政府政策制定中公众的政治参与，本文主要内容关键词为：公众论文,政治论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治参与“指”公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。”[1]政治参与的主体一般是指非政府的个体或团体，有时也称为社会公众。公众的政治参与度的高低是一个国家民主程度的体现。在现代社会中，民主已经成为一个被大多数人所接受的价值取向。扩大公众的政治参与也成为历史的潮流，没有人可以阻挡。
一、政府政策制定中的公众参与是政治参与的重要组成部分
公众对政治系统的影响既包括对立法机关，也包括对执政党、政府活动的影响。民主选举作为民主制度的最基本内容，也是公众参与的最基本形式，被经典政治学家所高度推崇并付诸实践。但是在代议制政府之下，人民和选民只有在选举日才是自由的，人民对代议制政府的公共机构的控制力量实际上是微乎其微的。如何更有效地表达和体现人民的意志，真正体现人民的民主？巴伯等人认为只有直接民主才能较好地做到这一点。[2]直接民主曾经在古希腊存在过，在漫长的历史中，它一般被认为是不可能实现的，特别是在一个人口众多的大国。但是随着技术手段的进步以及人们生活水平的提高、受教育水平的提高，直接民主的条件虽然不能说已经具备，但在越来越多的情况下公众可以直接参与社会的管理活动，而不再只是扮演被管理者的角色。世界各国其实已经在探索某种形式的直接民主或某种程度的直接民主。比如，公民除了选举人民代表或行政首长，由他们代表自己行使对公共事务的管理权外还亲自参与政府的管理过程以及立法过程。后者如立法听证以及对某部法律的创制开展广泛的讨论，如我国婚姻法的制定，就在全国范围内开展广泛的讨论。如此不但能使一部法律汇集了更多人的意见、代表更多人的利益，也使这部法律为更多的人所了解以及便于日后的执行。而对于政府管理的参与，由于现代政府职能的日益膨胀，政府的管理与公众的切身利益越来越密切，关系也越来越直接。因此，公众为了体现自身利益，表达自身愿意，就越需要参与政府的管理过程。以奥斯特罗姆为代表的一些公共行政学者提出了“民主行政”的概念，就是指公众在政府的行政过程中，应该有多种形式的广泛的参与，直接行使民主权利。
现代政府的管理内容非常广泛，管理的方式也非常多样，其中政策手段是现代政府最为经常采用的管理手段。公共政策“是国家政府在特定时期内为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为准则”[3]，而实际上政策的外延非常模糊，包括法律、条例、方针、原则、策略、计划、方案、办法、措施等。而且政策的制定者也不限于政府，还有人大、执政党、司法机关等。在一个民主国家，国家或地区的重大政策一般是由立法机关制定或是表决通过的。但由于现代政府职能的急剧扩张，政府拥有越来越多的制定政策的权力，一个社会的最大多数的政策是由政府制定的，同时政府在执行立法机关制定的政策的过程中，也通过制定实施方案等形式制定政策。因此政府政策制定中的公众参与是政治参与的重要组成部分，也是衡量一个社会政治民主化程度的一个重要因素。
二、我国政府政策制定中的公众参与形式
近年来，我国政府政策制定中的公众参与呈现快速发展的态势，参与形式也有新的发展。从目前来看参与的形式主要有征求意见、听证制度、公众反映或讨论等。
1、征求意见。
政府部门在制定重大政策或是与公众切身利益相关的政策时在媒体上公开向公众征求意见或是通过召开座谈会的形式向公众征集意见。如财政部函告各级财政部门，向广大会计从业人员，证券监管部门及学者征求改革意见，以使这一制度更切合实际和具可操作性（中国证券报2000.8.5）。国土资源部就《征用土地公告办法（草案）》向社会征求意见。朱镕基总理主持座谈会，征求对“十五”计划（征求意见稿）意见等。
