市县同城问题的思考——以江苏省为例，本文主要内容关键词为：江苏省论文,市县论文,为例论文,同城论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国漫长的封建农耕社会里，各级行政区域一直是以面状行政区域为主。近代工业化的发展，使近代意义上的大中型工商城市得到孕育，并呈现出点状行政区域的独特个性。市县同城，是在面状行政区域为主的行政区划体系向点（市镇）面（省县乡）并存的行政区划体系的演变中出现的。
一、市县同城的由来和新近发展
1949年江苏省全境解放，即先后将江都县、泰县、南通县、丹徒县、武进县、无锡县、吴县的城区划出，设立扬州、泰州、南通、镇江、常州、无锡、苏州市的建制。南京于1927年设市，徐州、淮阴（清江）1945年设市，分别是切出江宁县、铜山县、淮阴县的县城置市的。切块设市后，各县政府仍侨驻在市区，市县分设，又同城而治。到1994年，江苏省市县同城的有苏州市与吴县，无锡市与无锡县，常州市与武进县，镇江市与丹徒县，扬州市与邗江县，徐州市与铜山县。江苏还有两个近城县，一是淮阴县，县城与淮阴市一河之隔，一是江宁县，县城距南京市区约4公里。
建国以来，江苏省的市县同城有几个特点，一是市县的数度分合。1956年江都县西部增设邗江县，县治设在扬州市，是江都县政府驻地迁至仙女庙（现江都镇）后扬州出现的新的市县同城。1958年，撤销淮阴县、邗江县、丹徒县，分别并入清江市、扬州市和镇江市。撤销泰州市、泰县，合并设立泰州县。1962年，撤销泰州县，恢复泰州市和泰县；恢复丹徒县、邗江县。1964年恢复淮阴县。二是同城的市、县较长时间没有统属关系。同城的市既有省辖市（地级市）也有地辖市（县级市），各县则基本都受地区（专区）的领导，而不受市的领导，城乡割裂。直到1983年行政区划体制改革，将市、地区、县同城的行政区划结构作了合理的调整，即确立了市领导县体制，才将历史上原为一体的同城市、县结合起来。三是县治努力寻找机会，迁出市区。南京设市后，即于1935年把江宁县政府迁至东山镇。江都县、泰县、南通县在50年代初于新址设县治。淮阴县政府驻地，则是60年代迁出市区到北郊王营镇的。80年代末90年代初的一轮“开发区热”中，几个尚寄寓于市区的县纷纷在老城外自己的一方故土上营造新的城池。1995年，国务院批准苏锡常三个同城县吴县、无锡县、武进县撤县设市。三县设市时分别将驻地迁出中心城市，设治于长桥镇、东亭镇和湖塘镇。
二、市县同城存在的问题
纵观江苏省的市县同城地区，主要存在以下几个问题：
1、市域狭窄，是市县同城地区的普遍特点。切块设市， 使城市受同城县的包围，城区空间局促，郊区腹地狭小，制约城市的健康发展。在城市化发展缓慢阶段，问题还不太突出。但在改革开放后，城乡经济社会全面发展，城市化进程加快，城市行政区域狭窄的矛盾就突现出来，主要是城市各种生产、生活服务设施难以合理布局，成熟产业扩散受阻，产业结构空间调整的余地很小，经济发展、重大生产力布局受到的制约较多。由于行政区划的分割，一方面中心城市自身的城市功能无法得到合理的完善和加强，另一方面中心城市的功能难以在更大范围内得到合理发挥。
2、县域没有自己独立的政治、经济、文化中心， 给县域发展带来不利的影响。一是县域应该集中的一些功能无法有效地集中，行政管理、科教文卫、生产力布局等等都不得已分散化，有的寄居在中心城市，有的分散在县域内各处，难以形成一定的集聚效益和规模效益，无法营造大多数县城所具有的那种集中的工业化和城市化水平以及良好的投资环境，影响到县域二、三产业的合理发展，影响区域社会发展水平的提高；二是由于中心城市自身空间局促，使处于市区的大量县属企事业单位的发展也受到一定的空间制约；三是缺乏发展中心的同城县，为了发展城市型经济，对处于县辖区域的城郊结合部和入城交通干线两侧的较优区位，抓住“机遇”进行开发，但却往往提前使用了城市的后备发展空间，打乱了城市地域结构调整的步伐。
