农地城市流转:途径、方式及特征，本文主要内容关键词为：农地论文,途径论文,特征论文,方式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1001-8107(2000)02-0017-06
1 农地城市流转及途径
1.1 农地城市流转
土地流转是一个内涵较广的概念，它不仅包括土地产权转移，而且还包括土地利用方式的变更。我国土地公有制有两种不同的土地所有制形式，即全民土地所有制和农民集体所有制。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。因此，在我国土地流转应该包括三个层次：即农民集体土地所有制内部（农民集体所有土地）的土地权属和土地利用方式的转移、城市全民土地所有制内部（城市国有土地）的土地权属和土地利用方式的转移以及农民集体所有土地向城市国有土地权属和利用方式的转移。其中，前两个层次的土地转移不发生土地所有权的转移，第三个层次的土地转移既发生土地所有权转移，又有土地利用方式的变更。农地城市流转是在城市发展过程中，城市土地需求者通过经济的手段或者行政的手段将城市附近农村土地转变为城市土地，以满足城市土地需求的过程。农地城市流转主要集中于城乡生态经济交错区。农地城市流转有两层涵义：一是土地所有权变更，即指农民集体所有土地变更为城市国有土地；二是土地利用性质变更，即指农业用地转变为城市住宅、工业、商业、休闲、娱乐用地等[1-3]。这两个层次的流转是统一的，但在时间上可能错位，一般前者先于后者。
1.2 农地城市流转的途径
1.2.1 西方市场经济国家农地城市流转的途径 西方大多数市场经济发育国家土地私人所有的份额较高，农村土地市场、城市土地市场发育充分，农地城市流转主要是通过市场机制来运作。由于土地是一种特殊的生产要素和特殊的商品，西方大多数国家对于一些社会效益较大的公共事业用地，也采取一些行政的手段，如政府对土地征用权力。
1.2.1.1 在农地城市流转市场中，市场行为人有4类：(1)前发展土地所有者(predevelopment landowners)；(2)中间人(intermediate actors)；(3)最终消费者(final consumers)；(4)市场协调者（包括律师、规划者及政客）。前发展土地所有者或者前发展者(predevelopment actors)包括农民、有土地并超过潜在住宅需求的非农居民(non-farm residents with land of an area beyond that necessary for personal resident purpose)及砂石经营者(sand and gravel pit operators)，他们控制着未建筑土地(unbuilt land)。中间人是前发展土地所有者和最终消费者之间的联络人，包括那些目的在于从未占有的土地价值增值部分(unearned increments in landvalue)获利的人——投机商、投资公司、金融机构。在中间人当中，土地投机商与其他中间人（开发商、建筑商）不同，他们获利的方法并不是对土地投入，改善土地状况，而是利用土地市场的波动，牟取暴利。其他的中间人都对土地改良有所贡献，有的可能把土地集中起来，准备进行开发，获得公众认可(public approval)，甚至作了住宅、工业园服务和建设。金融机构作为土地市场中的中间人的动机是获得土地，以达到资本保值的目的，但也不排除某些投机性。最终消费者包括不同的行为人，有私人的、有公众的(public actors)。根据经济学家布瑞安特[4]对加拿大南安大略滑铁卢(Waterloo)地区市场的研究，在土地流转市场中，前发展行为人主要是农民；中间人包括土地开发商、建筑公司、房地产经纪人和投资商、投机商；最终消费者包括工业土地需求者、商业土地需求者、非农土地需求者、政府及政府机构、民间机构(institutions)（如教堂）及社会俱乐部(social club)。市场调节者包括律师、规划者。在土地交易过程中，尽管土地从农民到开发商、最终消费者程序简单，但从供给者（农民）到需求者（最终消费者），要经过不同中间人。由图1农地城市流转的市场运行及流转可以看出，农地城市流转是在外在的压力（如人口增长和城市发展）下，农地所有者（农民及非农所有者）有农地供给的意愿。而随着城市发展、人口增长、城市地价上涨，城市企业、厂商、家庭及政府机构对农地的需求愈来愈旺盛。在中间人的策划下，供需双方达到平衡，农地向城市发生转移。
