国内外耕地保护政策研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,国内外论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与许多发达国家一样，伴随工业化、城市化的快速发展，中国城市人口迅速增加，城市建设用地不断扩大，耕地数量逐年减少、人地矛盾等问题日益突出。尽管世界各国的政治、经济、环境和自然资源不同，耕地保护政策也存在差异，但借鉴发达国家的耕地保护政策，对落实中国“城乡建设用地增减挂钩”与“耕地保护责任制”政策，完善集体土地确权仍具有重要的现实意义。
一、国外耕地保护政策
1.英国耕地保护制度 英国国土面积24.42万
，人均耕地0.1
。1830—1870年，英国在工业化时期根据《住宅法》和《城乡规划法》规范和调整土地的开发利用，城市的快速发展使得土地区位发生变化，土地所有者损益明显，进而导致对土地过度开发，环境污染和耕地流失现象较为严重。1942年，英国政府出台《斯考特报告》，提出对农地实施分类利用。1947年又颁布新的《城乡规划法》，规定土地开发权归国家所有，土地所有者变更土地用途或开发土地必须向政府提出申请并交纳开发税，否则只能按原有土地用途使用土地[1]。
1966年，英国农业部对农地质量进行评价，建立农业土地分类系统，根据土地的作物适宜范围、产量水平、持续性以及成本等因素，将农业土地分为5个级别。1981年英国环境部制定《野生动物、田园地域法》，提出将“科学研究指定地区”(多为劣质地)转为草地和林地，由政府支付补助金。1986年，农业渔业和粮食部制定《农业法》，指定“环保农业地区”，通过实施乡村发展纲要和国家发展规划，保护优等农业用地。1987年，英国政府为保护农地环境，制定环境敏感区规划、守护田庄规划、有机农业生产规划、农地造林规划、能源作物规划、坡地农场补贴规划、林地补助规划等，目的是改善环境，增加生物多样性。2004年以来的新规划体系强调农业的可持续发展，更加重视耕地保护，耕地保护政策体现在各级相关的规划中。2005—2006年，英国在欧盟率先实行以保护环境、促进生物多样性发展为宗旨的农业政策，鼓励农场主发展环保型农业，保护农田，防止过度耕种[2]。尽管目前英国处于后工业化阶段，新增建设用地的压力相对较小，但出于可持续发展战略的实施，具有重要生态功能的耕地仍然受到保护。
2.美国土地发展权制度 美国对土地保护的重视源于1934年发生的黑风暴，粗放垦种使土地资源被严重破坏，肥沃的表土变成沙漠。1935年美国国会通过《土壤保护法》，1936年通过《土壤保护和国内配额法》[3]，1956年政府提出《土壤储备计划》，包括耕地和土壤保护储备计划，目的是通过短期和长期休耕计划减少对土壤、水、森林及野生生物的破坏，政府对农场主的损失给予补贴。此外，美国设立土地银行，发放长期低息贷款，帮助农民改良土地[4]，对耕地保护起到了决定性作用。
1968年美国各州建立土地发展权转让制度，受限制开发区的供给方将土地发展权转让给可开发区的需求方，需求方购入土地发展权后与自己原有土地发展权合并进行土地开发。1974年建立土地发展权征购制度，土地发展权转移和征购的目的在于保护优质耕地[5]。美国政府利用公共资金，按照市场价格向土地所有者征购土地发展权，土地所有者保留耕地，但不能改变土地用途。
1981年美国国会通过《美国农地保护政策法》，限制将农地转为非农用地；1985年在《食物安全法》中提出实施土壤保护，使受侵蚀的土地退出耕种，改良土壤。1996年通过《联邦农业发展与改革法》，提出备用地保护计划，农场主根据市场情况，将符合耕作条件的土地作为保护地，可获得备用地保护补贴。2000年提出《农业风险保护法》，限制农田的非农化利用。为强调保护耕地，美国出台《2002年农场安全与农村投资法案》，提出保护安全计划、土壤保护储备计划、耕作土地计划、农地保护计划、小流域复原计划和其他保护计划[6]。
3.日本耕地利用制度 日本耕地改革始于1946年，国家强制收购地主的土地卖给佃农耕作，创立自耕农制度，形成土地规模在3町以内(1町约等于0.992)的小规模家庭经营耕作模式，户均耕地0.877町[7]。1949年，日本制定《土地改良法》，个人或团体均可申请参加土地改良，主要围绕耕地设施、排水设施、整理地块、开垦耕地、填海开垦、修复受灾的耕地或设施，以及其他为保护耕地所需要的改良，《土地改良法》先后被修改11次。1952年，日本制定《农地法》，确立土地的农民所有制，认为只有耕作者拥有土地，才能提高农地生产力。为保证农业生产，设定良田保护区，严格管制农地向非农业流转。1962年修改《农地法》，增设“农业生产法人”和“农地信托事业”条款，将1961年《农业基本法》的相关规定具体化和规范化，为制定《农协法》提供了制度基础。后又进行多次修改，2000年在修改的《农地法》中，对土地权利转移和用途管制涉及的土地面积作出了弹性规定，排除以保存资产和投机为目的的农地转移，以及不从事农业生产的个人或团体转移农地的可能。
