论构建适合我国国情的财政转移支付制度，本文主要内容关键词为：国情论文,转移支付论文,财政论文,适合论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制作为财政体制改革的目标模式已被理论界认同，并得到中央政府的实施。然而，与分税制密切相关的转移支付制度的构建却明显地滞后，这必将影响分税制改革的预期效果。因此，构建一个能适应我国国情的转移支付制度已刻不容缓。
一、构建我国转移支付制度的政策目标
转移支付制度是指中央财政按照分税制的“财权与事权相统一”原则并出于实现区域平衡和社会公平等宏观政策目标的需要，将集中的收入按一定的标准拨给地方财政的支出政策。无论是那种分税制（集权型的或分权型的），都免不了需要转移支付制度作为分税制运行的配套机制。必须认识到的是，一国实施的转移支付制度均与该国的政治、经济等具体国情紧密相联，不存在一个统一的固定模式。因此，在构建我国的转移支付制度时，不应生搬硬套某种国外的具体模式，而应结合我国的具体国情，以现阶段我国实施的分税制及其所要体现的宏观政策目标为出发点。
我国今年实施的分税制经过了多年的理论探讨，并充分考虑了当前我国的具体国情，强调了必须以突出中央财政的主导地位和加强中央政府的宏观调控为指导思想。因此，构建我国的转移支付制度应主要考虑以下几个方面的需要：
第一，按照“财权与事权相统一”原则，弥补地方财政缺口。在分税制下的财力初次分配中，因为技术上的原因，地方政府实行分割到的财力与行使事权的财力难以绝对一致。特别是我国实行的是不完全（或集权）型的分税制，中央政府有意识地从初次分配中拿走了大部分财力，这样就必然会造成某些地方的巨额财政缺口。
第二，缓解地区发展不平衡的矛盾，保证社会公平目标的实现。14年来的经济改革无疑取得了很大的成就，但也带来了某些矛盾的尖锐和激化。首先是地区发展差异日益尖锐，从近几年来看，虽然全国的GNP平均增长率达到了两位数，但事实上只有沿海地区的发展速度远在此水平之上，而其它地区（特别是西部地区）则远远低于此速度。这种现象如果不及时予以解决，中国经济必将走入区域“马太效应”的死胡同。其次是个人收入分配差异日益悬殊，分配不公问题十分严重，许多低收入者已感到难以承受当前的通货膨胀压力。总之，解决区域发展的不平衡和社会分配不公的问题，将为我国经济的发展提供一个稳定的社会环境，这是构建我国转移支付制度应考虑的一个主要因素。
第三，加强宏观调控，履行政府的资源配置和经济稳定职能。财政改革的许多深层次矛盾都归结到一点，发展市场经济不能缺乏宏观调控。通过一定的转移支付措施，鼓励地方政府投资与中央政府意图的一致性，从而调节区域产业结构不合理的状况，缓解经济发展的“瓶颈”。
第四，解决受益外溢的补偿问题。在市场经济运行中，外部性问题较突出。地方政府在行使经济和社会管理职能时，某一地方政府提供的某些公共产品或服务，其受益面超出其行政管辖范围，辖区与受益范围不一致，这对于提供公共产品或服务的地区来说，就产生了外部效应问题。假如不合理地解决这些受益外溢的状况，相对遭受损失的地方政府就会从自身利益出发，削减存有外溢问题的公共产品或服务供应。这将导致经济的无效率，从而难以接近帕累托最优化。
第五，解决特定的社会需要。中国地域宽阔，某些地区免不了出现严重的自然灾害和意外事故。对此，中央政府除了自身应承担的责任外，还应通过转移支付方式给予这些地区一定的额外补助，以帮助这些地区解决临时性财政困难并恢复地方经济的正常运行。
二、转移支付的方式选择及其主要内容
按国际惯例，财政转移支付方式一般可分为：一般性补助和选择性补助两大类。前者属于总额补助，也可称为无条件补助；后者属于专项补助，也可称为有条件补助。按照对中央政府的转移支付是否要地方政府配套资金为依据，还可进一步分为一般性非配套补助和一般性配套补助，以及选择性非配套补助和选择性配套补助。而就地方配套资金数额有无限额而言，又可细分为一般性非限额配套补助和一般性限额配套补助；选择性非限额配套补助和选择性限额配套补助。一般地说，选择性补助较一般性补助具有效率，而配套补助较非配套补助更具效率，故中央政府偏重于采用选择性补助或配套补助，以强化宏观控制与结构优化。就地方政府而言，则偏好争取一般性补助或非配套补助，以获取更大的财力自主权。
针对转移支付不同方式的特点，结合我国构造转移支付制度的宏观政策目标，我认为我国的转移支付制度可采用如下几种方式：
