建立统筹城乡发展的制度体系，本文主要内容关键词为：城乡论文,体系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央关于推进社会主义新农村建设的战略部署，明确要求把深化农村改革作为新农村建设的重要内容。取消农业税后，农村改革涉及领域更宽，利益关系更复杂，任务更艰巨，因而必须把改革放在新农村建设的突出位置，着眼于突破城乡二元体制，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，全面增强农业和农村发展的活力，为新农村建设提供坚实的体制保障。建立健全统筹城乡发展的制度体系，总体的改革走向是在完善“少取”政策的基础上，加大“多予”和“放活”的力度，具体的政策突破点主要集中在以下五个方面。
一、建立覆盖城乡的公共财政制度
公共财政是市场经济条件下国家财政采取的主要财政模式，是政府分配一部分社会产品、国民收入或GDP，提供公共产品与服务，来满足国家的公共需要的经济行为。公共支出是公共财政活动的一个重要方面，政府对经济的干预和调节也主要是通过公共支出来实现的。公共支出的范围包括纯公共品及准公共品。纯公共品是市场完全失灵领域，政府应全额负担，不能由企业和个人负担。准公共品是市场部分失灵领域，应由市场和政府共同负担，但如何负担要以效率为准。在市场经济体制下，这类支出具有一定的市场化程度，政府不必全额承担其资金的供给，对其具有社会效益的方面由政府负担。就农村的现实情况而言，存在两大类公共品：一类是纯公共品，包括农村基层政府和村组织的行政服务、公共基础设施、基础教育、生态环境建设和保护、大江大河治理、抗灾救灾、公共卫生防疫、扶贫开发等；另一类是准公共品，即农业基础设施建设、科技进步、医疗救助、社会保障、科技文化等。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大；区域差异明显。现在我国在总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，必须自觉调整国民收入分配格局，切实加大国家财政对“三农”投入的支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，使农民享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务。
我国公共财政体制框架尚在完善之中，公共财政覆盖农村将是一个渐进的过程，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。结合当前社会主义新农村建设的要求，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。
(一)提高财政支农支出的比重，开拓农业发展资金的筹集渠道
要尽快制定农业投入法，修改和完善农业法、预算法，明确各级政府财政支农的责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高，力争在“十一五”期间将这一比重由现在的8％提高到10％以上。为此，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以4000亿元～5000亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出更大的份额用于农业。现有财政支出结构许多支出项目都是刚性的，如国家的基本建设投资每年总共只有1100多亿元，调整余地不大，因而必须积极开拓农业发展资金的筹集渠道，如规定每年国家财政收入的增量部分要拿出一定比例投入农业；发行支持新农村建设的特别国债；国家征用农民集体所有土地的土地出让金中的纯收入，主要用于支持农业和农村公益事业建设。
(二)加强政府对农村基础设施投资
随着稳健财政政策的实施，长期国债发行的规模将逐步缩小，鉴于“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资做出三方面的调整。一是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。二是逐年增加中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施建设。从中长期看，今后即使停发了长期建设国债，国家财政的预算内投资也需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。力争通过政府投资力度的加大，在未来五年内在全国农村人口聚集较多的乡镇和较大的行政村实现“七通”，即通公路、通自来水或清洁水、通电力网、通公用电话和长话自动网、通卫星电视和有线电视、通广播网、通邮政网。三是借鉴“六小工程”(即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等)项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
(三)建立健全政府对农业的支持保护体系
按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林、退牧还草等方面的支持。三是完善农村公共服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，单靠政府的价格支持和补贴会受到限制。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立和完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织；支持农民合理储备粮食，减轻国家粮食储备压力。四是减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，以改善农业生产条件，增强农业发展后劲。五是建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等。
