美国“重叠集团”案及其对我国高等教育改革的启示①，本文主要内容关键词为：教育改革论文,美国论文,启示论文,我国论文,集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1003-7667(2006)10-0017-05
自从1985年中共中央做出关于教育体制改革的决定以来，人们对于教育改革能否市场化、产业化的问题进行了长达二十多年的争论，[1] 到目前为止，这一争论仍在进行中。巧合的是，在过去近20年中，在美国发生了受到广泛关注的重叠集团案，这一著名案件也涉及一个有争论的问题，就是反托拉斯法是否适用于教育领域。在中美两国不同的经济社会背景下争论的这两个问题，其背后都涉及一个重大的理论问题，那就是教育领域中是否存在市场机制和竞争机制。要回答教育能否产业化、市场化，或者回答反托拉斯法是否适用于教育，就必须首先回答这一问题。审视美国重叠集团案这一著名案例，考察在美国由这一案件导致的这场争论，以及由此引发的对一些理论问题的研究，能让我们加深对高等教育和高等学校组织中诸多问题的认识。我国的反垄断法也在紧锣密鼓的制定中，2006年6月7日，反垄断法草案经国务院办公会议批准，提交全国人大审议。由此可见，美国重叠集团案对我国相关法律的制定实施具有借鉴意义。
一、重叠集团的形成与合作行动
从上个世纪50年代开始，因为有一些体育优异的学生同时被两所或者两所以上的大学录取，大学之间为了争夺优秀学生而进行竞争，学校不得不通过为学生提供优厚的奖学金待遇来吸引学生，这增加了学校的支出。为此，常青藤联盟(康奈尔、哈佛、耶鲁、哥伦比亚、布朗、普林斯顿、宾夕法尼亚、达特茅斯等私立大学)和MIT每年春天召开为期两天的联席会议，讨论如何避免学校之间争夺体育明星学生，减少对明星学生提供奖学金，也就是解决重叠录取(overlapped)问题。这种会议叫做重叠会议(overlapped meeting)，参加会议的学校就叫做重叠学校(overlapped school)，这些学校组成重叠集团(overlap group)；由于主要成员是常青藤联盟学校，所以也叫做常青藤重叠集团(Ivy Overlap Group)。[2] 重叠集团的目的在于使重叠学校达成一致意见，共同采取这样的规则：使任何一个体育尖子学生或者其他优秀学生获得的资助都不能超过其所需要的水平。会议上也有人提出这种规则对学生是不是合理的问题，但是重叠学校争论的结果认为，这样的行为是合理的。学校的理由是如果学校之间争夺优秀学生，不得不为这些学生提供超过其所需要数量的资助，这样学校对那些真正需要资助的学生的帮助就会减少。
在上个世纪50年代之前，美国很少有针对学生的重大资助项目，常青藤联盟学校的学生主要来自富裕家庭。重叠会议的目的就是为了集中有限的资助资金，用于真正需要的学生身上，使这些学生能够进入这些学校读书。后来参加重叠集团学校的数量逐步增加，到了70年代，经常参加重叠会议的学校，除了常青藤联盟和MIT之外，东部地区14所著名私立大学也参加进来，达到23所。重叠会议讨论的内容也增加，重叠学校之间的联合行动也扩大，在更多问题上行动保持一致。重叠会议讨论学费、教员薪水和学生资助等问题。重叠会议之后，这些学校经常调整学费定价、薪水，甚至房租和餐费。在重叠集团成员会议上，讨论最多的就是对学生的资助问题，其目的就是确保能为每个申请多所学校的学生提供相等的资助额度。这也是后来美国联邦政府司法部反托拉斯局起诉的主要问题。
美国大学对学生的资助主要包括两部分：一种是“自助”形式，高校帮助学生获得贷款、提供或者帮助提供工作；另一种就是补贴，也就是奖学金，直接给予学生补助。对于大多数学校来说，补助和奖学金的来源是政府或者学校。学生靠这些补助或者“自助”收入以及家庭的资助缴纳学费。前两部分是高校向学生提供的资助，后两部分是学生向高校缴付的净学费。重叠学校之间就学生的资助和学生家庭承担的费用相互达成协议，使学生无论被哪所大学录取，其家庭承担的费用都是一致的。重叠学校关于学生资助达成协议的主要内容是：(1)根据学生的需要提供资助；(2)成员学校用同样的计算方法计算学生的需要；(3)开会讨论被共同录取的学生问题。在重叠会议上，对于被共同录取的学生，每个高校都提出学生家庭应该承担的费用标准。学校获得的信息不同，分析学生经济状况的方法不同，学校所提出的标准有可能差距很大(超过几百美元)，学校将要论证家庭费用标准的合理性，学校最终要达成一个共同的标准；有时各个学校之间也不能达成协议，但是这种情况很少，只占重复申请学生的10％到20％。