3、近年各中心城市的新住宅区、工业区、 经济技术开发区不少已经伸展到同城而治的县域内，给行政区划和行政管理带来了不少新的问题。而同城县随着经济的发展和自有财力的增加，乘着开发区建设的热潮，纷纷在县域内靠近中心城市的区位上建设新的政治、经济、文化中心。这些新县城不少与老市区连成一体，在区位上则有意避开中心城市的发展方向，导致城市发展出现一定程度的畸形。
三、市县同城问题解决方案的比较
市县同城问题由来已久，矛盾日深，如不及时解决，必将影响到相当一部分地区的经济和城市的发展。同时，在我国东部地区，对这个问题的理论探索和实践突破也在进行着。从行政区划研究的角度对此作出理论分析和决策建议，是我们行政区划工作者的责任。目前，可能的解决方案主要有三种，它们分别是撤县设市、撤县设区和维持现状。
1、撤县设市
同城县大多有较为良好的经济发展条件，经济和社会发展水平较高，不少县都在加紧建设新县城。一些同城县除了城市人口和城镇规模与设市标准尚有差距外，其余经济指标基本都达到国务院颁发的现行设市标准。撤县设市的有利之处是：
①便于对外交往，扩大知名度，在区域经济开发和参与国际竞争中处于有利地位；
②县级独立的财政体制不变，设市后甚至可能有所强化（如计划单列），城市维护建设税增加，有利于城市建设；
③县级机关和干部在设市后基本不受波动；
④区域开发、乡镇企业发展、小城镇建设和农村工作的开展较为有利；
⑤缓解了中心城市在城建资金上的不足，加快了区域城市化步伐。
撤县设市的明显弊端有：
①中心城市产业结构的调整、城市功能的发挥、生产力合理布局、城市的正常发育，将受到一定的遏制。尤其是出现小市（县级市）包围大市（地级市）的格局，从中长期发展来看，可能会导致中心城市的相对衰落和在区域发展中地位的下降；
②中心城市与县级市的关系可能会进一步僵化，双方自成一体，各自独立完善又相互离散，原来的区域经济结构和地域分工可能会被进一步割裂；
③为了达到撤县设市所要求的城镇规模、驻地人口、基础设施等标准，抛开历史上形成的传统交通、经贸、文化、信息中心，耗费巨额资金建设新县城。而新县城的建设又与一般的工业卫星城镇的建设思想有所区别，投入大产出小，在一段时间内可能会因为新县城的建设而影响整个县域的发展；
④由于行政主体的不同，地方利益的不同，新县城往往难以与中心城市的总体规划相协调，可能会衍生出一些新的矛盾和城市病；
⑤县级机关工作人员和家属、子女多年生活在老市区，搬迁县城，牵涉到家属工作、子女就学等一系列具体问题，有一定的难度。如果组织不当，新县城可能仅成为行政办公区域或城郊工业区，无法形成城市的综合功能。
2、撤县设区
撤县设区主要的有利方面是：
①历史上市县本是一体，市区就是县域的政治、经济、文化中心。城乡一体化的趋势要求冲破市县相互封闭的行政壁垒，将市县融为有机整体，更好地发挥城市所处区域的重要作用；
②从城市发展规律看，中心城市需要扩大市区范围，若采用逐步扩大市区、不断蚕食郊县的方法，存在着财产分割等困难，只能进一步加剧市县矛盾。撤县设区，可以改变目前市区、郊区、县的环状结构，形成城乡结合的新型“区”，给城市发展松绑，优化城市内部结构，使城市按照中长期规划，科学建设，形成合理的城市功能分区和有序的城市空间结构；
③市县合并可精减机构和人员，县域经济可以充分利用城市这个经济中心的功能，促进区域的优化发展。
撤县设区可能出现的问题是：
①一个有较长历史的县被撤销，波及面大，县内同志思想上有抵触；
②县改区后，由于财政、税务、金融、外贸、投资项目审批等经济管理权限削弱，对行政主体的积极性、能动性的发挥有所影响；
③撤县设区后，农村地域在“区”内占有相当的比重，如把握不好工作重心，可能会给农村工作带来影响。
3、维持现状、顺其发展
不对市县同城地区的行政区划进行行政干预和解决，让其自行发展。实际上，在我国东部发达地区要维持过去市县同城的那种传统格局已是不可能了，各同城县都在试图建设新县城（或称开发区），这种造城运动必然打破旧的市县地域系统的平衡，使区域发展呈现出新的特点。顺其自然发展的利弊与撤县设市相同，只不过撤县设市要比它走得更远。
四、我们的思考