(四)以促进城乡义务教育均衡发展为目标，完善农村义务教育管理体制
随着农村税费改革的深入推进，全国逐步建立了“分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，农村义务教育经费保障也实现了历史性变革，由农民为主逐步转变为主要由政府负担。农村义务教育改革虽然取得了重大成果，但仍存在一些问题。“以县为主”等政策措施只是实现了对农村义务教育的低水平保障，还并没建立起稳定的投入保障体制。目前制约农村义务教育发展的根本原因是投入体制不合理，主要是省级和中央政府农村义务教育的责任不明确，基层政府教育负担过重，没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。
从理论研究和国际经验来看，义务教育管理一般由基层地方政府负责，投入则由中央政府或高层地方政府负责。因此，促进我国农村义务教育持续、健康发展的根本途径在于继续加强和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，突出县级管理职能，提高省级以上政府的投入责任。
义务教育是面向全体公民的教育，不考虑受教育者的政治、经济、文化背景，为人们参与社会竞争提供了公平的起点。实行免费义务教育是一个国家经济发展和社会文明进步的标志。免费是确保所有人，特别是贫困人群不因经济原因而丧失发展机会的重要手段，也是义务教育得以普及的重要保障。从国际经验看，义务教育是各国公共财政最优先支持的项目，实行免费义务教育是各国的普遍做法，已经成为全球的共同趋势。随着经济实力和财政收入水平的不断提高，我国已具备实施免费义务教育的能力。
我国目前的义务教育发展水平，不仅城乡之间差距巨大，而且农村内部的地区差距也相当大。保证义务教育均衡发展，既是农村义务教育稳定发展的目标，也是消除城乡二元结构、缩小地区贫富差距的手段。让城市和农村、发达地区和落后地区的儿童都能获得大体均等的义务教育资源，是实现社会正义与公平的重要途径。
按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，我国从2006年开始推行农村义务教育经费保障机制改革，中央重点支持西部地区，适当兼顾东部困难地区。用两年时间，先西部地区后中东部地区，逐步免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，再用三年时间巩固和深化改革，提高公用经费保障水平，同时启动建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这项改革是今后一段时期我国农村义务教育经费保障的政策依据，其在具体实施中还将面临许多新情况和新问题，解决这些问题还需要逐步完善相关政策。可重点围绕以下几个方面进行：
一是保障教师工资的责任上移，提高中央和省级政府的承担比例。教师工资是义务教育公共经费的最主要支出。法国、泰国、韩国、埃及等国家均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算；德国和印度义务教育教师工资全额由州财政独立负担。我国义务教育阶段教师工资可借鉴国外经验，在中央、省和县三级之间分担，并逐步提高中央和省的分担比重。首先，可根据最落后地区教师的工资水平确立最低收入保障线，由中央财政承担这部分工资；然后，各省的平均收入水平与最低保障线之间的差额部分，由各省财政承担；最后，各县可根据自身财力水平、当地消费水平，在中央和省两级法定工资标准上再自主发放地方性津贴。
二是坚持省级统筹，建立农村中小学校舍基本建设和维修改造的长效机制。在学校基本建设方面，危房改造和布局调整需要较大的资金投入，可将这两项工作结合在一起进行。在教师工资主要由中央财政承担的条件下，省级政府负责统筹落实学校基本建设和维修改造的资金，将农村中小学校舍必需的建设与维修纳入政府基建计划，设立学校校舍基建专户，中央给予必要支持。在“十一五”期间，中央财政继续拿出专项资金用于补助地方，主要是中西部落后地区，对农村中小学校舍进行维修，同步推进危房改造和布局调整工作。要加强对地方农村中小学校舍维修改造的考核和监督，并根据其取得的成效给予适当奖励，确保学校安全运转。要特别加大对落后地区寄宿制学校建设的支持力度，提高困难学生助学金标准。
三是合理核定农村中小学校公用经费标准，主要由县级财政予以保障。为了确保农村学校日常运转所需的公用经费，使不同地区之间学校能够提供水平大体相当的公共服务，“十一五”期间，国家要重新核定全国义务教育阶段小学、初中生平均公用经费标准，规定中小学运转所必需的公用经费的最低支出水平，主要由县级政府安排，上级给予必要资助，确保公用经费及时足额拨付到学校。县级政府要继续加强对农村家庭困难学生的资助工作，扩大资助范围，提高资助标准。鼓励社会各界捐资办学。坚决制止学校乱收费现象，减轻学生经济负担。
(五)切实加强农村卫生服务，逐步建立农村社会保障体系
一是加大农村卫生服务的财政支持，以农村预防保健、妇幼保健、健康教育和卫生监督、监测为支持重点，缩小卫生服务的城乡差距。二是财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应做出调整，以乡村两级为主。三是明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。特别是对于中西部地区，由于地区财力较弱，加之免征农业税后，县乡两级财政收入缺乏支柱，必须加大上级财政对乡镇卫生院的公共服务资金供给。四是加强村级卫生机构建设，提高农民对卫生服务的可及性与可得性。对村级卫生室的财政支持应主要集中于两个方面：一方面是对于乡村医生的技术培训的财政支持，提高乡村医生的技术水平；另一方面是对乡村医生承担的公共卫生职能给予足额的财政补助。