1989年，联邦政府司法部反托拉斯局对重叠集团的行为展开调查，并于1991年根据谢尔曼反托拉斯法案的第一条对MIT和常青藤联盟学校进行起诉。这一调查和起诉引发了争论。为了搞清楚各方争论的焦点，我们先简单介绍一下美国反托拉斯法的相关内容。
重叠集团案中，美国联邦政府是根据《谢尔曼法案》第一条起诉的，第一条的内容是：禁止限制贸易的协议、联合与共谋。这一条文并没有对违法行为确立一个准确清晰的定义和具体的分析标准，根据判例形成的“本身违法原则”和“合理原则”是法院经常使用的两个原则。根据本身违法原则，只要是限制贸易或者商业交易的协议或者联合，无论是否具有合理性，都违反谢尔曼法案第一条。合理原则是对本身违法原则的补充，[3] 法院认为反垄断法的目的应该是禁止贸易中的“不合理”或者不正当行为，应该通过具体分析行为的目的、行为人的市场力量以及行为的实际后果，来判断是否违法。除了上述两个原则外，还存在一种介乎于这两者之间的中间原则，就是简化的合理性原则，对于本身违法原则不适用又被怀疑是对竞争的限制行为，适用于这一原则。简化的合理性原则不需要深入调查分析去证明这种行为具有反竞争特性，只需要举出一些限制竞争的证据就可以；如果要严格证明这种反竞争行为造成无效率很困难，取得证据的成本很高，也往往采用这种简化的合理性原则。[4]
二、争论的焦点之一：是适用本身违法原则还是合理性原则？
1991年，美国联邦政府控告这些名牌大学通过违法串谋行为来固定价格，最初的指控坚持认为重叠集团的行为违反了谢尔曼法案第一条，应该适用本身违法原则。司法部的理由是学生交学费上学就是一种交易(贸易，trade)行为或者商业性行为，私立大学的非营利性和高等教育的产业特性并不能使这些学校排除在反托拉斯法的适用范围之外。联邦政府认为，重叠学校的行为是典型的固定价格串谋行为，也就是对学校的学费(价格)打折的方式和数量达成协议；重叠集团的做法既提高了高收入家庭优秀学生支付的价格，也提高了所有学生的平均价格。这些学校进行价格串谋的目的就是减少对学生的资助，提高学校的收入。
被指控的学校对这种合作行为进行了辩解。学校认为他们的主要目的是集中资助那些需要资助的学生，通过对需要资助的入学者进行资助，达到实现不管学生家庭贫富如何都能被录取的目的。重叠学校坚信，他们的政策和做法与政府的学生资助政策是一致的。除了很少的例外情况外，联邦的资助资金都给了需要的学生，来自高收入家庭的优秀学生通常得不到联邦政府的资助。
除了MIT外，1991年常青藤联盟和法院达成协议，常青藤联盟停止在学费、教师薪水和学生资助等方面进行串谋，而作为回报，法院不再追究这些学校以前的做法。但是没有一所学校承认违反了谢尔曼法案，学校不承认犯有价格串谋罪。只有MIT拒绝在协议上签字。1992年9月2日，联邦地区法院裁定MIT违反谢尔曼法案，并证明学生和家长有权利在选择大学时进行价格比较。[5] MIT仍然坚持认为自己的行为没有违反谢尔曼法案的第一条，并继续向法院提出上诉。
MIT坚持认为司法部所指控的行为不是商业或者交易行为，所以谢尔曼法案并不适用于这一案件。MIT坚持学校对学生的资助是一种慈善行为，而谢尔曼法案并不适用于非营利性组织的慈善行为。MIT坚持认为，即便法院坚持认为适用于谢尔曼法案第一条，也应该采用合理性原则，而不是采用本身违法原则。如果是适用本身违法原则，那么重叠集团的行为理所当然的就是违法的。如果是适用合理性原则，那么要看重叠集团的这种联合行为所产生的实际效果。MIT认为，司法部所指控的行为具有合法的社会福利目的和效果。
