等级结构必然导致国有企业不仅不能完全的自主经营，而且也会降低经济效率。正是由于国有资产属于全民，所以在现存的委托——代理关系中，从最初委托人到最终代理人，从中央政府到基层企业呈现出多层等级结构状态。这样一条漫长而复杂的授权线存在，不仅拉大了从最初委托人到最终代理人之间的距离。使间接监督越来越缺乏效率，而且加大了监督成本，增加了剩余索取者的人数，从而企业行为不仅有政府的多元意志还有政府的监督成本。
只要从深层次上揭示出国有企业三大体制上的特征，也就不难判断现存国有企业中的财产多元化仅具有象征性意义。其中的“委托——代理”关系是一种“准”委托——代理关系。在这样一种关系中，只能形成党性、道德甚至行政方面的软约束，不会发生经济乃至司法方面的硬约束，除非当事人有明显犯罪行为。
三、摆脱国企产权改革困境的途径：产权交易市场化
其实，只要发生所有者同经营者相分离，只要存在股份经济形式，就自然要形成“委托——代理”关系。鉴于代理人与委托人的经济目标不可能一致，所以在现代市场经济中，如何建立健全激励约束机制，从而形成有力的监控系统，是当代一个世界性的难题。我们的方向只应是尽量把国有企业的产权改革引向市场化，使之更贴近国际惯例。这种改革的基本内容就是优化产权结构和开放产权市场。
优化产权结构既包括缩小国有制范围又包括降低国有化程度。一方面尽量把国家资本投向基础产业、基础设施、支柱产品等重大项目，以及公益性非盈利的垄断产品领域，从而把竞争性商品生产和服务部分转让给其它社会资本。另一方面在现存的竞争性、经营性资产运作中，投资主体尽量由政府转为企业与社团。这不仅尽量把国有企业安排在国家安全、社会公益自然垄断范围之内，使其主体纳入政府政策型事业（非盈利非经营性），而且即使在经营性活动目标内也会因企业数目减少而相应地减少了委托——代理关系环节，地方基层政府由于成为直接委托人从而会降低监督成本提高效率。
开放产权市场既包括开放资本市场，也包括开放经理市场。
国家资产交易的主体不仅指代理人——拥有法人财产权的企业法人，而且也指委托人。只有委托人有权转让产权，形成资本市场，才会不仅优化资源配置从而优化产业、产品结构，而且会导致产权分散化，有利于政企分开。否则，限制了对财产的处分，也就赋予了政府永恒的操纵权。只有形成资本市场，才会把政府的无限责任变成有限责任，否则无论是政府管理部门还是国家银行都会为承担社会责任而反对企业破产。只有形成资本市场，才会使代理人承担巨大压力，否则他们就永远不会有因经营不善，企业被接管、自己职务被解除的危机感。
本来，劳动力市场和资本市场的同时存在才能构成产权市场的完整内容，而经理市场所涉及的不过不是“劳动力一般”而是“劳动力特殊”——经营力罢了。这一市场的存在与发展不仅可以因存在广泛而激烈的竞争而提高经营者的素质，还会形成因企业破产造成经营者代理关系被解除的危机感。同时也是承认经营力价格的重要证明，在市场经济中，我们不仅要承认资本获利，而且还要承认经营力获利，深圳实行经理阶层年薪制实际上就是承认这一最稀缺的经济资源。如果说经理制是现代企业制度核心内容的话，那么经理市场就是形成经理制的重要机制。
如果在优化产权结构和开放产权市场的同时，再加上作为国有资产的管理部门——政府，尤其是中央政府对所管的国有企业（主要是特大型企业集团）在资产的处分、重大立项、年度财务报告上的严格审批，就有希望达到既确保国有资产安全又提高国有资产效率这一特殊的经济目标。优化产权结构和开放产权市场这两项体制改革任务的完成，显然已经大大地超过了地方政府经济工作的范围和权限。所以要解决尚未解决的问题，既取决于全国宏观调控合理化程度，更决定于全国政治体制改革的进展。
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