从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要发展农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：其一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老保障体系是一个渐进的过程，在经济发达地区可先行一步，随着农村经济的发展再逐步拓宽范围。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合，即使将来农村社会养老保障普及了，但也离不开家庭的保障功能，在当前尤其是这样。其二，作为一个发展中国家，财政资源需求与供给之间的矛盾是一个常态，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。
另外，要加快建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱的贫困人口问题。国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收入为531元。如把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.02亿元，相当于当年国家财政支出的0.12％。国家财政完全有能力承受这部分支出。建立农村最低生活保障制度，从制度上彻底解决所有农村人口的基本生存权问题，可以极大地减少和避免因温饱问题解决不当引起的社会问题，包括缓解因生活困难进入城市的农村社会救助人群问题。同时，它使城乡居民都享有最低生活保障的权利，有利于缩小城乡间和农民之间的收入差别，从而为实现全面建设小康社会的目标创造比较有利的条件。
二、建立城乡统一的劳动力市场
统筹城乡经济社会发展，在就业问题上，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。实行城乡统筹就业，要求消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
(一)加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制
与城市居民相比，农民工是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法权益受损害仍是一个突出问题。农民工劳动合同签约率很低，工资边清欠，边拖欠，农民工超时间劳动，休息、休假权利受侵犯比较普遍，一些企业任意加班加点的行为没有得到遏制。农民工合法劳动权益被严重侵害，诚然与劳动力供过于求有关，但深层原因是劳动力市场制度不健全，导致农民工处于弱势地位。完善的劳动力市场是保护农民工权益的制度平台。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。发达国家在工业化的早期阶段，资本家通常采取“血汗工资”制度压低工人工资，劳资关系非常紧张，游行、罢工时常发生，造成了工厂停产、停工的局面。在劳资双方利益冲突过程中，各国的工会组织应运而生。为了减少劳资双方冲突和对抗，各国政府通过相关立法来规范工会组织与企业的责任、权力，为劳资双方搭建了一个相互平等的谈判平台。各国还先后通过最低工资制度立法和强制性实施，保障劳动力市场上部分低技能就业者的工资水平，最低工资水平也随着收入水平提高相应调整。我国要尽快制定诸如有关民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时，强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。
(二)公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度
当前城市对农民工实行的实际上是“经济接纳，社会排斥”的做法，主要表现在：允许农民进城打工，经济上进入，但不承认他们在城市的社会成员资格，进城农民不能平等地享受公共服务，在住房、子女教育、医疗卫生、妇幼保健和社会保障等方面，存在着歧视性政策等。在城市建设和管理方面应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑进城农民工的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。城市建设要考虑进城务工农民的居住要求。要针对外来人口居住的不同特点，建设管理好外来人口聚集社区，避免形成城市治安差、社会安全无保障、环境脏乱差的社区。建立社区服务机构，为解决外来人口的就业、居住和必要的文化娱乐提供便利条件。将城郊农村社区的规划建设纳入城市总体规划和建设，统一规划外来人口的住房、交通和基础设施。城市政府和流入地要积极创造条件，承担起进城务工农民子女义务教育的主要责任，充分发挥全日制公办中小学的接受农民子女的主渠道作用，保障农民工子女享受义务教育的权利。由于农民工构成的复杂性，应当根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，根据农民工的需求和改革条件的成熟度，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。
三、建立城乡统一的土地市场，保障农民土地权益
我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势：农民的土地承包经营权没有明确界定为物权；农村宅基地的权利性质不明确，包括宅基地与房屋在内的房产权利没有还给农民；农村集体土地产权治理结构相对缺乏，农民对他们自身的权利认知不足；土地转化为非农用土地的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程，征地补偿办法不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民的长远生计缺乏保障。土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。
(一)界定、确保、扩大农民的土地权利