1.2.1.2 政府的农地征用：在西方许多国家，土地的征用权(eminent domain)是用来为了社会公众利益而征用私人土地。农地征用的管理方法和司法决策均已经标准化。如果一项行动需要扩大公共土地，如公路修筑、公园建设，通常是以永久征用权来获得土地产权，并给私人土地所有者以“公平”的补偿。在城市扩张过程中，基础设施的建设常常是以征用权来将城乡生态经济交错区农地转为城市用途。
1.2.2 中国农地城市流转的途径：(1)农地城市流转的合法途径：我国的土地（除台湾、香港和澳门外）都是公有的，任何个人都不得享有土地的所有权。我国的法律规定城市国有土地可以进行使用权的出让、转让，而农民集体土地不可直接进入市场，必须经过国家征用，变更土地所有权，才可进行土地使用权的出让。目前，我国城乡生态经济交错区农地不可能象西方市场经济国家那样通过市场途径向城市流转，只能行使国家土地征用权将农地征为国有，满足城市建设需要（图2）。从农民集体到国家是一种强制性的土地所有权转移。在这一阶段土地利用方式仍未彻底改变。从国家到用地单位和个人是一种市场行为，这一阶段实现了土地利用方式的转移、土地使用权的转移。从国家到土地开发商阶段可能有一个闲置期。1999年国家出台土地闲置处理办法，将会缩短这一阶段的闲置期。(2)农地城市流转的非法途径：我国法律规定，农民集体所有土地不能非法入市。然而，在现实的经济运行过程中存在农民集体土地自然入市、土地投机商与城乡生态经济交错区农村集体组织私下签订协议、由农村集体经济组织出面申请农地变更、办理建设工程许可证等现象。土地投机商出资建设，建成后双方进行房屋分成，投机商牟取暴利
2 农地城市流转方式
(1)蛙跳式侵占方式 在西方国家，开发商需要相对较大、连片的地块，并且尽可能地接近通往城市的快速道路。而城市附近小块土地逐步被侵占和开发，迫使开发商向外寻找合适的、面积较大的地块进行开发。开发者常以“蛙跳”(frog leap)方式跳过已经具有完善城市服务和设施、已开发的地段来开发面积较大的、新的、分割的、缺乏城市服务和设施的土地[5]。随着城市的郊区化，城市居民需要新的房屋或第二个住宅(second home)，由于城市中心及城市边缘地带地价昂贵，不是所有土地开发商和土地需求者都能承担得起的；城市外宁静的环境、高速运输网络及可支付的快速、舒适的汽车使通勤距离因素变得越来越不那么重要了。上述因素加速了交错区“蛙跳式”的农地城市流转。在我国城市发展过程中，农地城市流转的“蛙跳式”侵占也十分普遍。如武汉市的大型工业企业在城乡生态经济交错区寻求区位和用地条件等优越的地区进行布局，“蛙跳”现象很突出。如50年代在青山布局的武汉钢铁厂，现已建成规模庞大的武汉钢城。90年代初在沌口布局的轿车总装厂，建成武汉轿车工业基地等[6]。
(2)轴式扩展方式 在城市发展过程中，农地城市流转首先总是发生在质量较好、区位较优的地段。城市对外的交通运输网络往往是城市增长的触角，农地城市流转早期也常发生在这些对外联系的主轴上。城市的一些新兴工业在此布局，并形成工业走廊。同时工业的发展促进基础设施、住宅业的发展，逐渐形成居宅走廊和城市经济走廊。长江、汉江为武汉市对外联系的水上主轴，武汉市的主导产业也主要沿长江、汉江展布，如武汉钢铁公司、武汉造船厂、棉纺厂等。农地城市流转也发生在这两个主轴上，如沿长江朝东方向，从汉口至阳逻形成串珠状产业带；沿长江朝西方向，从汉阳至沌口也逐渐形成一个新兴的产业走廊。武汉市对外的陆上交通干线形成了产业的次级轴，也是农地城市流转的主要地带，如武黄高速公路轴线上的庙山开发区、关东科技工业园区、武孝公路轴线上的桥口开发区、东山头开发区等。