随着日本工业化和城市化的发展，农民兼业经营普遍，弃耕现象严重，农地非农化进程加快，耕地面积锐减。1968年日本出台《农业振兴区域整备法》，明确农村土地利用划分，保持足够的农地不受工业化和城镇化的侵蚀；1999年，修改《农业振兴区域整备法》，增设农地变更的基本标准，再次明确保护农地的基本目标。此外，日本农地法律和政策鼓励通过土地流转保护农地，1980年制定《农地利用增进法》，鼓励农民之间相互合作利用土地，扩大经营规模，对农业经营者给予税收和融资优惠，并提供经营管理培训和进修机会等。1993年《农地利用增进法》更名为《农业经营基础强化促进法》，将农地流转以及促进农地利用的手段包括在内，保持优质农地用于生产，促进农地改良和经营规模的扩大，提高农地利用效率，排除耕种以外目的获取农地的权利，使日本农地制度向强化农业经营变迁[8]。
4.加拿大耕地保护计划 20世纪70年代初，加拿大耕地保护进入国家政策议程，各省制定耕地保护计划，目的是阻止或减缓城市土地开发占用优质农地。加拿大耕地保护以省为单位，1973年不列颠哥伦比亚省颁布《农地委员会法》，保护农田不被损害，至1978年农田储量达到470万，占全省农田总量的80％。1978年魁北克省颁布《农地保护和农业活动法》，划定650万农业保护区，其中包含大量林地，对土地进行分割控制。20世纪90年代，魁北克省对农地保护区进行修编，确定农地保护区的范围和界限，明确农地要优先用于农业生产，严格保护农地。至1998年，魁北克省农地保护区面积达到634万[9]。
加拿大各省在保护耕地的同时，制定了《土地利用规划和发展法》，确定城市发展边界和合理的土地利用，强调在现有城市区域充分利用存量土地，鼓励农业和其他利用方式共存。20世纪90年代末，加拿大实施国家水土保持计划，制定土壤保持和河岸管理方案，鼓励农民休耕，推广保护性耕作技术，培肥地力。
二、中国耕地保护政策的制定与实施
中国人均耕地面积少，后备土地资源不足，乱占滥用耕地现象比较严重，因此有效保护耕地、实现农业的可持续发展对中国具有更深远的意义。目前中国耕地保护政策主要分为3个方面。
1.农村建设用地占用耕地的保护政策 1978年，中国实行家庭承包经营后，农民生产积极性高涨，农地利用率提高，随着农民收入增长，农村建房和乡镇企业均占用大量耕地。1981年的《政府工作报告》提出要严格限制基本建设占用耕地，禁止农村建房乱占滥用耕地，同年国务院发布《关于制止农村侵占耕地建房的通知》。1982年国务院设立土地管理局，颁布《村镇建房用地管理条例》。1986年国务院发布《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，同年6月颁布《中华人民共和国土地管理法》，编制耕地利用规划。1998年对《土地管理法》进行修订后提出“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”的管控目标。1992年全国人大常委通过《农业法》，要求各地区划定基本农田保护区以保护耕地。2003年修订《农业法》提出建立耕地保护制度，对基本农田实行特殊保护。
2.耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩的保护政策 1997年国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求维持耕地总量的动态平衡，提高耕地质量和土地利用率，将占用耕地与开发、复垦相挂钩，严格控制占用耕地。1998年国土资源部修订《土地管理法》，出台占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地，按占用面积开垦，不能开垦的土地需缴纳耕地开垦费。2004年国务院针对土地市场中圈占土地、乱占滥用耕地的现象，出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，提出按照“控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地”的原则，鼓励调整农村建设用地，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2006—2009年，全国各地区积极实施城乡建设用地增减挂钩政策和耕地占补平衡政策，取得了较好成效，但仍有一些地区片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围，跨区域挂钩、占优补劣、圈占农地，对耕地数量和质量造成严重损害。为此2008年国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，2009年国土资源部、农业部又下发《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，对补充耕地的质量、数量、土壤改良以及后期管护等方面作出具体规定。2010年国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，提出以增加高产稳产农田和改善农村生产生活条件为目标，以维护农民合法权益为出发点和落脚点，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
