公共部门效率机制构建研究，本文主要内容关键词为：效率论文,机制论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共部门效率机制界定
公共部门是指提供公共商品和混合商品的机构或组织，即我们通常所说的行政单位和事业单位。公共部门是非盈利性的，因此其经济活动的资金来源主要靠财政拨款。事业单位虽然提供的是混合商品，但有公共商品的基本特征，因此其活动可以看作是政府职能的延伸。公共部门的效率机制，本质上是指政府设计的目的是开创确保按消费者（选民）偏好资源配置和分配的一种制度。上述说明隐含了如下看法：在市场经济体制中，满足居民需求的消费品都可以看作是商品。一类是被人熟悉的用居民货币收入购买的消费品，即私人商品；另一类是居民不以货币交换的消费品，即公共商品。私人商品通过市场机制提供，公共商品通过政治行政方法提供。公共商品在消费时不需居民支付价格，但公共商品的提供却是需要花费成本的。因此，公共商品成本的支付和消费不象私人商品那样有紧密的交换联系，对公共商品的效率分析是一种理论模型。
由于公共商品的消费存在非排他性和非竞争性的特点，因此不可能通过市场机制来有效率地提供，即所谓存在市场失败。用政治行政方式提供公共商品是解决市场失败的必要前提。这就是说在市场经济体制中，效率资源配置的方式必然存在两种：一是市场机制，一是政治行政机制（即非市场机制）。政治行政方式提供公共商品有效率的原因有两点：一是政治行政方式通过政治强制力为公共商品筹措必要的成本费用（主要是税收手段），这可以解决公共商品消费中的“搭便车”行为。这样，公共商品消费虽然不象私人商品那样有货币交换的形式，但通过政治行政强制仍然可以建立起成本和收益的联系。二是政治行政方式提供公共商品可以大大节约居民之间的协商成本。此外，国家有意识形态导向的巨大优势，这对于形成共识和节约执行成本是非常有利的。
但是，政治行政方式提供公共商品有效率仅仅是一种可能，它还需要其他条件。政治行政机制的效率机制取决于政治体制，即决策体制和政府组织体制。前者决定了公共商品的产量是怎样被决定的；后者决定了公共部门的行为是否符合消费者的需求，是否按成本最小化的原则提供公共商品？政治行政体制是一套制度，这套制度若能保证公共商品的资源配置符合消费者的需求，那就是有效率的。私人商品效率供给的依据也是符合消费者偏好。这就是说非市场机制和市场机制的效率准则在本质上一致。这种本质上的一致是两种不同的资源配置方式在同一社会经济中协调一致的根本原因。
二、公共商品需求的效率决定机制
公共商品的效率决定和私人商品不同。私人商品的需求量是消费者个人购买的数量乘以价格的加总。对于私人商品来说，效率法则就是个人支付消费品的价格（花费的成本）等于其从消费品中获得的收益。
公共商品对每个消费者的受益来说是相同的，但由于消费者的偏好不同，因此每个消费者愿意为之支付的价格总和等于该公共商品的供给成本，那么这个公共商品的需求是有效率的。这个理论模型在实践中遇到两个致命困难：一是公共商品需求的偏好表达机制。私人商品的需求偏好表达很简单，那就是货币购买行为。但是由于公共商品消费没有竞争性或排他性，因此消费者有“搭便车”心理而隐瞒他的偏好。这就是说要使公共商品的需求有效率，就要对同一种公共商品对不同的消费者收取不同的需求偏好的价格是不可能的。二是公共商品的供给。公共商品是由公共部门提供的，公共部门有“垄断”的性质，政府行政单位更是如此，怎样保证公共部门有效率地提供公共商品有特殊的困难。
实践中公共商品的需求不可能通过需求偏好的货币投票（即支付公共商品的需求价格）来决定。公共商品的成本只是和消费者的支付价格（即税收〔1〕）发生间接的联系。 因为税收的筹措和对公共商品供给的拨款是分开进行的，所以纳税人搞不清楚他支付的税收中哪一部分用于国防劳务，哪一部分用于法律服务，等等。纳税人只知道他的税收负担，只知道政府用于公共部门支出的总的比例结构情况。因此，纳税人对公共商品需求的实际判断标准只有两条：一是对税收负担合理性的判断；二是对公共部门提供的公共劳务的满意程度。如果对上述两条判断是肯定的，那么，那种公共商品的需求就是有效率的。
税收和财政支出的决定是通过政治程序实现的。因此，公共商品需求的效率决定机制实质上取决于政治程序（或政治体制）。这就是说，如果政治体制确实能保证反映民众的意愿，那么就是有效率的。但是依然存在以下问题：第一，公共商品需求的真实表达问题。居民作为纳税人来说，总是希望税收负担要轻，而作为消费者来说，总是希望能消费更多更好的公共商品。怎样才能促使他们真实表达？第二，公众意愿的汇总问题。居民的消费偏好是不同的，税收负担能力也是不一样的，因此每个人对上述两个标准有不同的要求，怎样把这些不同的要求转变为“共同”的要求呢？比如，老年人通常喜欢把环境建设得更好一些，中青年通常希望把幼儿园、中小学搞得更好一些，等等。但是有限的财政资金按什么比例分配才是真正“汇总”了民众的意愿呢？