(3)环状蔓延方式 发展中的城市表现为一种向城市四周交错区逐渐蚕食、逐渐吞并的环状发展态势。在这个过程中，原先单纯的农村用地类型变为郊区用地类型；原先典型的城郊用地类型变为城市基础设施及工业用地类型、城市住宅用地类型、商业用地类型。这种环状蔓延既是土地利用竞争的表现，又是一轮城市规划目标实施的终结。这种农地→市地→新农地→新市地…，农村→交错区→城市→…→新的农村→新交错区→新城区→…环状变换，在时间上表现出鲜明的“年轮”效应。我国大多数城市处于发展阶段，城市土地需求增加。供给城市用地有两个来源：一是存量土地挖潜（旧城改造），它涉及的利益团体多、交易成本高、改造难度大；二是增量土地补充（农地城市流转），它的成本低、难度相对较小。城市用地者权衡得失常常选择后者。结果使大量的优质农地转为市地，城市呈“摊大饼”式向外蔓延。以上海市为例，1074～1840年城市发展集中于旧城区内。1840～1910年间，沿苏州河两岸及以北黄浦江沿岸发展。1910～1932年间，沪宁和沪杭铁路相继通车，外资工业大量兴起，在租界外围的铁路沿线，闸北区车站及沪南曹家渡、杨树浦、徐家汇、吴淞和浦东迅速形成工厂与住宅混杂的城市新区，黄浦江及苏州河两岸几乎全为码头、仓库和工厂所占。1932～1949年，因抗日战争，农地城市流转、城市向外推进速度减缓。20世纪50年代至70年代，上海城市外围按工业区和集团住宅区并列成同心圆圈层式逐渐向外推进，造成工业区和住宅区相互包围，由中心向外围“摊大饼”式发展[7]。武汉市的农地城市流转、城市向外围拓展的总体形式也呈现一种环状蔓延方式。距今3500年前后，武汉城区位于南纱帽山和汉口北郊5km处的盘龙等地开始兴起。封建社会早、中期，武昌、汉阳城镇形成并逐渐向外拓展。封建社会后期至新中国成立前，武汉向区域性大城市拓展[6]。新中国成立以后，武汉三镇分别沿长江、汉江及对外交通干线呈环状向外蔓延。如武昌除继续沿长江作东西方向的拓展以外，其东北方向由于武钢的布局和发展，城区逐渐沿这一方向蔓延；其西部由于武昌造船厂等企业建设，也使城区向外扩展；南部则沿着京广铁路及火车南站、南湖机场逐渐蔓延；其东南方向，由于众多高校的发展和葛店化工厂等企业的兴建，也促使农地城市流转，城区不断向外推移。
(4)条块分割与吞没方式 这种农地城市流转方式主要集中于城乡生态经济交错区原先区位条件较差、交通网络较稀疏的地区。随着城市土地竞争，土地需求膨胀，以及一些企业及机关在这类区域布局，基础设施配套完善，内部及对外交通网络稠密，使原先的区位条件发生了显著改变。在四通八达的交通网络附近，农地率先向城市用地转移，原先景观完整的农地被密集的交通网络分割为破碎的小块状单元。随着城市土地的需求扩大，小块状农地四周城市带状、环状发展，必然加速农地流转过程，最终完全吞没农地。武汉市洪山区东南部地区农地城市流转就是一个典型的交通网络条块分割、逐渐吞没方式。
(5)指状填充方式 该流转方式总是与蛙跳式侵占、轴式扩展相联系，是蛙跳侵占和轴式扩展的继续。在城市外围地区，或是由于产业的布局、或是由于新区域的发展、或是由于交通的布点等，而使得城市外围地区农地向城市转移，形成“飞地”型城市新区。随着“飞地”型城市新区的发展，周围农地逐渐发生转移，新区规模扩大，并且随着新区与主体城区之间交通条件不断改善，城市新的增长轴（极）逐渐形成。在新增长轴（极）的激化下，城市的部分老企业和型企业、事业及配套机构纷纷沿增长轴（极）发展，逐渐填充主城区与城市新区之间的农地。经过数次的往返过程，一方面使新增长轴（极）不断壮大，另一方面使农地完全填满，变成城区。武汉市主城区外围青山的钢铁公司、汉阳沌口汽车城的发展，推动这两个新城与武昌及汉阳主城区之间地区农地城市流转就是典型的指状填充方式。
3 农地城市流转的特征
3.1 优质农地与不可逆性
农地城市流转之所以成为世人瞩目的社会经济问题，其主要原因是流转的农地大多为优质农地，并且流转过程是不可逆的。许多城市是在比较富庶的农村发展起来的，城市在土地富饶的农村发展又为农业的发展提供了人力和资本的潜在市场。人力和资本的聚集又提高了土地的生产力。1975年美国农业部统计每年大约有12.1万hm[2]的优质耕地流转向城市非农产业。美国向城市流转的土地有35%为耕地，这一比例比美国耕地占其总土地面积的比例还要高。在其他条件相同的情况下，优质农地一般要比劣质土地往往更容易向城市流转。由于近年来的城市化，美国每年大约损失16万至50万hm[2]的优质农地。我国向城市流转的农地也多为优等的农田和菜地。据笔者调查，武汉市洪山区（典型的城乡生态经济交错区）一等的水田和旱地分别占总土地面积的59.38%和59.34%，而质量较差的五等水田和旱地皆占8.1%。而流转的农地为高产的老菜地，其生产力一般为新菜地的4倍。
3.2 地域性