但是在联邦地区法院做出判决后不久，美国国会通过了“1992年高等教育法案”，[6] 允许学校对学生资助问题进行合作协商。1993年9月，美国联邦第三巡回区上诉法院推翻了联邦地区法院关于MIT违反谢尔曼法案第一条的裁决，要求地区法院重新审理此案。[7] 但是，地区法院没有再进行审理，因为联邦政府放弃了所有的调查并撤回了指控，美国司法部在1993年12月31日与MIT达成协议，允许学校实施政府以前所控告的大部分做法。至此，这一案子的审理完全结束。
这一案件一度引起美国社会的广泛关注。1991年，常青藤联盟被哈佛大学的经济学家小组评为最优垄断者。[8] 这一案例引发了学术界对学校组织的性质、学生和学校交易的方式、如何管理学校行为等问题的深入研究。这一案例及其引发的相关争论不仅对美国高等教育政策的制定有重要影响，而且对于其他领域的联合定价和限制价格行为的政策也有重要影响。这涉及一个重要的法律问题，就是谢尔曼反垄断法是否适用于非营利组织。此后，在这一案件的影响下，1994年美国国会通过了一项法案，就是公共法案的第568部分，简称568法案。该法案明确允许大学仅以需求作为确定资助的惟一标准，允许不同的大学可以采用同样的方法确定学生需要资助的标准。此法律的有效期至2001年9月份。美国国会于2001年10月1日通过了该法案的延长期，将有效期延长至2008年9月30日。[9]
三、争论的焦点之二：重叠集团行动的实际后果如何？
重叠集团案双方分歧的另一个焦点是重叠集团行动的后果是否必然提高了学生学费的平均水平。政府和法院最初认为是这样，法院使用简化的合理性原则做出判断更多的是凭着直觉，没有进行认真的计量分析，法院没有提供确凿的证据。
无论是公立学校还是私立学校，美国的高等学校大部分都是非营利机构。重叠集团的成员都是著名非营利性私立大学。重叠集团学校同其他非营利性私立学校一样，主要依靠外部资金的支持。政府无视学校组织的非营利性，政府和法院的论点是错的。由于非营利组织的目标多重性和复杂性，合作确定价格对价格的影响如何很难分析清楚。重叠行动可能在资助总额不变的情况下，实现学校所声称的目标，使更多需要资助的学生进入大学读书，而学校的总收入不变。由于学校组织目标复杂，很难判断学校资源配置是否有效率。在法庭的辩论中，MIT的专家使用多元回归分析方法证明了MIT的做法并没有提高平均学费水平。[10] 此后的多项计量研究和严格的分析均证明了这一结论：重叠集团的做法并没有提高学校学费的平均水平，也没有增加学校的收入，也没有减少对学生的资助，而且确实增加了学校中贫困家庭学生的比例。[11]
对于高等学校而言，学校在乎学校的声誉，学校也会考虑学校的收入问题，学校在学费和声誉之间有一个权衡选择，学校组织的非营利性能减弱重叠学校在合作中减少竞争、提高收入的激励。尽管学校与学生之间是市场交易，但是学校与学生之间的交易也不是简单的市场交易。各个学校都针对与学生之间的交易设置一些规定，不允许进行简单的市场交易。由此我们可以判断，著名高校不会贸然去降低生源的质量提高学费标准的，因为那样做，会损害学校的声誉，最终将减少学校的收入。
四、对我国高等教育改革的启示
第一，这一案例给我们的第一个启示就是学生和高校之间的关系也是一种交易关系，高等教育领域中存在市场机制。尽管美国法律是海洋法法系，不区分公法和私法，但是仍然存在反托拉斯法是否适用于非营利组织和高等教育的问题。判断反托拉斯法是否适用于高等教育的关键在于，如何认定高等学校和学生之间的关系。美国联邦法院和政府都认为学生交学费上学是一种典型的交易行为，尽管MIT坚持否认这一点，实际上MIT的起诉书中也承认学校在总学费方面的决策是商业决策，MIT也承认学生和学校之间就是一种市场交易。高等教育是一个极其复杂庞大的社会子系统，在承认高等教育服务是准公共产品、高等教育存在市场失灵的同时，必须看到，在高等教育产业的很多环节和很多方面中存在市场机制。不能简单地以“教育不能产业化”为由，反对在高等教育领域中引入市场机制；也不能以高等教育领域中存在市场机制为由，把高等教育完全推向市场。[12]
