完善党内民主决策机制，本文主要内容关键词为：党内论文,民主决策论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七届四中全会对于完善党内民主决策机制做出一系列新部署，强调发挥全委会对重大问题的决策作用，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；加强党委决策咨询工作，发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用；落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度，等等。这些都是在新的历史条件下发展党内民主的重要举措。
党内决策是一个复杂的问题。真正影响决策的因素，从根本上讲，是民主与科学两大问题。民主与科学并非同一范畴的问题。科学反映的是事物的本质联系，是客观规律，决定政策成败。但是，如果没有民主的环境，科学的意见也有可能被压制下去。因此，民主的氛围、民主的决策机制，是保证科学的意见能够脱颖而出的必要前提。
一、党内民主决策与党员听证咨询
十七届四中全会把听证、咨询等引入党的决策，是党的历史上的第一次。听证、咨询是党员参与决策的形式之一，对于促进科学决策、民主决策、依法决策无疑是必要和重要的。
第一，党员直接或间接参与党内决策，是共产党员所拥有的基本权利。党是党员自愿结合而成的组织，党内事务的处理，党的政纲，党的重大决策，党员均拥有参与的权利，同时也有执行的义务。党章明确规定党员可以在党的会议上和党报党刊上参加关于党的政策问题的讨论。政策过程是一个完整的过程，包括政策议题的提出、意见表达、整合、决策、执行、实施结果反馈、修正政策等多个环节。参与政策讨论最主要的就是决策前的讨论，决策后的讨论只能是表态性的讨论了。因此，广大党员在决策前的讨论，是实现决策参与权的最主要环节。这一参与权的体现，可以增进党员的主体感。
第二，在社会利益群体多元时代，党员参与决策有利于听取社会各阶层的不同利益诉求。党员来自社会各个不同阶层，党员社会身份复杂化是不争的事实。一方面，作为执政党，成员社会身份具有广泛性，是党能够生存、发展的基础。另一方面，多元群体的代表介入党内政治生活，必然会折射出不同群体的各种意见、诉求。在这一情况下，广泛听取党员各方面意见，可以更准确地把握社会脉搏，了解社会需求。近些年来，某些地方因拆迁或某项工程上马而引起周边居住群众的不满，以各种形式表达自己的利益诉求，反衬出决策过程中群众参与度不足。在决策中增加党员群众的参与环节，已经不是理论需要而是现实需要。
第三，有利于拓宽视野、开拓思维。人主观认识的有限性和客观事物的复杂性，决定了任何个人都不可能永远决策正确。因此，让更多的党员介入决策过程，可以为决策提供更多的选项和思路。决策机构可以接受党员群众的合理意见和建议，也可以向党员解释哪些意见暂时不能接受，哪些意见和建议是不合理的。这一过程也是进一步理顺自己的思路，从更多视角反思决策，促使决策更符合实际的过程。
第四，党员参与决策前的讨论过程，也是党的决策机构与党员积极互动的过程。党的权力机构成员需要了解党员意愿，调查研究，密切联系群众。而重大决策之前的广泛讨论，可以使各种意见表达出来，甚至能够听到调查座谈会上听不到的声音。党员参与讨论，权力机构予以回应，这是最好的党内上下互动机制。
党员参与决策，在一般情况下可以间接参与，特别是常规性工作，可由常设机构处理决定。但在重大问题上和与群众利益直接相关的问题上，需要党员直接参与。
所谓“重大问题”就是列宁所说的重要的战略策略，是指政治层面的重大问题而非招商引资、项目投资之类的问题。“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。(《列宁全集》第14卷，人民出版社1988年版，第250页)党的重大发展目标、重大策略、党章修改等问题，与群众利益直接相关的问题，需党员直接参与讨论而不仅仅是间接讨论，这是党员的基本权利，并且，直接参与讨论在高科技时代不存在任何技术上障碍。当然，党员直接参与讨论不等于全体党员公决。中国共产党人数众多，党员总数相当于世界上一个中等人口规模的国家，如果由党员直接投票表决难度较大。因此，在党员直接讨论基础上，由代表大会表决还是可行的。
实际上，党员群众参与决策前的讨论，其意见也只是众多个体利益和意志的反映，但是，有这个环节和没有这个环节，党员的主体感大不一样，群众的评价大不一样。即使群众的意见并不科学，但至少也可以使有关机构了解群众为什么有不同意见。
在实践中，有些地方基层已经开始让党员直接参与基层重大事项决策。如河南邓州农村采取“四议”(党支部会提议、“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议)、“两公开”(决议公开、结果公开)工作法，实际上就是一种民主决策机制，即凡属本村关系到全村的重大事项，均需经过上述四个环节才能作出决策。
党员听证咨询同样发端于基层。如浙江萧山区各非公有制企业，凡属涉及企业生存发展和员工切身利益的重大事项的决策，均召开党员民主听证会。党员和党组织享有听证事项动议权、听证事项参与权和决策结果监督权。而党员为了更好地建言献策、表达利益诉求，往往认真征求职工群众的意见，反映职工群众共同关心的问题，从而体现了党组织对群众的代表性。
鉴于党员参与决策和听证咨询已经体现出特定效力，十七届四中全会提出建立健全党内事务听证咨询制度。听证咨询是民主决策的形式之一，为党员参与党内事务提供了一个有效通道。
当然，听证咨询并非列宁所说的“极重要问题”向全体党员征求意见，但在党内决策问题上毕竟是第一次设计了党员参与机制，其作用会逐渐体现出来。这里需要提示的是，听证咨询的关键是参与听证的人员的代表性，只有听证人员具有真实而广泛的代表性，才能真正发挥听证作用。