农地城市流转集中分布在城乡生态经济交错区。该区是城市生态经济系统和农村生态经济系统的交接地带，是该城市的城乡土地利用竞争、土地投机行为表现最剧烈的地段。从需求面讲，一方面开发者往往需要相对较大的地块，并且是可能接近通往城市的道路，开发者常常跳过已经具有完善城市服务和设施的开发过的地段，来开发交错区面积较大的、新的、缺乏城市服务和设施的土地；另一方面，城市居民需要新的房屋，特别是价格相对低廉、环境宁静、空间开敞、生活和谐、富有田园情调的住房。从供给面上看，随着城乡生态经济交错区人口增加，基础设施改善，土地价格也迅猛增长，税收水平越来越接近城市水平。较高的机会成本、较低的比较利益使得城乡生态经济交错区的农业越来越不经济，农民最终被迫卖掉手中的土地。美国城市土地占全国土地面积的16.7%，人口占全国的74%，市区的优质农地占全国的20.2%，若把相邻的县域包括在内，则二者所占土地面积达43.2%，优质农地则占全国的51.7%，全国农地承受着城市化的巨大压力。美国东北部四个州（马里兰州、新泽西州、宾夕法尼亚州、康涅狄格州）五个城乡生态经济交错区1959～1979年农地分别流转20.7%、31.7%、23.9%、31.9%和42.5%[3]。我国的农地城市流转也在大城市附近的城乡生态经济交错区。1991～1995年全国城乡生态经济交错区共发生各类土地违法案件472.2万起，共占耕地1170723hm[2]，共建立各类开发区2803个。南方某省1995年对非农用地清理的结果表明，1992～1994年间，全省共发生各类违犯批地、用地案件13849宗，面积1.01万hm[2]。1995年全国各类建设用地检查发现自1992年以来，全国共发生违法越权批地2.9万件、征地2.3万hm[2]，闲置土地1.59万hm[2]，有70%属政府征而不用造成的土地大面积闲置[8]。
3.3 同步性与多重性
农地城市流转在时间上往往与人口快速增长同时发生。1940年美国普查表明，美国92个最大城市在1930～1940年间人口增加了160万，而其他的县城也增加了150万人，这些城市的中心城区人口仅增加了4%，而其郊区人口增加了14%，这一期间全国农地减少了1.5万hm[2]。我国农地流转与人口增长也有高度的同步性，以武汉市为例，1986～1991年人口增长率为9.73%，同期城市占地规模增长率为19.41%；1991～1993年人口增长率为4.25%，同期城市占地规模增长率为8.67%。
如前所述，农地城市流转不仅仅是土地利用方式的转变，而且还包括土地产权的转移。这里的土地产权是包含土地所有权、土地使用权、土地经营权、土地处置权、土地收益权等在内的一束权能。特别值得指出的是我国城乡生态经济交错区农地城市流转具有“权先”、“用后”的特征。及土地的产权，特别是土地的所有权转移在前，农地城市利用方式的转变在后，前者是后者的前提和基础。
3.4 非市场性
长期以来，我国城乡生态经济交错区农地城市转移的合法途径是以政府的征用方式进行。征用补偿标准在以前的《土地管理法》中，征用耕地的补偿标准为该耕地被征用前三年平均年产值的3～6倍；安置补偿补助费为该耕地被征用前三年平均产值的2～3倍；每亩被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均产值的10倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。新修订的《土地管理法》在征地标准上有适当提高。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用土地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍；征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用耕地数量除以征用前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的4～6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。尽管修订的《土地管理法》的征地标准较以前有提高，但是征地成本与土地的价值相比仍有较大的差距。农地城市流转的非市场性因素起着决定作用。西方市场经济较完善的国家对于公用事业的发展所需土地，也保留征用权利，但非公用事业发展所需土地，则主要通过市场机制。可见，其非市场行为也起到一定作用。
收稿日期：2000-01-26；修订日期：2000-03-31