3.土地流转与集体土地确权的保护政策 针对大量农村富余劳动力转移到城市出现的土地抛荒现象，党的十七届三中全会提出按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，但土地流转不得改变土地用途；坚决守住18亿亩(1亩等于1/15)耕地红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减少、质量提高；搞好农村土地确权、登记、颁证工作，保障农民承包土地的占有、使用、收益等权利。2009年、2010年、2012年和2013年中央1号文件都强调开展农村集体土地所有权的确权、登记、颁证工作，落实耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，完善耕地保护补偿办法；统筹安排土地整理复垦开发，改造中低产田，开展保护性耕作，提高高标准农田比重，推进沃土工程；鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，结合农田基本建设，采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。
三、国内外耕地保护政策比较
通过对国内外耕地保护政策的比较分析，可以看出大多数国家都是在耕地被破坏或在城市化进程中耕地减少后才开始制定耕地保护政策，而且因国情差异，耕地保护政策的侧重点也有所不同(表1)。
从国内外耕地保护政策的侧重点看，①英国通过授予土地发展权管制土地用途，缓解了耕地流失，通过提供土地改良补贴和贷款提高了土地质量，使小农场向大型化、规模化发展。②美国耕地保护政策主要针对土地质量，目的是改良土壤，把保护耕地限制在提供安全食品的范畴内，土地发展权制度确保了耕地所有者获得支配耕地的权利。③日本涉及土地和农业的法律多达130多个，构成纵横交织的法律制度体系，相互衔接，互为支撑，条款翔实，可操作性强，在耕地保护和利用过程中形成比较系统的制度设计，综合配套，结构科学，执行严格。关于耕地法律的不断修订，使日本耕地制度与时俱进，能够适应不同时期的社会发展需要，引导和促进耕地利用和农业经济向良性发展。④加拿大主要以省为单位制定耕地保护计划，目的是保护优质耕地免于开发，强调利用城市现有存量土地，保持耕地集中连片。⑤中国耕地保护政策的重点是遏制耕地面积减少，与其他政策的衔接或交叉较少，耕地保护政策多以办法、通知的形式颁布，集中于宏观层面，可操作性不强，导致农村耕地纠纷颇多。
从公众参与耕地保护的程度看，发达国家除政府外，还有耕地所有者、专家、非营利私人组织、民间耕地保护组织、农业资源协会等共同参与保护耕地，而中国多停留在中央政府和省、市级政府层面，即使有大众媒体和专家学者参与和监督，力量仍然薄弱，农户和地方政府出于追求土地的短期利益，保护耕地的意识淡薄。
从耕地所有权制度看，发达国家农地属于私人所有，权责明晰，政府干预不多；主要依靠法律手段保护耕地，有法可依；政府采取经济手段，如税收、贷款优惠、补贴等措施，激励农场主的耕地保护意识。中国耕地属于集体所有，所有权主体缺位，权责不明晰，耕地非农化的高收益诱使地方政府放弃保护耕地。目前部分地区除宅基地外，农村土地确权仍停留在村集体层面，耕地没有确权到户，因此农村集体仍然有较大的权利支配耕地，农民对耕地保护缺乏积极性，处于被动地位。
四、国外耕地保护政策对中国的启示
1.严格执行土地利用规划 尽管中国一再强调“划定永久基本农田，实行永久保护，确保耕地总量不减少、质量有提高”的耕地保护政策，但农民为获得更高的经济效益转变基本农田用途，地方政府或乡镇企业为获取土地增值收益侵占耕地的现象仍屡禁不止。因此应根据中国土地质量适宜性评价结果，对不同等级的集体土地进行分类，严格执行土地利用规划，将优质或质量较好的耕地，设为永久性保护耕地，任何部门或个人不得改变土地性质，违者依法追究责任。
2.设立土地发展权或农地保护专项基金 中国耕地属于集体所有，耕地所有权主体缺位使耕地资源配置效率较低，因此必须加快集体土地使用权的确认工作，根据农业功能区划和土地利用规划，对适宜发展区设立土地发展权，既能有效地保护耕地，激发农民种地热情，还能限制政府或村镇强制征用土地，保持耕地的总量平衡。
3.鼓励公众和政府共同参与耕地保护 耕地的数量和质量关系到中国的粮食安全，更关系到生态环境和可持续发展，因此保护耕地不仅是政府的职责，也是每个公民应尽的义务。应着手建立耕地保护群众队伍，加大宣传培训力度，鼓励公众和政府共同参与耕地保护，公众与政府相互制约、相互监督，从而吸收新观点、新思路，形成各利益群体共同保护耕地的良性循环机制。
4.设立土地银行和土地复垦基金 针对中国农村建设用地复垦资金不足的现状，国家应加大资金支持力度，由中央政府和地方政府共同出资，设立股份制土地银行，建立土地复垦基金；创新土地金融制度，按照市场经济规律，采取多种经营方式，多渠道筹措资金，确保复垦耕地数量不减少，质量不下降。
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