二、民主集中制与党委内部决策
十七届四中全会重申党的民主集中制原则，指出党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。全会还强调发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制等制度。这些制度涉及的主要是领导班子内部民主问题。这里有两个层面的问题需要注意：
一是领导班子内部，个人——主要是“一把手”与其他常委、委员之间的关系。中国共产党向来主张实行党委集体领导制度，重大问题决策集体讨论决定。集体领导和个人分工负责制是民主集中制在领导层面的反映。党的各级领导班子的主要负责人只是领导集体中的一员，即毛泽东所说的“班长”。但是，长期以来，由于历史上党内领导体制的原因，权力往往集中于少数人手中，就是邓小平指出的：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级代表大会不同程度地存在这个问题。”(《邓小平文选》第2卷，1994年版，第328—329页)“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的历史条件下产生官僚主义的一个重要原因。”(同上，第321页)当然，这些年来，随着市场经济和民主政治的发展，党内民主制度建设有了重大进步，民主集中制的内涵也有所发展，以“一把手”称谓为象征的权力集中于少数人手中的现象得到了一定遏制，尤其是推广票决制，对防止少数人说了算是有利的。但是，在现实生活中，由于某些潜规则的通行，“一把手”在事实上仍然具有相当的影响力，民主集中制的实行效力，在很大程度上取决于“一把手”的素质、个人的民主作风。因此，在全国各地，有的地方领导班子民主集中制实行的好一些，有些地方领导班子实行的差一些，往往与“一把手”有关。在这种背景下，需要以制度化的方式来保障民主集中制的实行，而强调重大问题和任用重要干部票决制，强调扩大全委会的作用，对于体现集体领导制度是有益的。
二是进一步理顺常委会与全委会的关系。从法理上讲，党代表大会是最高领导机构，代表大会选举产生党的委员会，委员会选举产生常委会，是一个层层委托、层层受托的关系，因此全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督，是其授权关系的正当体现。由于代表大会不是常任制，全委会就无法向代表大会负责，代表大会也无法对其进行监督。常委会由于是常设机构，很多重大问题往往由常委会经手，全委会的议题也多数由常委会提出，因此常委会在党内决策体系中居于举足轻重的地位。发挥全委会作用，一方面可以更好地形成对常委会的支持，另一方面又可形成对常委会的监督制约。党的十七大以来，各地进行了扩大全委会权力的改革。如上海闵行区，把党的全部工作分为四个专题，分别在全委会上讨论，党代表自愿报名列席全委会，并有权询问常委。全委会决策后常委会分工负责执行。在每次全委会上，委员、党代表认真准备，积极询问，常委们为了更好地答复与会者的提问而认真准备，双方的责任感都大大提高，常委会内部也由此更具活力。从此事例来看，进一步扩大全委会权力，对于发展党内民主、完善民主决策机制亦是一种推动。
至于党委内部的民主决策，还需要进一步分析。党委内部决策有两大问题：一是集体决策与个人决策需要有刚性的制度规定。有些党的领导机构民主集中制运作得比较顺畅，但也有的地方带有很大的随意性。比如，有的为了规避问责制而把一些本不需要集体讨论的事项拿来集体讨论，有的则把应该集体讨论决定的事项由个人决定。究其根源，在于权力还是过于集中。制定科学的制度，进一步划清集体与个人决定问题的边界，就是必要的工作。二是哪些问题需要党委集体讨论决定也应重新反思。在某些问题上，特别是用人问题上，的确需要民主讨论，集体决定。但是，在某些问题上，特别是专业性比较强的问题上，起决定性作用的应是科学性——是否符合事物的客观规律。民主反映的是利益关系、多数人的意志，但不一定反映事物的客观规律。在这种背景下，某些科学性较强的决策，如某项工程是否上马，或大额度资金的使用，一方面可以进行科学论证、听证咨询，另一方面，虽然可以集体讨论，但如何投票，投票方式，都可进一步商讨。当然，关键在于明确哪些问题适于民主决策，哪些问题不适合民主决策。真理越过一步就是谬误，在民主问题上同样如此。
三、决策失误纠错改正机制和责任追究
十七届四中全会提出健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度，是与政策过程相关的问题。
健全决策纠错改正机制，需要若干条件：一是权力结构的改革。在现行权力结构下，党的一级地方权力机构，一旦决策失误后，权力依然会按照强大的惯性力量运行，本级组织没有任何力量能够阻止，下级也不可能阻止。上级如果相隔较远，则只能待到问题发展到一定程度并显示出后果，才能发现并予以纠正、整治。而要做到及时纠错改正，就需要对权力结构进行一定调整。这就是权力相互制约又相互协调问题。二是进一步完善问责制。按照依法治国精神，按照法制的要求，决策失误需要追究责任。那么，集体决策失误造成损失后，能否追究党组织“集体”的责任？集体决策、个人分工负责制是我们党的一贯原则，如果在执行过程中出现失误，根据分工负责制一般易于追究个人责任，但如果重大失误发生在决策环节反而难以追究责任。三是进一步加强基层党员和社会的监督。最先感受到决策失误后果的，往往不是决策者自身。对政策的效果感受最深的，往往是在第一线执行政策的基层党员、干部，是社会上的群众。因此，充分调动基层党员和群众的积极性，对于决策中出现的问题能以各种形式反馈给上级机构，及时纠错，对于党的工作、党的形象都是有利的。