现有国家管辖范围外海洋保护区的管理措施
孟令浩
（华东政法大学 国际法学院，上海 200042）
摘 要： 通过梳理现有区域性国家管辖范围外海洋保护区在禁止捕捞特定海洋生物、禁止排放与倾倒废物、禁止转运活动、联合评估海洋环境以及海上检查等方面的管理措施，得出国际社会在确保尽可能多的缔约方加入该国际文书的同时，应当进一步完善缔约方报告制度，并在借鉴南极海洋保护区的基础上，探讨设立非缔约方报告制度。
关键词： 国家管辖范围外；海洋保护区；国际文书
“谁控制了海洋，谁就控制了地球财富和地球本身”。海洋作为天然通道在区域经济全球化中充当着各国经济联系纽带和运输大动脉的角色，对现代国际社会和各国的经济、政治都具有不可替代的作用。近年来，国家管辖范围外海洋保护区日益受到国际社会的关注。2018年1月19日，第72届联合国大会第249号决议提出：“决定在联合国主持下召开一次政府间会议，根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。”[1]该份国际文书的内容将包括海洋保护区在内的划区管理工具。管理措施作为海洋保护区的核心内容，关系到保护目标的实现，因而具有重要意义。通过梳理与分析现有国家管辖范围外海洋保护区的管理措施，可以为该国际文书的拟定提供有益的借鉴，亦能提升中国在此过程中的话语权与影响力，增强中国参与全球海洋环境治理的能力。
1 国家管辖范围外海洋保护区的概念界定
1.1 国家管辖范围外的界定
国家管辖范围外是与国家管辖范围内相对的概念，此种划分的依据来自1982年《联合国海洋法公约》。公约依次将海洋划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架和国际海底区域等区域，并规定沿海国的主权及于内水、领海（包括领海上空及其海床和底土）以及大陆架的自然资源。随后，公约又分别赋予国家对其毗连区与专属经济区一定程度上的管辖权。具体而言，国家在其毗连区有权对违反海关、财政、移民或卫生的法律和规章的行为进行管制，而在专属经济区则享有对人工岛屿、设施和结构的建造和使用、海洋科学研究以及海洋环境的保护和保全等事项的管辖权。因此，根据公约的规定，不属于国家管辖范围的海洋区域只有公海与国际海底区域。公海是国际公共空间，所有国家及其国民均可合法利用，任何国家不得对公海任何部分进行占有或行使主权。与公海的法律地位相适应，公约对于公海的管理遵循公海自由原则。“公海自由”基于两个核心原则：第一，任何国家的船舶均可以在公海自由航行，并从事合法活动，不受其他国家的干扰；第二，在公海上，船旗国对该船舶有专属管辖权，除少数例外情形，任何其他国家不得对该船舶行使管辖权[2]。而国际海底区域是指国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土，其法律地位被公约第11部分确定为“人类共同继承的财产”，并规定了相应的管理规则。
因此，公约语境下的“国家管辖范围外区域”是由公海与国际海底区域共同构成的。
1.2 海洋保护区的概念界定
澳大利亚皇家国家公园是1879年世界上首个依法设立的以环境保护为目标的海洋保护区。此后，直到1975年澳大利亚大堡礁海洋公园的设立，海洋保护区才开始在全球范围内显著增加[3]。1999年，世界自然保护联盟首次提出了专门针对海洋保护区的定义，即任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间带或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性[4]。2004年，《生物多样性公约》缔约方大会第七次会议将“海洋和沿海保护区”规定为在海洋环境范围以内或与海洋环境相邻的区域，通过法律或习惯等在内的有效方式建立的，与周围具有明显界限的区域，在该区域范围内海洋和沿海的生态环境系统和生物多样性比周围地区受到更高程度的保护，保护内容包括该区域的上覆水域和相关的植物、动物、历史和文化特征等[5]。从上述海洋保护区的定义来看，海洋保护区至少存在以下几个特点：首先，海洋保护区是通过一定的程序所设立的且对人类活动具有约束性；其次，与陆地保护区类似，海洋保护区是人为划定的一定范围的海洋区域，该区域具有需要保护的环境价值；再次，海洋保护区是对海洋环境进行系统性保护的措施，其不同于针对单一物种的保护和特定污染的防治措施。