《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。因此，应赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。另外，物权法草案对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格。如果农户仅可以将房屋转让给本集体内的农户，由于在目前的法律下一个农户只能拥有一处宅基地，那么有条件成为受让人农户的数量将会非常少。并且，农民通常会将很大一部分的可支配收入花在盖房或翻修房屋上。由于经济发展和人口迁移，越来越多的农民将会迁出农村，一旦他们决定迁到城市，由于市场几乎不存在，农民面临的难题是如何收回在房屋上的投资。与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比，这些限制是非常不必要而且过于严格的。因此，法律应提供更多的灵活性，农村宅基地的转让至少应该对所有农民开放，而不仅仅是同一集体的农民。
(二)提高对失地农民的补偿标准
现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。要修改补偿计算方法，以使其成为更公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同，并且有、可持续性。
(三)对强制征地获得的土地用途进行限定，缩小国家强制性征地范围
在现代市场经济国家中，对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上界定政府征用财产的权力适用范围的方法有许多。许多国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则。从各国经验看，征地法律必须明确、详细和精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，以使其更符合现代市场经济的需要。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。
四、深化农村金融改革，强化农村金融体系的整体功能
围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，整体推进，协同配套，重构农村金融机构，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。一是深化农村信用社改革。农村信用社要在完善法人治理机构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面，满足农民的资金需求方面有实质性进展。农村信用社要适应农村金融需求的特点，针对农户生产规模小、抵押担保能力弱的实际，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，通过农户小额信贷和联户贷款等方式，不断增加对农户的信贷支持力度。二是完善农村政策性金融。要把农业发展银行的政策性金融职能完善起来，拓宽业务范围和资金来源。农业发展银行要支持国家粮棉等主要农产品调控体系建设、农业和农村基础设施建设、农业结构调整、农业和农村生态环境建设和区域扶贫开发。同时，承担政策性金融职能的国家开发银行，不仅应支持城市开发，还负有支持农村基础设施建设和农业资源开发的义务。三是强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任。四是小额信贷业务要由政策主导性向商业可持续性转型。目前，信用社所提供的小额信用贷款，额度在3000元～5000元以内，一些地区小额贷款的限额仅为500元～1000元，这已经不能满足农户的资金需求，因此应根据地区发展情况以及农户自身需求及经济状况适当提高小额信用贷款的额度。扩展小额信贷业务的资金来源，提高信用社的吸储能力，建立和完善地区间以及金融机构之间的资金流通机制以及邮政储蓄资金回流农村的机制。完善信用评级制度，建立农户信用记录。借鉴国际小额信贷业务的经营，培育新的小额信贷机构。五是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构。六是创新农村信贷抵押担保形式。建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。发展农户联户担保，降低信用风险。七是积极发展农业保险。结合农业主导产业发展，从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。同时，加快发展面向“三农”的多种形式、多种渠道的商业保险。
五、建立城乡一体的户籍管理制度
改革开放以来，作为二元经济社会结构核心制度的户籍制度，至今未有根本性的改变。改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。户籍制度改革是涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题，必须由国家审时度势，做出决策。推进户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度。深化户籍制度改革的制度取向是，打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。从我国目前经济和社会发展的情况看，全面放开地(市)级以下城市和小城镇户籍的条件已经成熟。省会城市、副省级城市、直辖市等特大城市，可考虑逐步地、有条件地放开城市户籍。户籍迁移的条件是在城市有合法固定居所，且居住一定年限。合法固定居所不仅限于具有产权的住房，应包括租赁房屋。实行城乡统一户籍管理制度，必须推进相关配套改革，消除因劳动力户籍因素造成的就业歧视现象，将农民工子女纳入正规的义务教育体系，全面建立城乡一体化的居民最低生活保障制度。加快农村社会保障体系建设，并与城市社会保障体系预留接口，为将来建立城乡一体化的、覆盖全体国民的社会保障体系奠定基础。
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