目前公开征求意见的内容大部分是集中在有关中央政策的制定方面和国家或地方的中长期发展规划方面。中央政策或发展战略事关全国或地方全局的发展，重要性非常突出。公开征求意见针对的公众更为广泛，每一阶层的每一位公众都有机会参与发表自己的观点（公众可以通过互联网、信件、电话、电视、广播等途径），尽管如此，公众的参与仍受到一些因素的影响。首先，是利益的相关度的大小。对于切身利益相关的事，公众的参与积极性高一些，否则参与积极性低一些（单就这一因素而言）。其次，是对该政策的认识程度，如果对这一政策问题比较熟悉，比如本专业、本行业的政策，参与的积极性会高一些，否则低一些，甚至不参与。当然文化程度也是一个因素，文化程度高的人对政策问题的理解程度高一些，而文化程度低的人有时对政策问题的理解就有难度。其三，是对参与效能的认识，公众如果认为政府只是在走形式，不真正在意公众的意见，公众的参与度会低一些，否则会高一些。而现在公众普遍对参与效果的评价是不高的，从平时听到公众对政府的行为评价可以看出（“这些都是走过场，里面早就定好了”，这种说法与我们以前确实有这样的做法是分不开的）。其四，是公众的参与意识和参与能力。参与意识强的人，参与的行为会更多发生，否则相反。在长期的封建传统中，公众的参与是不被允许的，否则就有受到惩罚的可能，所以长此以往，公众对政府的行为即使不满也会持谨慎态度。尽管在目前这种状况已经彻底改观，但公众的参与意识仍不强。在参与能力方面，普通的公众更为欠缺，自己的想法不知如何输入政治系统。平时可能发一些议论，但没有成为一种参与行为，对各种参与形式的运用不熟练。当媒体上出现征求意见时，首先会判断是否与已有关，有关的话就会思考该怎样。其次自己对该政策问题是否了解，有所了解的，发表一些议论。再就是判断政府是否真的会采纳意见，即使会的话，自己意见的被采纳及独特性又有多少。当决定行动时，还要投入一些资源，如写信、修改、寄信，或是打电话。参与行为的发生往往会受到很多因素的影响，发生的机率也因此大为减少。所以这种形式的参与者大多为专家、学者、知名人士及一些积极分子或切身利益直接相关者，专家、学者因为这是他们的本行，发表一些看法、提一些建议他们有这种习惯，同时他们有一种社会责任感或自我实现感。媒体也喜欢特地征求他们的意见，或更重视他们的意见。专业知识也使他们能企图以全局、长远的眼光来看问题，而且能从理论中看出政策在实际执行中可能给各个阶层所带来的影响。如各地的“十五”规划制定都在各类媒体上公开征求意见，但对于“十五”规划一般公众往往难以提出自己的看法，它专业性很强，而且一般也是从地方发展的角度或公平的角度，较少是以自身微观个体利益的角度提出意见。再者，地方的发展规划很多只是停留在理论层面，在执行中具有较大的弹性，而且也是以后的、还没有发生的事。虽然随着人们受教育水平的提高，越来越多的人参与这个过程，但这个过程容易流于形式，政府事先制定的规划并没有因为公众的参与而改变多少。
座谈会的方式，双方的交流较为直接而且可以进行即时的互动，一般情况下气氛较为缓和。但座谈会中参与的公众受到一定程度的限制，首先是参与人员的数量，从几个到十几个，几十个人的座谈会就不能保证每位参与者都有足够的发言机会并且观点能被组织者很好的理解。而一项政策的制定其影响的人数则可能从数以万计到数以亿计。所以相对于公开征求意见，座谈会的代表性较低。其次是参与人员的构成，座谈会的参与者是由政府指定或让会团体推荐，一般是各界较为知名的或具有影响力的人士，具有一定的分析问题或表达能力，一方面其观点更容易被政府部门所接受，但这些人士与普通民众的地位、观点难免会有不一致的地方。即使在选择代表时考虑普通民众，其数量往往是有限的，而且普通民众由于缺乏锻炼其参与能力相对较弱，特别是在没有充分准备的情况下。如朱镕基总理对“十五”规划征求意见而开的座谈会，参与者为各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士，象何鲁丽、丁石孙、成思危、许嘉璐等都是具有非常高知名度的人。他们的生活方式，对问题的看法显然与普通民众有很大的不同。在保证政策的科学性方面，他们更具有权威，在代表的利益方面，也许会考虑普通民众的利益，但其毕竟对普通民众的生活没有切身的体会，对民众利益的判断不一定符合事实。