第一，中央一般性的财政补助。用于平衡地方财政预算，既要满足地方履行政府职能的基本开支需要，还要保证地方政府最低公共服务水准的全国均等化。从我国国情出发，这部分补助应占转移支付总额的绝大部分。具体的分配办法是根据地方财政收支差额（支大于收）由中央财政给予补助，不规定专门用途，由地方政府统筹使用。这里的关键问题是如何确定地方财政支出规模，它直接关系到地方利益，也关系到中央补助额的大小及其合理化程度。从当前看，为了确保“分税制”新体制能够顺利实施，避免改革中的大震荡，可考虑暂不调整地方财政支出水平，仍按过去的基数法予以核定，以此确定地方支出及其中央财政的补助数额。此外，在近期内对地方财政的这种补助宜采用“定额补助”，而不应按一定比率增长，这样既照顾了地方政府的既得利益，又不会增加中央财政的负担，可为下一步调整地方支出的改革创造条件。
第二，中央对地方的专项拨款补助。首先，必须明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策的要求，不能范围太宽，撒胡椒面。要集中力量，把专项拨款的资金主要用于公路、铁路、海运、航空、港口、通讯、邮电，以及小型农田水利建设和农业开发，重要的能源和原材料项目、教育、科研设施等方面。其次，对于受益外溢的专项补助，应视地方从事的特定活动或提供的劳务成本，确定给予全部或部分补助。补助额度取决于受益外溢程度的高低，依此寻求地区间利益均等化。再次，专项拨款补助宜采用选择性非限额配套方式，地方必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而扩大对上述资金投入量。
第三，中央对地方的特殊补贴。即中央对地方遭受特大自然灾害和其它意外事故给予的补助。这部分特殊补贴宜采用一般性配套补助方式，补贴额应视灾害或事故的大小而定。这部分支出虽占转移支付总额的很小部分，但也要注意其规范化，不能随意乱开口子。
三、我国转移支付制度应具备的基本特征
从世界各国实行的转移支付来看，尽管形式上千差万别，不存在一个统一的模式，但多数国家的转移支付制度在弹性化、公式化、法制化、制衡化等方面是共通的，这些特征代表了转移支付制度今后改革发展的世界趋势，值得我们借鉴和参考。
1、弹性化。各国中央政府对地方政府的补助都不是一成不变的，没有把对一地的补助搞成定额或实行定率、定额递增的办法，从而避免了固化中央政府的支出结构，增强了中央政府宏观调控的灵活性。中国是个大国，地区发展极不平衡，因此更应强调转移支付制度的弹性化，必须尽快改变中央对地方的“定额补助”方式，视地方经济发展水平灵活确定补助额，这样才能将政策调节有机地蕴含在分配机制之中。
2、公式化。为了确定中央政府对各地的转移支付额，不少国家都设计出较为科学的公式，从而提高了转移支付的透明度和规范性。出于保障分税制顺畅实施的目的，我国目前对中央一般性补助的额度核定宜采用“基数法”，但从今后改革的趋势和要求看，应参照国外经验采用国际通用的因素计分法，即找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族、自然资源和社会发展情况等，按其影响程度的大小确定计分标准。这样将有利于协调中央政府与地方政府的关系，有利于避免讨价还价现象，提高财政管理的科学化程度。
3、法制化。转移支付制度是一项涉及面广，影响因素复杂的系统工程，为了保证合理的转移支付制度在实施过程中不走样、不变形，必须有健全的法律体系作保障。不仅转移支付制度运作的外部环境要法制化，而且，转移支付制度本身也应以立法形式加以确定。许多国家通过预算法规定政府拨款的原则、标准与用途，依法行事。借鉴国外经验，我国也应考虑编制转移支付预算，建立健全完整的预算司法程序，转移支付预算须人大审批通过后才能实施，这样才能使其纳入有法可依的轨道，才能杜绝随意性与不必要的行政干扰。
4、制衡化。为了确保转移支付制度尽可能合理化，一些国家在机构设置及权责配置方面采取了必要的制衡措施，建立一种有效的制衡机制。我国正处于体制转轨时期，政府行政管理职能与经济管理职能仍未能合理界定，为了保证转移支付制度的正常运行，就应特别注意权责的划分和落实，形成有效的制衡机制。特别是专项拨款补助，更应强化资金管理，一是从资金投入使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者；二是有关管理机构要建立项目专门帐户，专款专用，不得把中央的专款补助用于平衡地方预算；三是实行项目验收制度，提交资金决算报告和审计报告。