综上，国家管辖范围外海洋保护区是指那些位于公海或者国际海底区域，以对海洋生态环境和生物多样性进行系统性保护为目标的区域。
海洋保护区的建立并不能自动实现保护海洋生态环境的功能以及养护生物多样性的目的，其还必须依赖于有效的管理[6]。国外有学者总结出海洋保护区的五项缺陷，其中就包括不适当地计划和管理海洋保护区[7]。若管理措施不能得到很好地实施，那么海洋保护区的建立只会产生一种进行保护的假象，沦为“纸面上的保护区。”可见，管理措施能否被有效实施对海洋保护区而言尤为重要，而那些根据国内法设立的海洋保护区则无需担心实施问题。以我国为例，我国出台了《海洋环境保护法》 《自然保护区条例》以及《海洋自然保护区管理办法》等一系列法律法规，对保护区的管理机构、专业技术人员、管理措施和法律责任进行了详尽规定，并依靠国家的强制力保证实施。然而在国家管辖范围外，囿于国家主权平等及延伸而来的“平等者无管辖权”原则，海洋保护区的管理措施实际上难以被普遍遵守。鉴于此，如何在现有国际法原则与规则的框架下确保国家管辖范围外海洋保护区管理措施的遵守是问题的关键所在。
2 国家管辖范围外海洋保护区管理措施的重要性
在五常凤凰山海拔1 600 m以上的高度上，存在着大面积平坦的石海，形成石海的岩石棱角分明，说明其为为较短的时间内倒塌而平铺到地面上，石海的成因，简单的以风化作用形成是难以解释这种现象的，最可能合理解释就是和冰雪的冻融作用有关，即第四纪的某个时期，此地位于雪线之上，由于昼夜温差以及间冰期及冰期的交替，岩石裂隙中的冰水不断的冰胀—融化—冰胀，这样不停的循环，再加上其它地质作用的影响，最终岩石坍塌，形成这种地质现象。
3 现有国家管辖范围外海洋保护区管理措施
东北大西洋海洋保护区的管理措施进步之处在于规定了缔约方的定期报告制度，以监督缔约方的遵守情况。但遗憾的是，《OSPAR公约》只规定了缔约方将自己的履行情况定期报告给委员会，而未规定缔约方对其他缔约方不履行管理措施的行为进行报告。因为缔约方在报告自己的遵守情况时会更倾向于正面的描述。因此，这种相互监督规定的缺失可能会对管理措施的遵守产生一定影响。在非缔约方遵守方面，《OSPAR公约》没有对非缔约方遵守管理措施进行规定。
3.1 派拉格斯海洋保护区的管理措施
总结派拉格斯海洋保护区的管理措施，其虽然规定了较多限制性的管理措施，但这些规定的效力仅限于协议的三个缔约国之间，而对非缔约方没有法律约束力。协议第14条的规定表明缔约方有义务间接促进非缔约方遵守，而非强制。为弥补因缔约方数量过少的困境，《巴塞罗那公约》缔约方于2001年将该保护区列为对地中海有重要意义的特别保护区，而根据其《特别保护区域议定书》第8条第3款的规定，特别保护区一旦建立，各缔约国必须遵守该保护区内的环境保护措施。这样的规定使得该保护区的管理措施适用于除协议三个原始签署国之外的大多数地中海沿岸国家，从而在事实上扩展了对地中海公海的保护作用[8]。
1999年11月25日，法国、意大利和摩纳哥在罗马签署了《建立地中海海洋哺乳动物保护区协议》，旨在促使这三个国家共同制定协调措施，保护鲸目动物等海洋哺乳动物及其栖息地。协议全文共有22个条文，其中涉及管理措施的条款主要是第5条至第14条。协议第5条规定缔约方应协同配合定期评估海洋哺乳动物种群状态，包括死亡原因、栖息地的威胁、觅食及繁殖等。第6条规定缔约方应打击对海洋哺乳动物保护造成直接或间接影响的一切形式的污染，逐步减少排放进入保护区的有毒化合物总量。第7条至第9条是对保护区内开展活动的限制性措施，包括：（1）禁止任何蓄意或故意骚扰哺乳动物的行为；（2）遵守欧共体关于持有及使用“漂流刺网”类捕鱼工具的规定；（3）规范具有旅游性质的哺乳动物观览活动；（4）规范并酌情禁止在保护区的竞速赛船活动。第13条规定了对管理措施的执行情况进行检查的制度，即缔约方应特别授权在海上进行检查工作，承诺进行合作并交换必要的信息。第14条对管理措施的适用范围作出了规定，明确缔约方应确保协议条款适用于悬挂其国旗的船舶，并在国际法允许的范围内，适用于悬挂第三国旗帜的船舶。
光伏发电系统通过光热转换，以及热电转换，将太阳能转变为电能，核心组件为太阳能电池、电容器、控制单元等。当半导体电池被太阳光照射之后，由伏特效应产生电能，并且存储至太阳能电池之中，再结合蓄电池控制器、逆变器等装置，光伏发电系统就能够实现对充电放电、交流直流转变的控制[1]。
3.2 东北大西洋海洋保护区的管理措施