2、听证制度，主要是价格听证。
根据《价格法》，对于与群众切身利益相关的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断价格的制定，必须举行价格决策听证制度。听证会制度是一种公众参与的制度化水平较高，参与效果较好的一种参与方式。首先听证会制度具有一定的程序，有宣布听证会注意事项、介绍听证会代表、申请人代表介绍方案并说明申请理由、国家计委有关人员介绍价格政策、法律、法规，宣布初审意见、听证代表自由发言、辩论等等十项程序。同时听证会代表有一定的代表性和广泛性，一般有经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。再者听证会对政府的政策制定有一定的影响，如果多数代表对方案不赞成或分歧较大，将对方案进行调整或再组织听证。另外听证会涉及的价格问题与公众的切身利益直接相关，如水、电费、电信资费、教育收费等公众最为关心的问题按照《价格法》的规定都要举行听证。听证会制度为公众参与政府的价格政策的制定提供了一个较好的互动平台，是一种较好的参与方式。近一两年来越来越多的听证会在各地举行。据统计，去年我国共举行200多次各类价格听证会（2002.1.10新华网）。据国家计委价格司巡视员李德昆说去年以来在中国产生较大影响的听证会达六七十次（见2002.3.22中国新闻网）。但是听证会制度依然存在一些不足。在代表的产生方式上，设多少代表，哪些人成为代表往往由政府说了算，这样往往导致与价格有切身利益相关的代表比重过低，而政府部门代表过多的现象，甚至出现代表意见过于一致的现象（羊城晚报2000.9.24）。其次在听证会对政策制定的影响方面，尽管听证会对决策有一定的制约，但是影响还是非常有限的。国家计委有关人员一再强调，价格听证只是价格决策程序的一个环节，最终决策权在政府。也就是说听证会代表的意见只能作为政府决策的参考意见。此外，听证会是否举行还取决于政府，如我国目前听证会的举行的范围相对于《价格法》的规定，还有很大的距离，还有很多公共产品和公益服务的价格制定还没有实行听证制度，还有很多地方根本没有举行过听证会。
3、公众强烈反映或热烈讨论（公众议程）。
当大多数公众认为政府的政策可能或已经侵害到自身的利益或明显不科学时，政府的政策会成为一个热点问题，为公众所广泛讨论，特别是当媒体也参与时，会形成强大的舆论压力，对政府的政策制定施加较大的影响。如七十年代末的真理标准问题的大讨论，现在的农民减负、学生减负等问题，都是先由于公众的强烈反映或热烈讨论最后成为政府的政策问题，并且对政策的制定进行较为有力的影响。这种形式的参与，媒体或一些专家学者发挥了非常大的作用，甚至直接扮演了发起者的角色。但是在目前的管理体制下，媒体的行为离不开党政领导人的支持，这样会导致讨论的主题必须得到政府的认可。然而现在涌现出了越来越多的具有责任感和具有相对独立性的媒体，这对于扩大公众的参与是非常有利的。虽然讨论的问题不一定能进入政府的正式议程，但依然可以对政府的行为施加有力的影响。
三、我国政府政策制定中公众参与存在的问题及分析
我国政府政策制定中公众参与呈现快速发展的态势，但公众参与依然存在一些问题。
1、公众参与的程度方面
