地方党委和政府主要领导干部经济责任同步审计专题研讨会综述，本文主要内容关键词为：领导干部论文,研讨会论文,专题论文,地方党委论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为贯彻落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，研究如何搞好地方党委和政府主要领导干部经济责任同步审计（以下简称同步审计），推进经济责任审计工作深入发展，2011年4月26至27日，中国审计学会和审计署经济责任审计司在浙江宁波联合举办了同步审计专题研讨会。中国审计学会、经济责任审计司、地方审计机关和高等院校共50多名代表参加了此次研讨会。
翟熙贵会长出席研讨会并作重要讲话。翟会长在讲话中指出，经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是权力运行制约和监督机制的重要环节，是惩治和预防腐败体系的重要制度设计。如何搞好同步审计是当前经济责任审计工作中需要解决的一个重要问题，许多地方的审计实践证明，在我国现行政治体制下，只有对地方党政主要领导干部实施同步审计，才能更加科学公正地评价干部，才能更加有效地促进党委和政府主要领导干部切实履行经济责任，同时也才能进一步提高审计效率和效果。
研讨会上，代表们结合审计实践经验及遇到的问题，从审计的必要性、审计内容、审计评价、责任界定等不同角度对同步审计进行了深入探讨，并对进一步推动这项工作规范开展提出了很多好的对策和建议。现将研讨会主要观点综述如下：
一、关于开展同步审计的必要性和理论基础
与会代表认为，开展同步审计的必要性主要体现在两个方面：
（一）仅对地方党委或政府主要领导干部开展经济责任审计具有局限性
只对地方党委或政府主要领导干部进行经济责任审计，一是会造成审计监督上的缺位，出现问责“真空”，不利于建立健全权责对等、有效的权力制约和监督机制。二是审计的内容不全面、不完整。无论是仅对党委主要负责人贯彻执行国家大政方针、进行重大经济决策等方面的审计监督，还是仅对地方政府主要负责人重大经济决策执行和经济管理工作实施等方面的审计监督，最终都会造成对被审计领导干部任职期间经济责任履行情况的审计评价不全面。三是必然造成审计资源的浪费，不利于审计效能的提高。因此，对党政领导干部开展同步审计，既能体现权力与责任的全面对接，又解决了单独对党委和政府主要领导干部开展经济责任审计时，审计评价不够全面、责任界定困难的问题。
（二）开展同步审计能够在多方面发挥重要作用
一是有利于增强地方党政主要领导干部廉洁从政意识。同步审计的开展充分体现了“有权必有责，用权受监督，违法要追究，让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”；同时督促党委和政府主要领导干部慎用权力、用好权力，增强其科学决策意识和依法行政、廉洁从政意识，对于加强党风廉政建设，从源头上预防腐败将发挥重要作用。
二是有利于促进地方党政主要领导干部推动地域经济科学发展。在实际工作中，党委和政府主要领导干部任期基本相同，工作目标一致，重大决策统一，经济责任密切相关。同步审计的开展有利于促进党委、政府主要领导干部的团结协作，共谋本区域经济和社会发展方略：有利于促进党政领导班子全面分析和研究解决影响当地经济社会发展的深层次问题，促进科学决策，规范经济管理，推动区域经济健康发展。
三是有利于促进各级审计机关提高审计效能。党委和政府主要领导干部的经济责任审计，在审计计划、组织实施、审计技术方法等方面有许多相同之处。同步审计作为经济责任审计的一种特殊组织方式，有利于各级审计机关节约审计资源，提高审计效能，在一定程度上缓解审计任务繁重和力量不足的矛盾。
江苏省审计厅课题组还阐述了同步审计的理论基础和制度基础，他们认为：
1.在我国目前的政治经济体制下，全国人民作为公共经济资源的所有者，通过各级人民代表大会立法等方式来行使其作为公共经济资源所有者所拥有的公共经济权力。而各级政府接受各级人民代表大会的委托，并按照各级人民代表大会所体现的人民意志行使公共经济权力。中国共产党是我国政治、经济、社会等各项事业建设的领导核心，其政治主张通过人大立法、表决等形式，实现权力与责任向政府的传递。由此各级人民代表大会同各级党委和政府间便发生了公共资源的委托和受托关系，党政主要领导干部则是党委和政府委托的直接管理者（代理人），代表党委和政府直接行使相应的权力，这样就产生了公共受托经济责任。这种公共受托经济责任直接或间接地表现为各级党委和政府对公共经济权力运用的过程及其结果承担的各种经济责任，这就是同步审计的理论基础。
