档案法规体系存在问题的探讨，本文主要内容关键词为：存在问题论文,体系论文,法规论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从《档案法》颁布实施以来，我国档案法制建设已经有了长足的进步，档案行政管理也开始了法治化的进程。但是，现有的档案法规体系中仍存在着一些问题，制约着我国档案行政法治的进程。本文试图对我国档案法规中存在问题进行一些探讨，希望对档案法规建设有所裨益。
一、档案行政部门和行政相对人权利义务规定不平衡
在档案行政中，档案行政部门和行政相对人之间组成一对档案行政法律关系。在这一法律关系中，权利是指一方当事人所享有的作出一定行为的权力，并要求另一方当事人履行相对的义务。档案行政法律关系中的权利有两种类型：一种是本身伴随义务的权利，通常叫做职权。档案行政部门的权力，就伴随着必须行使权力及必须合法行使权力的义务。另一种是本身不伴随义务的权利，享有权利的当事人可以行使权力，也可以无条件放弃这种权利而不去行使。档案行政相对人享有的权利就是这种权利。
档案“良法”要求档案法律法规在分配档案行政部门与行政相对人的权利义务时具有平衡性，双方承担的义务与其享有的权利要平衡。但是由于历史上“官本位”思想的影响，人们习惯了法律法规以管理行政相对人为中心。这种思想反映到档案立法上，表现在以下两个方面：
首先，表现在档案实体法赋予档案行政部门行政职权的同时，没有明确规定其必须行政和合法行政的义务，也没有规定其违反义务应承担的法律责任。而对档案行政相对人不仅明确规定其应尽的义务，而且也规定了其违反义务应承担的法律责任。
其次，表现在档案行政相对人程序性权利的缺失。在档案行政法律关系中，档案行政部门是管理者，处于主导地位，出于管理的需要，通常赋予了档案行政部门较多的实体性权力，要求档案行政相对方承担较多的实体性义务。为了平衡档案行政部门在实体性权力上的优势，防止其滥用职权，需要赋予档案行政相对人较多的程序性权利，而档案行政部门则应承担较多的程序性义务。但是，目前档案法律法规中有关档案行政程序性规定很少，档案行政部门在行政程序上的义务，也即档案行政相对人的程序性权利，很多处于缺失状态。
二、档案法规体系的完备性不够
目前，档案法规体系还不够完备，存在较多的空白点，造成档案行政“无法可依”的问题。主要表现在以下几个方面：
1.《档案法》的内容不够完备
《档案法》作为档案法规体系的基本法，起到提纲挈领的作用，因此其规定应该全面，应对档案社会关系的各个方面都有原则性的规定，能够统领整个档案法规体系的建设。目前，《档案法》在内容上还存在一些疏漏之处，其中比较突出地反映在档案法律责任方面。
一方面，《档案法》对行政相对方法律责任规定不全面。责任追究偏重于对国家所有的档案，国家所有的档案又偏重于对档案馆中保存的那部分档案。相对忽视了集体和个人所有的但对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案和档案室保存的国有档案。譬如，在《档案法》的法律责任部分，只对“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案”的人员给予行政处分或追究刑事责任，对于集体所有和私人所有的档案，被所有者擅自公布，给国家和他人造成损害的，却没有规定相应的法律责任。又如，《档案法》虽然在第十六条规定“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管”，但在法律责任中只规定“损毁、丢失属于国家所有的档案”的人员才给予行政处分或追究刑事责任。《档案法》规定对损毁、丢失、擅自提供、抄录、公布、销毁以及涂改、伪造档案的人员实施档案行政处罚，也只适用于档案馆的国有档案。
另一方面，正如前面已经提到的，《档案法》在赋予档案行政部门行政职权的同时，没有明确规定档案行政部门及其工作人员负有必须行政和必须合法、合理行政的法定义务，以及违背义务应承担的法律责任，这就导致一种“有权而无责”的状态。
2.《档案法》的配套性规定不完备
《档案法》的一些配套性规定一直以来尚付阙如，造成工作中某些地方只有原则而无具体规定，不利于实际操作。如《档案法》规定，对于集体所有和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，如果档案所有者保管不善，可能造成档案毁损的，档案行政部门可以采取代管，必要时可以采取收购或征购措施。但是对于出卖和征购、收购中档案价值如何计算，寄存和代管如何收费，哪种情况是“必要时”，捐赠的程序是怎样的等具体问题，都没有配套性规定。而这些行政行为都与相对人的切身利益密切联系，如果没有明确具体的规定，一来很难实际操作，二来操作起来也容易引起纠纷。