根据《南极海洋生物资源养护公约》第9条的规定，南极海洋生物资源养护委员会分别于2009年和2016年建立了南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区和罗斯海海洋保护区。南奥克尼海洋保护区位于南极半岛东侧的北威德尔海，主要保护独特的海洋学特征和信天翁、海燕、企鹅的重要觅食区[9]。而罗斯海海洋保护区则是全球最大的海洋保护区，覆盖面积约155万平方公里，并且规定了35年的保护期限。
与派拉格斯海洋保护区仅限于保护海洋哺乳动物不同，东北大西洋海洋保护区对生态系统与生物多样性进行综合性养护，其管理的活动包括陆源污染、海上倾倒与焚烧污染、近海岸污染以及其他来源的污染等。《OSPAR公约》规定的管理措施包括：（a）缔约方应该采取单独或联合的措施去防止或者消除陆源污染和离岸污染；（b）缔约方应当定期公布相关海域或次海域海洋环境及其发展状况的联合评估情况。除要求缔约方遵守上述环保义务外，还规定了缔约方向委员会的定期报告义务。报告的事项涉及（1）缔约方为执行公约的规定以及委员会通过的决定和建议而采取的法律、法规或其他措施，特别是采取措施防止和惩治违反这些规定的行为；（2）缔约方采取上述措施取得的有效性；（3）执行上述（1）条款遇到的困难。在缔约方向委员会提交报告后，委员会将评估其遵守公约及委员会所采取的决定和建议的情况。在适当的情况下，委员会将决定并呼吁采取措施，使缔约方完全遵守公约及委员会所采取的决定，并提出促进实施的建议，包括协助缔约方履行其义务的措施。
目前，国际社会通过区域合作的方式已经在国家管辖范围外建立了四个海洋保护区，分别是地中海派拉格斯海洋保护区、东北大西洋海洋保护区、南极南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区和南极罗斯海海洋保护区。
3.3 南极海洋保护区的管理措施
根据《东北大西洋海洋环境保护公约》 （以下简称《OSPAR公约》），国际社会目前已经在东北大西洋建立了由七块海洋保护区组成的保护区网络。
关于南奥克尼海洋保护区的管理措施，主要有：（1）禁止所有类型的捕鱼活动；（2）禁止任何渔船在该区域排放与倾倒废物；（3）禁止包括渔船在内的任何船舶在该区域进行转运活动；（4）为监控区域内的交通状况，鼓励渔船在通过时向委员会秘书处通知其计划的过境行为，并提供船舶的船旗国、大小、国际海事组织编号、航线等细节信息；（5）当非缔约方的国民或者船舶进入时，委员会应提请非缔约方国家注意上述管理措施。与南奥克尼海洋保护区的管理措施相比，罗斯海海洋保护区的管理措施增加了“鼓励参加委员会检查系统的成员方在海洋保护区内开展监测和检查活动，以确认遵守本养护措施和其他养护措施的适用”的规定。
图2中same表示卷积层保持原有特征图大小不变;Filter表示卷积核的数量;3Conv表示3个卷积层,将第1个卷积层记为第0层。由图2可知,经过特征重组后可得到13×13×1280大小的包含不同细粒度的特征输出张量。在车牌定位中改进的Yolov2网络结构借鉴了Faster R-CNN中RPN网络的先验框策略。RPN对CNN特征提取器得到的特征图进行卷积来预测每个位置的边界框及置信度[10],并且每个位置设置不同比例和标准的先验框。Yolov2将待分类图片经过32个下采样处理,获得固定大小特征图张量。车牌定位的网格划分如图3所示。
对于南极海洋保护区的管理措施，首先，其规定了禁止一切捕鱼活动、禁止排放废物、禁止转运等严格的管理措施。其次，配套管理措施十分全面，虽然奥克尼海洋保护区与罗斯海海洋保护区的管理文件条文较少，但委员会颁布的其他养护与管理措施可以适用于这两个海洋保护区。其他管理措施涉及遵守、通知、捕捞装置、数据报告、研究和实验、最小化意外死亡率、捕鱼季节等100多份文件，实际上扩展与细化了保护区的管理措施。再次，在监督缔约方遵守方面，委员会通过了《检查系统文件》，并规定“委员会的成员方可以根据《南极海洋生物资源养护公约》第24条指定检查员”，并且“被指定的检查员有权根据公约的规定在公约区域登上一艘渔船或渔业科研船以检查该船是否从事了与海洋生物资源有关的捕鱼或科学研究活动。”再次，委员会可以对非缔约方进行告知和提醒，敦促非缔约方遵守管理措施，这是其相较于其他海洋保护区的独特之处。
4 结语