2.同步审计的制度基础。一方面从我国的政治体制来看，各级党委和政府主要领导干部同是国家权力的代理人，其经济责任应是基于特定管理职务而承担的与经济结果相关的职责和义务。党委和政府主要领导干部的职责和义务与我国政治体制下党政职能分工密切相关。但目前，我国地方各级党的权力系统与国家（政府）权力系统体现出两大特点：一是党委工作行政化。地方各级党组织为决策机构，有关的政治、经济和文化方面的事务，均由党组织研究决定，交同级政府部门执行，甚至党委直接组织执行。二是党政组织一体化。一般来说地方各级政府行政正职同时又是党委副书记、党委常委，行政副职不是常委就是委员。由于党政不分，书记实质是党政第一把手，行政负责人是党政第二把手。我国地方各级党政权力交叉与重合的政治体制特性，决定了必须对党委和政府权力运行进行“同步式”审计，才能全面监督、评价、报告二者公共受托经济责任的履行情况。
另一方面，我国通过多年的改革实践，党政职能分工也形成了一些原则性的思想，书记的权限大致为：一是在宏观上掌舵，在战略上决策；二是在组织上选好人、用好人；三是组织学习宣传党的路线、方针、政策，引领班子成员在大事上达成共识；四是协调好人大机关、行政机关与司法机关的关系，协调好党群关系；五是贯彻执行中国特色社会主义路线、方针、政策，科学决策促进地区经济社会可持续发展。行政首长的权限大致体现如下：一是党委决策的落实和执行；二是地区经济发展过程中的政策执行、行政事务决策及管理等。这些分工原则为开展我国党委和政府领导干部经济责任同步审计以及界定和区分二者的责任提供了坚实基础。
二、关于经济责任审计的目标
与会代表认为，同步审计的目标：一是通过对党委和政府领导干部行使公共经济权力的同步监控，揭露权力失控、决策失误、行为失范方面的突出问题，促进党委和政府领导干部全面、有效履行经济责任，推进权力运行公开化、行政行为规范化和资源配置市场化；二是促进地方各级党政主要领导干部全力推动本地区经济的科学发展。
三、关于如何开展同步审计
与会代表认为，开展好同步审计需解决以下四个方面问题：
（一）把握党委和政府各自的职能特点
审计署驻长沙特派办王琳、山东省审计厅贝翔、宁波市审计局吴刚、北京市大兴区审计局要思等代表认为，地方党委的基本职能应基于《中国共产党章程》和《中国共产党地方委员会工作条例》的有关规定确定，政府的基本职能应依据《宪法》、《地方人民政府组织法》等法规确定。
与会代表认为，现阶段，地方各级党委的经济职能主要包括三个方面：一是贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织的指示，保证党中央、国务院和上级党委政府的指示在本地区得到落实。二是研究和审定本地区经济和社会发展战略及中长期规划，对经济建设的主要环节实施有效指导和检查、监督，把握和保证经济建设的正确方向。三是坚持和健全民主集中制，实行科学、民主、依法决策，负责对全局性、政策性的重大问题作出决策，研究制定促进经济社会发展的重要政策措施。党的“十六大”报告明确了地方各级政府具有四个方面的经济职能，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体体现在三个方面：一是执行党委和人大及其常委会的决议，以及上级行政机关的决定和命令，制定行政措施，发布决定和命令。二是制定本地区经济社会发展规划、年度工作计划和财政预算方案；对本地区经济建设、社会事务管理中各种重大问题作出宏观决策。三是依法管理本行政区域内经济发展和教育、科技、卫生、体育事业，环境和资源保护、城乡建设和财政、民政、公安、劳动和社会保障、民族事务、司法行政、监察、计划生育等工作。在职能的实现方式上，党委侧重决策、监督；政府侧重管理、服务，主要是对党委决策的执行。
（二）明确审计的内容和重点
与会代表认为，同步审计内容的确定，应当紧紧围绕地方各级党委和政府的经济职能要求和主要领导干部应履行的经济责任展开。