第二，这一案例加深了我们对学费性质的认识。自从约翰斯通[13] 和我国一些学者提出高等教育成本分担理论以后，[14] 我们把非义务教育阶段的学费定性为成本分担，而不是价格，因为学生的学费仅仅是教育成本的一部分。其实，这一看法并不全面，当商品供过于求的时候，商品的价格往往低于其生产成本，我们不能因此否认这时的“价格”不是价格，不能以价格是否等于成本来判断学费是否是价格。高等教育服务是准公共产品，其提供生产需要政府财政补贴，也需要市场来调节，学费当属于其市场价格。
由于我们否认学费的价格性质，导致我们忽视了学费在调节高等教育供求中的作用，使我们不从价格的角度来认真制定学费的定价办法和标准，忽视收费制度的建设，也较少采取价格管理的办法对学费进行管理。例如，我们至今还没有全面实施单轨制的研究生收费制度。我们也往往忽视对学校定价串谋行为的限制管理。其实，我国高等教育领域中类似的垄断问题是存在的，例如，某城市几所著名大学的公共管理专业硕士(MPA)教育进行联合统一定价，把学费标准固定在35，000元。这些学校通过这种方式来增加学费收入，这是一种典型的通过串谋固定价格的垄断行为。由于没有意识到这种垄断行为的危害性，缺少相关法规的约束，没法制止这种行为的发生。这是没有效率的，也是不公平的。
第三，要正确认识对学生资助的性质。美国司法部对重叠集团提起诉讼后，许多法律、经济和教育方面的专家对此展开了深入研究，得出的结论是：学费是接受高等教育服务所支付的价格，对优秀学生提供的奖学金也是一种价格，或者可以看成是学费的打折。高校对学生提供的资助多种多样，不同目的的资助，其性质也不相同。对于优秀学生的资助和对于贫困学生的资助性质不同，前者是出于效率的考虑，是一种市场行为；后者是出于公平的考虑，属于慈善行为，当然这种慈善行为也具有效率的效果。在学校这种组织中，学生既是学校服务的客户，学生的人力资本本身也是一种重要的教育生产的投入品，学生素质的高低无疑影响到这种生产的效率，同时学生也需要激励。优秀的学生不仅自己能很快掌握老师所传授的知识和方法，同时还能产生“同群效应(peer effect)”，[15] 提高所在班级的教育质量，同时优秀学生的入学还能提高学校的声誉。优秀的学生无疑能给学校带来很多好处，优秀学生是稀缺的，奖学金就是学校获得这种优秀的“投入品”支付的价格。[16] 所以，在学生和学校的关系中存在两个交易，一个是学生作为客户从学校购买教育服务，学生支付的学费就是这种价格；另一个交易就是学校需要从学生那里购买投入，生产教育服务。我们应该鼓励学校集中财力针对优秀生源的资助和奖励，尤其是提高对优秀学生的资助和奖励，这是符合效率和公平原则的。
第四，我们要加快教育管理的法治化进程，真正做到依法治教。这一案例再次彰显出法律在美国教育管理中的重要作用。在这一案件中我们看到，美国司法部不是通过行政命令手段要求重叠集团放弃这种重叠会议，停止在招生中的结盟行为。政府也是通过法律途径、依靠法院来解决问题。而且，诉讼的结果是政府撤诉，认同学校的行为是合法的。政府和学校在法律面前是平等的。与之对比，在我们的教育管理中，更多的是依靠行政手段，尤其是政府对学校的管理中。在我们的观念中，政府就是管理者——“上级”，学校就是被管理者——“下级”，政府对学校的管理无须借助法律，政府更习惯用行政命令。这样往往会导致政府决策、政府在对学校的管理中越权行事，过多干涉学校的事务，损害学校的合法权利和利益。相反，依靠法律途径和法律手段，能够更合理的处理好政府和学校之间的关系，保护学校的合法权利。
尽管美国司法部和法院不得不允许重叠集团采取联合行动，但是这一诉讼还有另一个积极作用，让高等学校财务情况公开化、透明化，对学校的行为起到了监督作用，让学校决策、学校的收入和对学生的资助以及财务运作等情况，始终受到法律的约束和社会的监督。这使学校在制定相关政策时，不得不考虑可能遭到的法律诉讼。我们应该依法管理监督高等学校(包括民办学校)财务运作情况，让高等学校的财务运作情况公开化透明化。
注释：
①董菊菲为本文搜集了部分资料，作者特此致谢。