3.地方档案法规对国家档案法规的补充工作有待加强
由于我国地域范围大，同时档案事业在各地发展又不平衡，各地档案工作所面临的问题不完全相同。譬如，一些具体问题只存在于一定地区范围内，具有明显的地方特色；或者某一问题在一些地区已经发展到需要立法予以规范的程度，而在其他地区则无此需要或需要不明显，暂时无需制定全国性档案法规。我们可以行使《立法法》赋予地方人大及常委会的“先行立法权”，对本地区需要而暂无法或无需制定全国性档案法规的事项，由地方人大或常委会自主制定地方性法规和规章，以解决本地区的需要。目前，一些地方档案法规对国家档案法规未作规定的问题，作了相应的规定。但是，具有地方特色、能切实解决地方工作中面临问题的规定还很少，针对地方特色问题进行补充立法的工作做的还不够。
三、档案法规体系的系统性不够
1.档案法规体系内部协调统一性不够
档案法规体系内部协调统一性不够，给档案行政部门依法行政和档案行政相对人遵法、守法带来困难。目前这一问题表现在两个方面：首先，不同层级的档案法律规定不一致。譬如《档案法实施办法》罚则的第二十七条第四款规定“对于不按照国家规定开放档案的”要责令限期改正或给予行政处分，但在《档案法》法律责任中并未对此做出规定。显然《档案法》和《档案法实施办法》对是否对这类行为给予行政处分的规定不统一。虽然对此类行为进行行政处分有其必要性，但也只能待《档案法》修订时进行补充，下位法没有经过特别授权，是不能超出上位法规定的范围的。其次，同一层级的档案法律法规对同一问题的规定也不统一，相互“打架”的现象屡见不鲜，尤其表现在国家档案局颁布的部门规章和专业主管部门颁布的部门规章之间。
2.各层次档案法律法规之间配合性不够
档案“良法”要求档案法规体系具有科学性，其中重要一点就是各层次法规之间各司其职、相互配合，但是目前这种配合性并不好。
(1)档案行政法规没有做好对《档案法》的细化工作。譬如《档案法实施办法》作为档案行政法规，其立法目的和职责是对《档案法》中的原则性规定进行细化。但是《实施办法》在一些问题的规定上仍然是原则性条文，缺乏可操作性。例如《档案法》第十六条规定，“对于集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”而在《档案法实施办法》的第十七条规定，“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆寄存、捐赠或者出卖。向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖、转让或者赠送的，必须报经县级以上人民政府档案行政管理部门批准；严禁向外国人和外国组织出卖或者赠送。”《实施办法》与《档案法》的条文比较，基本相同，几乎没有作任何细化工作，对于捐赠、出卖、寄存档案人的优先利用权及隐私权保护、寄存费用的计算标准、捐赠或出卖的简单程序及档案价值的判定标准等问题都没有进行细化的规定，导致实际工作中难以操作。
(2)地方档案法规没有结合本地特色和地方需要做好档案法律和行政法规的细化、补充工作。地方档案法规长期以来存在的一个技术问题，就是法规体制中的大而全、小而全，不论法规内容如何，总则、分则、附则、章节条款一应俱全，反而容易把实质性的内容埋没。地方立法作为中央立法的补充，应当有针对性地把重点放到“拾遗补缺”上，紧紧抓住本行政区域内档案事业迫切需要解决的问题，更充分、更直接地反映本行政区域对法规的要求。如2001年1月1日起施行的《山西省档案管理条例》和2001年11月1日施行的《贵州省档案条例》，不搞《档案法》及其《实施办法》和地方法规的“三世同堂”，对上位法中一些已经规定的比较具体、不影响贯彻执行的条款，不再纳入地方法规中重复规定，而是集中解决严重影响和制约地方档案事业发展的重大问题和新的情况，更好地体现了地方档案立法的作用。
四、档案法规体系中部分内容相对滞后
1.档案法律法规中部分内容相对滞后
对于一些过去制订的，现在已经明显不符合实际情况或者与其上位法矛盾冲突的法规规章，立法部门没有对其加以废止、修改或补充。如《河南省档案管理规定》于1994年10月2日颁布实施，是依据修订前的《档案法》制定的，在1996年6月7日新的《档案法》颁布实施后，一直没有对其进行相应的修订，其中很多条文已不符合当前的实际情况，也与修改后的《档案法》矛盾冲突。
2.改、立不够及时
1996年7月5日，第八届全国人大常委会第二十次会议正式通过了修改《中华人民共和国档案法》的决定，但与之相配套的《档案法实施办法》却到1999年6月7号才修订颁布，两者相差三年之久。其实在修订后的《档案法》颁布之前，国家档案局完全可以通过与全国人大常委会立法委员会的协调和沟通，了解《档案法》修订的情况，早做准备，待修订后的《档案法》正式颁布，就可以较快地出台《档案法实施办法》。