1.对书记的审计侧重于经济决策和宏观管理方面：一是重点突出对其任期内重大经济决策的审计，以党委重大经济事项决策的制定和执行为主线，侧重于检查决策机制是否健全有效，程序是否规范、民主、透明，出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策；二是区域经济社会发展战略的制定方面，重点关注党委主要负责人任职期间对本地区的经济社会发展制定了什么样的战略目标，提出了哪些发展思路，制定了哪些配套政策，做了哪些具体工作，取得了什么成效；三是个人遵守廉政规定情况，重点审查地方党委主要领导干部有无失职渎职、谋取私利等问题。
2.对政府主要领导干部的审计，则侧重于对党委重大经济决策事项的落实和执行情况方面，审计内容与《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》基本一致。
审计署驻上海特派办陈文夏认为，同步审计的重点内容具有动态性，随着形势的发展会有所变化，这是对地方各级党政领导干部与时俱进地适应经济社会科学发展的要求。只能根据不同阶段不同地区的不同情况，来综合考虑、判断、取舍，必须在做好充分审前调查的基础上予以取舍，突出阶段重点和区域特色。
审计署驻长沙特派办王琳提出，要避免仅根据实际权力运行轨迹来确定审计内容的倾向，即“做”了什么就审计什么，基于这样审计内容作出的评价不全面、不完整、不准确。
（三）做好审计评价并准确界定责任
1.审计评价。与会代表认为，审计评价应与审计内容相统一，并要坚持依法、客观、相关、谨慎、重要、权责对等等原则，同时应考虑各地区因经济和社会发展基础与发展水平不同对领导干部经济责任履行的影响，在评价时还要体现差异性。
浙江省审计厅陈荣高介绍了做好审计评价的实践经验。一是通过对资金、资产配置的审计，重点关注决策机制是否健全有效、决策程序是否民主、公开以及决策结果是否达到预期目的，对书记县长决策的科学性进行评价。二是通过对基本公共服务均等化的审计，重点关注教育、医疗卫生、社会保障建设等是否与当地发展水平相适应，对书记县长的民生发展责任进行评价。三是通过对经济发展要素的审计，重点关注经济发展中面临的财政风险、土地风险和环境风险，对书记县长贯彻科学发展观、促进可持续发展责任进行评价。四是按“谁决策谁负责”原则，对贯彻执行中央和省的政策的事项、对事关当地经济社会长远发展的事项，突出对书记应负责任的评价；对政府职责范围内的事项以及贯彻执行党委决策中的事项，突出对县长应负责任的评价。五是通过对权力运行关键点的审计，重点关注政府投资领域、土地出让、特许经营权出让等环节，对书记县长在推进反腐倡廉、构建惩防体系建设方面履职情况和个人廉洁自律等方面的廉政责任进行评价。审计评价结论中，既有对成绩的肯定，也有对问题的披露。
宁夏回族自治区审计厅梁雪铖认为，一是应根据审计目标，界定评价范围。二是应根据职责权限，把握评价范围。三是应兼顾需求，适度拓展评价范围。四是应责权对等地确定评价范围。同步审计评价范围要根据“四评价四不评价”原则确定，即规定的审计内容应当有评价结论，委托查证的事项应当有评价结论，要求核实的问题应当有评价结论，举报事项应当有评价结论；没有审计的事项不评价，事实不清的事项不评价，没有依据的不评价，判断不清的不评价。他还提出了监督需求模式和审计权限模式的评价体系设计思路和方案。
2.责任界定。与会代表认为，应按照“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“谁签批谁负责”、“谁召集会议谁负责”等具体原则来区分和评价书记、政府主要领导干部的经济责任。
浙江省审计厅陈荣高认为，在同步审计中准确界定党政主要领导干部的责任，要从“集体领导和个人分工相结合”的实际出发，确立“共同承担与各自承担相结合”的责任划分原则。凡涉及当地经济建设、社会建设等方面的重大事项，书记和县长都要承担相应的责任。其他问题根据性质分别确定各自应承担的责任。对贯彻执行中央和省里政策的事项、对事关当地经济社会长远发展的事项，从决策的角度，书记应负主要责任。对政府职责范围内的事项以及贯彻执行党委决策中的事项，从执行县委决策和政府履责的角度，县长应负主要责任。对历史遗留问题和经济社会管理中的具体问题，应区别对待，合理认定，不搞一刀切。