通过上文的分析，现有国家管辖范围外海洋保护区的管理措施在促进缔约方遵守方面进行了较多的规定，其中最重要的方法之一是规定缔约方的报告义务。但是，这种报告义务的内容尚不完善，仅规定了缔约方对自身遵守情况的报告义务，而未规定对其他缔约方甚至是非缔约方遵守情况的报告义务。因此，国际社会应进一步完善缔约方报告制度并积极探寻其他促进缔约方遵守的方法。
1.2.1 挥发油的提取。取新鲜银杏外果皮破碎后,装入1 000 mL圆底烧瓶中,加入重蒸石油醚250 mL,冷浸5 d。冷浸液经无水硫酸钠干燥后,低温回收石油醚,得到具有特殊刺激性气味的淡黄色蜡状固体2.407 g,挥发油样品置于冰箱中4 ℃保存备用。
大口径排水、排污用结构壁塑料管道、塑料检查井用于市政排水、排污系统，社会效益显著，并已有一定的应用经验，大力推广对于节能减排和防止水系污染有重要意义。
在非缔约方遵守方面，现有管理措施都没有强制非缔约方遵守的规定，这就意味着非缔约方在违反管理措施时，将不会承担国际法上的责任。为此，国际社会在确保尽可能多的缔约国加入新国际文书的同时，可以借鉴南极海洋保护区所采用的通知和提醒非缔约方遵守的规定。此外，根据公约的规定，各国负有通过主管国际组织进行合作保护海洋环境的一般义务[10]。因此可以进一步探讨以合作的方式，要求非缔约方报告履行情况，以促进非缔约方尊重并遵守管理措施。
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Management Measures of Existing Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction
Meng Linghao
（Faculty of International Law,East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China）
Abstract： By sorting out the management measures of existing marine protected areas beyond national jurisdiction in the aspects of prohibiting fishing for specific marine organisms,prohibiting the discharge and dumping of wastes,prohibiting trans-shipment activities,jointly assessing the marine environment and conducting marine organisms etc.,it was concluded that the international community should call on more state parties to accede to this international instrument.Meanwhile,the international community should improve the report systems of contracting parties,draw lessons from the management measures of Antarctic marine protected areas and establish the report systems of noncontracting parties.
Key words： areas beyond national jurisdiction,marine protected areas,international instrument
中图分类号： D996.9
文献标识码： A
文章编号： 1008-813X（2019）01-0009-04
10.13358 /j.issn.1008-813x.2018.1112.02
收稿日期： 2018-11-12
基金项目： 2018年度华东政法大学研究生创新能力培养专项资金项目《中国参与国家管辖范围外生物多样性国际协定谈判的法理基础与应对措施》（2018-4-129）
作者简介： 孟令浩（1993-），男，山东淄博人，华东政法大学国际法专业硕士研究生在读，主要从事海洋法的研究。
（编辑：周利海）
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