我们认为，解决市县同城问题，总的原则应该是：有利于市县系统的政治稳定、经济增长、城市发展和社会进步，首先保证中心城市的健康、合理成长，同时兼顾区域的整体利益，根据各个市县系统的具体情况，选择最能有效促进城市与区域共同发展的行政区划方案。
市县同城问题的解决，应该而且必须具体研究各个市——县系统的发展特点、市县关系和区域城市地域结构、城市发展方向。原则上：
1、中心城市有较大的规模且发展较快， 原有市域空间已不适应或不能满足城市总体规划所确定的近中期城市化发展的需要，县域规模又不大，尚未大举启动新县城建设的市县系统，可以考虑撤县设区。
在这种强市弱县的系统中，撤县设区有利于城市总体规划和中心城市发展目标的实现，有利于城乡生产力的合理布局，城市发展有腹地的良好依托，农村发展也有中心城市的支撑，为市县系统内生产要素的合理配置与流动创造了有利的政治经济环境，城乡一体化、农村城市化将可更加顺利发展。
撤县设区后，由于现行的政策决定了区级经济活力弱于县，可能影响原县域农村经济的发展和其他农村工作的开展，需要给这样的区以较强的经济管理权限，并尽可能保留县一级财政体制。
在实际操作中，撤县设区不一定是整县设区，可以根据具体情况设立若干个“区”，考虑选择条件较好的近城或者城区一角，作为区治所在。区划调整中可以考虑划出城区或近城的富有开发潜力的区域给新改设的区，较好地引导和解决该区城市建设的需求和出路问题，使其为中心城市的发展作出应有的贡献，也为区级经济社会的全面发展创造条件。
2、对中心城市规模中等，处在中速发展阶段， 县域又较大的市——县系统，可以暂时维持市——县系统的平衡，保留县建制。如中心城市的地域结构调整无回旋余地，县级机构和单位在主城区难以适度发展，同城县考虑新建县城，则必须选择一个符合市县系统城市发展目标的区位作为县址。在这样的市县系统中，如果中心城市发展需要，也可以适当调整市县行政区划，增加中心城市的发展空间，保证中心城市的中长期发展建设用地的需要。
3、对少数经济发达、区位条件优异的市县系统， 可以探索一条培育新县城、撤县设市、发展城市群的道路。
这样的市县系统，城市发展的各种条件应该十分优越，在国际、国内经济生活中占有重要的地位，有较大的人口发展与经济发展的环境容量，城市发展尚未“到位”，而城市内部结构的优化，城市功能的加强，城市工业新区的开发，城市集聚效益和规模效益的发挥，都要求中心城市有较大力度的战略性拓展。同时，县域经济社会发展水平也较高，发展态势良好，在国际、国内经济生活中有重要地位。县域可以在中心城市外沿的一个方向上作近城开发，新老城区可以看成是一个城市系统的两个组团。
这样的市县系统，往往也是市县矛盾较为突出的地区，县域在经济和社会发展过程中往往对县域城市化、县的经济和行政的管理权限等提出较多的要求，而中心城市的发展速度又较快，因此，有必要对未来市县关系的发展和走向作好预案。①城市建设方面，要科学规范新县城的城市结构、城市功能，不致出现重复建设、过度竞争局面。新老城市在城市结构特别是道路、水、电、讯等基础设施体系上要一体化融合，在城市功能上要互补发展。同时，合一的大城市系统与新设县级市的关系也要重新进行研究。对中心城市近中期的城建、产业开发用地，要给予满足，必要时进行行政区域的适当调整。②经济发展方面，要考虑在产业发展、产业结构调整，包括产业的空间结构调整、产业扩散、新的生产力布局、大型生产设施安排、劳动地域分工等方面，新、老城市及县级市市域如何互相协调，共同发展，以求达到整个市县系统的最佳发展效益，避免中心城市区域“小”、新设县级市区域“大”带来的中心城市发展活力不足，和在区域发展中中心城市地位的相对下降或绝对衰落。③对影响城市发展的区域性基础设施的规划建设、区域资源的开发、区域环境的保护等，地级市与县级市之间要有相应的领导关系和协调渠道作为保证。今后的行政区划层级变动，如县级市升格，由原同城县改设的县级市就不宜考虑。再如将来取消地级市这一层次，实行省管县（市）体制，市县的法律地位平等，那么就需要预先将地级市和县级市的行政区划进行合并，避免此类地区行政区划的再次分割。