居民对公共商品需求的真实表达机制取决于两个条件：（1 ）公众要有对公共部门信息的充分了解权，以便让公众作出正确的选择。首先，政府要把支出计划和收入计划公诸于众。支出计划涉及到公共商品的数量和质量问题，收入计划涉及到负担问题。因此，把政府收支计划相联系予以公开化是促使居民正确表达偏好的有效手段。因为居民如果一再要求降低税负的话，那么公共商品的数量和质量也就要下降。反之，如果要增加公共商品的数量和质量的话，税负就要有所增加。这一方法可以消除或减弱“搭便车”心理引起的隐瞒偏好的情况。要使政府收支计划起到这个作用，信息必须是完整的。完整的信息有两层意思。一是指所有与政府提供公共商品有关的支出和收入都要列入政府预算。二是各级政府要公布比较详细的支出和收入计划，而不能只报总帐了事。（2）公众的选择要有决策权。 让公众充分了解信息是为了让他们作出正确的选择。如果公众的选择对公共商品的供给和税收负担的决定不能起作用，那么这种信息也就失去了意义。这涉及到政治决策程序，在现代民主政治制度下，决策反映公众意愿的程序总是存在的，总是政治家（政府首脑）、政府的行政职能机构和公众（选民）共同决定的。在这一决策系统中，政治家有政策决定权，政府机构是政策的执行机构，选民是政策的接受者。政治家要代表选民利益的最强有力的约束机制是他的政治地位。换言之，政治家决策不符合选民的偏好就要落选是最有效的效率装置。同样，政治家在决策时通过专家论证、民意测验等手段也是保证决策反映民意的有效措施。
总之，公共商品需求的效率决定是与民主政治制度建构密切相关的。民主政治是一种制度构建，对于公共商品需求的效率决定要求来看，其中存在许多复杂的技术问题。政治体制作为资源配置的一种手段，看到它的技术中性问题对于推进改革是非常必要的。
三、公共商品生产效率的决定机制
政府的行政职能机构（包括官员），是提供公共商品的“生产单位”。如果决策是根据公众的偏好作出的，又如果官僚是不折不扣执行决策意图的，那么公共商品的提供就是有效率的。但是，把官僚看作完全是执行政策的被动者而对决策不起作用，同时把官僚看作天生能不折不扣地执行政策等认识是不正确的。因此，研究官僚的行为方式对于建构公共商品供给的效率机制有重要意义。
行政职能机构有确定的目标和职责，但官员的行为是否能保证行政职能机构的系统目标则取决于制度建构。原因有两点：一是官员作为个人来说有其自身的利益；二是官员不只是预算决定的被动执行者，还是预算决定中的重要角色。
官员的自身利益包括经济性的和非经济性的，具体有：薪金、特权、社会声望、受人尊敬等。因此，官员在官僚机构这个系统中工作的时候，有寻求自身利益极大化的倾向。这是一种扩大预算的倾向。例如，昂贵的办公室装修，过高的会议费用，不惜工本的宣传报道，要求增加下属的人数等。这就是说决策安排的公共商品的数量和质量可能下降，即无效率，因为财政支出中被过多地支付了成本费用。这表明即使财政决策是有效率的，行政机构也不可能自然而然的有效率地供给公共商品。行政机构作为公共商品的供给单位，同样存在X—无效率的情况， 即行政机构未必按最低成本来提供公共商品。
X —无效率产生的主要原因是来自委托代理关系中权责利划分的困难。行政机构作为公共商品的供给者，它的资金来源由出资者提供，因此出资者和行政机构之间是一种委托代理关系，这类似于公司中董事会和经理之间的关系。在这种委托代理关系中要划分清权责利关系存在理论和实践的双重困难。从理论上说，出资者是唯一的，行政机构也是唯一的，因此类似于一种“双边垄断”。在这种“双边垄断”中，委托代理的权责利关系就不可能象市场机制领域那样划分得清清楚楚。因此在这种委托代理关系中总存在模糊的地方，这使得官员总存在机动处置权，不可能一切行为都在“合约”（法规）中被规定。这使得官员的寻租活动成为可能。从实践上说，要对官员行政行为中的一举一动加以全面的监督来保证系统目标的作法是不可能的。一方面是因为交易费用太高，另一方面是因为反而会扼杀官员的积极性而使效率损失。这表明行政机构的效率构建——有效率的约束激励机制——是一个不断改进的过程。换个角度说，公共商品的效率供给需要政治体制不断改革。
官员在预算决定中有着重要作用。这是因为他们是预算决策信息的搜集者和提供者。各部部长要对提供的信息进行全面的鉴别是不可能的，因为不存在有效的终端监测手段。因此，有些建议可能未被充分讨论就被实施。在实践中对预算监控的办法通常是渐进主义的，即在上年预算的基础上进行适当的调整。这不是没有问题的。因为如果原来的预算有问题，那么渐进主义，会累积错误而把问题扩大。尤其我国处在市场经济体制改革阶段，渐进主义的监控办法将不利于改革的推进。这就是说要使行政机构有效率还得做好两件事：一是要保证信息的充分有效，即信息是真实且对决策是充分的；二是要有效控制财政支出。这同样涉及制度机构的改革。财政支出是由政治行政程序决定而不是由“计算”决定的。只要行政组织机构依旧，支出控制方式依旧，就不可能实质性改变支出结构。如何保证信息的充分有效，如何有效地控制支出是出资者在制度建设中必须考虑的问题。
注释：
〔1〕税收归根结蒂是由消费者支付的。