宁波市审计局吴刚认为，正确界定地方党委和政府主要领导干部经济责任，有利于正确评价被审计领导干部，降低审计风险；有利于纪检、组织等有关部门对审计成果的利用；有利于审计问责机制和责任追究制度作用的发挥。
九江学院会计学院陈小林、廖康礼以受托经济责任为理论基础，对经济责任审计中经济责任的界定、经济责任同步审计中各自的经济责任的界定进行了有益探讨。
（四）有效组织实施
青岛市审计局课题组介绍了当地的区（市）党政主要领导干部同步审计的组织方式。(1)下达一个委托书，分别明确离任和任中审计的不同形式。(2)制定一个审计方案，分别下达审计通知。(3)召开一个进点会，由书记和区长分别述职。(4)组建一个审计组，按审计内容分成几个小组分头实施审计。(5)对书记和区长履责情况作出一个总体评价，再按照担负的责任分别进行个性评价。(6)出具一份审计结果报告，在干部使用、责任追究、目标考核中分别运用。
审计署驻上海特派办陈文夏介绍了省长审计的操作模式，即审计组采用《小组工作动态》、《告知单》和“审计小组长会议”“三合一”的协调机制。各小组每周就审计进展情况和问题落实情况编发《小组工作动态》，报审计组领导和综合组，综合组在对各组上报材料分析、归纳总结后，编发《告知单》下发各小组，明确下一步工作内容和重点。现场定期召开小组长会议，及时沟通情况，适时调整工作思路，不断完善工作内容。
广东河源市审计局陈钦添等认为，为有效提高审计效率，应在同步审计中充分发挥计算机辅助审计的作用，并向与会代表介绍了该局关于县委书记、县长经济责任同步审计操作系统的设计和实现情况。
四、关于目前存在的困难和问题
与会代表认为，经济责任同步审计目前存在的困难和问题是：一是缺乏一套科学合理的评价体系，规范化建设还有待完善。二是由于缺乏专业、有效的审计方法，评价重大经济决策事项的程序和效果存在困难。三是党政领导干部职权、责任划分不明确、不具体。在审计实践中，因书记执政风格不同，常常遇到一些较为复杂的情况，准确界定两者责任存在困难。四是经济责任同步审计的审计力量尚显不足：一方面，审计人员数量难以满足经济责任同步审计广泛开展的需要；另一方面，审计队伍目前的知识结构、人员结构和业务水平尚不能完全适应同步审计高层次、高标准的需要。
宁波市海曙区审计局于传辉、李东升认为，党政主要领导干部经济责任同步审计工作风险较高，使得不少地区的审计部门存在畏难情绪。
五、关于对策和建议
与会代表认为，进一步开展好同步审计，不断深化经济责任审计工作，审计机关应做好以下几个方面的工作：一是树立科学审计理念，转变工作思路，认真履行审计监督职责，推动同步审计工作最大限度地服务地方经济发展方式转变；二是加强规范化建设，在充分总结同步审计工作实践经验的基础上，逐步研究制定相关的操作办法或指南，建立健全审计评价的指标体系，促使同步审计工作依法、规范、有效开展；三是不断提高审计质量，增强审计建议的高度、深度和针对性，推动干部管理监督部门逐步建立健全地方党政主要领导干部的综合考评体系，使党政主要领导于部的权力和责任更加明确；四是采取多种形式，运用各种资源，加强对审计人员的教育培训，提高审计干部综合素质。
长沙市审计局刘景旺认为，深化同步审计要把握好四个方面：一是着眼发展大局，突出审计的宏观性；二是注重制度健全和完善，发挥审计成果的建设性；三是遵循权责对等原则，突出责任评价的针对性；四是注重质量和效率，提高同步审计的科学性。
吉林省审计厅阎宝泰认为，对同步审计中发现被审计领导干部存在决策严重失误，对公共财产造成重大损失或者影响恶劣等行为，并且不移送其他机关处理的，审计机关应提出问责的建议，以逐步提升同步审计监督的效果。
云南省审计厅吴绍吉、仲崇峰认为，在同步审计中要积极探索绩效审计和经济责任审计的有机结合，通过分析资金利用的经济性和项目目标的实现程度，细化和量化领导干部经济责任履行情况的评价内容，促进领导干部所在地区或部门提高财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效率性和效果性，推动建立健全行政绩效管理制度，促进提高行政绩效管理水平。
广东省审计厅戚闽粤提出，应建立同步审计结果运用的保障机制，即建立审计结果报告制度、完善审计整改和责任追究等结果运用制度、建立结果运用情况检查考核制度、建立信息交流和结果运用反馈制度。
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