公众参与的程度可以从广度和深度两个方面来看。在参与的广度方面，公众参与的形式越来越多，象价格听证，就是近年来刚出现的一种参与形式。在参与的内容方面越来越广泛，从国家的宏观战略到涉及自身利益的具体政策，公众参与到越来越多的政策制定中来。但是依然有很多政策的制定公众并不知晓或是无法参与，政府单方面制定、公布、执行政策的情况还非常多的存在。在参与的深度方面，按照现代民主的理念，一切权力在于人民，政府的权力来自于人民的授权，政府应该代表人民利益行使权力（或者说民意高于一切），而只有让公众充分参与政府的管理并且对政府的决策施加有效的影响，才能确保政府真正代表民意。而上面所提三种参与形式，征求意见、公众讨论对政府政策的制定的影响是非常有限的，因为公众意见是否发挥作用完全取决于政府，公众没有有效手段对政府的行为进行有效制约，特别是在人大制度还有待完善的情况之下。听证会制度可以对政府政策的制定有一定的影响，即如果多数代表对方案不赞成或分歧较大，将对方案进行调整或再组织听证。但听证会只是决策的一个程序，最后的决策权依然在政府的手里，政府可以对政策进行调整，但调整多少，公众意志的体现并没有足够的保证。其次，受政府行为透明度的影响，大多数公众对政策制定的背景材料并没有充分掌握，而且公众对政策制定的参与大多是事前或事后的，对政府的决策过程，公众一般是不知晓的，对一个政策的出台过程，有多少人赞成，多少人反对，各自的理由等政府往往是不公开的。
2、参与公众的构成
公众一般指非政府的个体或团体，公众的成分非常复杂，按照社会学家陆学艺的观点，他把我国现阶段的公众按经济、文化、组织等资源的占有情况划分为十个阶层。每一阶层的公众利益要求是不同的，尽管在某些方面的利益也许一致，但他们的利益要求不能相互替代，只有他们自己才最能代表他们自己。也只有当他们自己亲自参与政府政策的制定时，才能最确切地表达他们的利益要求、维护他们自己的利益。但从前面的分析我们可以看出，第一种参与形式（征求意见），座谈会参与公众都是受过一定教育，并且有一定社会影响的人士，属于前几个阶层居多。通过媒体征求意见，公众不受限制。第二种参与形式（价格听证），较充分考虑代表性，特别是民工代表的出现，引起了社会的一片叫好声。但民工代表的数量非常少，而政府代表过多。第三种参与形式（公众讨论），公众的构成较为复杂，各个阶层的公众都有可能参与，这种形式的参与上层人士往往控制了舆论导向，下层公众反映的问题能否成为讨论的中心，往往取决于是否有新闻媒体的支持或是上层人士的支持，而且新闻媒体从业人员也属于中、上阶层。不同阶层的公众其参与的形式存在一定的不同，而且处于下层的公众在参与方面处于一种明显弱势的地位。
3、参与的积极性方面
在参与的积极性方面，上述三种形式的参与公众都较为积极，虽然视政策的不同也有所区别。与公众的切身利益直接相关的，公众的参与主动性较高。如价格听证，公众的关注就比较高，这可以从媒体的热烈讨论中可以看出。对于征求意见和公众讨论，公众也表现出了少有的热情。
四、进一步促进政府政策制定中的公众参与
政府政策制定中的公众参与作为民主行政的一种形式是公民更大程度的行使民主权利的一种途径，而且当公民在政府的政策制定中不能有必要的参与时，就会对政府的政策执行施加影响，这样会导致政策执行成本增加，甚至受阻、变形，影响政府的行政效率、廉洁和权威，严重的还会导致对现有体制稳定性的冲击。因此，政府应该为公众的参与创造更好的条件，提高政府政策制定中的公众参与程度。
首先是增强政府行为的透明度。政府的目标、任务、政府碰到的问题，解决过程及存在的问题等等都应该公开（除了国家秘密和商业秘密、个人隐私），这在很多政府是还没有做到的，政府在政务公开方面往往报喜不报忧，公开一些细枝末节的东西而不涉及重大问题，公开的内容没有及时更新等等。但政务公开近年来仍有很大的改善，有个别地方政府或部门已经做得比较出色。其次在参与形式方面，多种形式充分利用并争取有所创新。让更多的公众参与到更多的政策制定的讨论中来。让更多公益服务的价格制定举行听证程序。借鉴国外的一些做法，比如让公众旁听一些政策方案的抉择过程，甚至是让公众对一些重大政策的制定进行全民公决等。再者，制定或完善相关法律，并进行宣传，既可以规范公众的参与行为，又可以提高公众的依法参与能力，让民意的体现更为充分，增加公众对政府政策制定的影响程度。上述几种参与形式中公众对政府政策制定的影响是非常小的，且缺乏具体法律的保障。