主体功能区的操作问题与解决办法，本文主要内容关键词为：解决办法论文,主体论文,操作论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从理论上说，当一个国家的现代化发展到一定程度后，区域问题的增多是不可避免的。但是，区域问题若不能得到及时、有效的解决，国家的整体竞争力就难以提升。正因为如此，中央政府自1992年以来就开始重视区域协调发展。主体功能区的提出是旨在通过科学方法解决区域问题的一个创新之举。
自从《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》（后文称“纲要”）根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（后文称“建议”）明确提出“主体功能区”概念后，有关操作问题的研究受到高度重视。但从概念提出到按主体功能区进行区域管理，还有许多操作问题没有解决。另外，从动态的角度来说，按主体功能区管理的办法是否需要改进，目前尚没有进行充分的讨论。
由主体功能区概念导致的操作问题
“建议”明确提出，“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。但是，目前在讨论“主体功能区”时，许多人将其简化为“功能区”，这在理论上是不正确的，而且会引发出操作问题。
在区域经济学中，“功能区”是“功能区域”（functional regions）的简称，是指有一定的功能内聚性、各组成部分相互依赖的空间单元，其重视的是各组成部分的功能联系而非同质性。而“纲要”提出的“主体功能区”主要是指类型区（在区域经济学中的规范名词是“匀质区”）。这两个概念的内涵是完全不同的。
许多国家在进行功能区划分时，主要依据相互作用指标，而这种识别方法不适用于“主体功能区”划分。“主体功能区”这个概念在西方国家是没有的，因而没有可供参考的案例，但国内一些学者将“主体功能区”与“功能区”混为一谈，试图借鉴国外“功能区”划分方法来划分“主体功能区”，这是不正确的。
另外，许多地方在制定规划时使用的是“功能区”这个概念，这也是不正确的。
主体功能区划分与管理的操作问题
《国务院2006年工作要点》将主体功能区划分的研究列为2006年的重要工作，明确提出“国务院组织开展全国功能区划规划研究”（这里应该是“主体功能区”）。但是，在2006年，主体功能区的框架并未形成，这主要是由于主体功能区划分与管理尚存在许多操作问题没有或很难解决，主要有：
第一，主体功能区划分由哪个部门负责？政策资源从何而来？虽然《国务院2006年工作要点》明确了区划规划研究工作由国家发展和改革委员会牵头，但这并不意味着国家发改委是唯一一个划分与管理机构。目前，国务院涉及区域管理的部门有二十多个，主要有国家发改委、建设部、国土资源部、民政部等，这些部门在主体功能区划分与管理方面的分工不明确，因而难免出现部门间利益矛盾与冲突。由于涉及区域管理的部门太多，管理主体很难落实。而且，国家财政预算支出中并没有主体功能区支出一项，对禁止开发与限制开发区的补偿尚没落实。
第二，在划分时以什么层级的行政区作为基本空间单元？目前，基本空间单元的选择没有明确，许多人主张以市或县级行政区作为基本空间单元。我个人认为，至少应该以乡为基本空间单元来划分主体功能区，因为县级行政区内存在十分大的差异。以北京的密云县为例，该县的北部是密云水库，是北京的水源地，应该禁止开发，但该县南部属平原地区，不可能禁止开发。然而，在目前的基础上，以乡为基本空间单元也存在两个方面的难题：一是工作量巨大，二是基本数据资料不全。
第三，选择哪些指标来识别主体功能区？“建议”与“纲要”所提出的依据，即“资源环境承载能力和发展潜力”难以量化，而且其量化难免主观判断。迄今为止，有关指标的选取存在很大的争议。
第四，主体功能区是否需要分层级？多大的单个区域是最适宜的规模？由于整个国家及各个行政区内部的差异十分大，单纯一个层级的主体功能区是难以管理的，而且具体政策的实施难度相当大。单个区域划分如果过大，就不可能有较强的政策操作性；如果过小，划分工作将十分复杂，不是一两年能完成得了的。
第五，同一类型区域是否需要在政策上同等对待？一般而言，属于同一类型的政策区域应该享受相同的政策支持。但是，中国大范围战略区域的发展水平差距较大，不可能同类区域同等对待。例如，同是水源保护地，北京的密云库区与青海的三江源地区都应该划为禁止开发区，但不能同等对待。为了解决这个问题，最好是对同一类型主体功能区进一步划分等级，这样处理会加大未来的划分工作负担。
第六，如何确定定期调整机制？各个区域的“资源环境承载能力和发展潜力”是动态变化的，有些目前承载能力大的区域在一定时期后可能面临承载力下降的问题，而目前承载力小的区域在国家扶持下有可能提升承载能力。因此，主体功能区不能一成不变，但目前没有讨论定期调整机制问题。如果不定期调整，会引发区域利益矛盾与冲突，不利于区域管理。
第七，主体功能区框架是否需要立法？虽然“纲要”经过了全国人大的表决，但其并不具备真正的立法意义。发达国家的区域政策作用对象一般要经过立法来确定。目前，这个问题尚未讨论。
主体功能区操作问题的解决办法与未来的区域管理出路
毋庸置疑，主体功能区的提出是“纲要”的一大新特点，是国家区域管理的一个巨大进步，但由于存在上述操作问题，主体功能区划分方案不宜操之过急。上述操作问题需要进行深入、广泛的研究才能解决，因此，我个人不主张仓促确定主体功能区框架，而应该进一步加强研究并努力完善区域管理的制度基础。如果在近期出台，会在操作上引发出许多麻烦。
依据发达国家的区域管理经验与教训以及区域管理的一般原理，我认为，主体功能区只是完善区域管理过程中的一种过渡安排，区域管理最终需要以问题区域为管理框架。因此，我分近期与远期两个方面来谈解决上述问题的办法与未来区域管理的出路。
（一）近期解决办法
为了明确主体功能区的划分与管理主体，建议在近期成立一个由有关部门组成的区域管理协调委员会，成员来自国家发展和改革委员会、建设部、国土资源部、民政部、科技部、农业部等。
为了搞好主体功能区的划分工作，建议在近期成立一个由专家、政府官员与非政府区域开发组织联合组成的区域政策研究院，专门研究主体功能区划分的基本空间单元、指标选择与区域等级等。其理由是：在2006年通过“纲要”后，许多政府与高校科研机构进行了相关研究，导致研究内容重复，研究经费浪费，而且没有取得预期效果。集中研究力量与资源迫在眉睫。
为了避免按主体功能区进行区域管理所导致的利益矛盾与冲突，建议在近期由立法机构牵头组织对主体功能区的定期调整机制和立法问题进行深入研究。
（二）远期完善区域管理的办法
根据发达国家的经验，区域政策的作用对象应该是“问题区域”而不是“主体功能区”。从国外区域政策实践来看，各国都明确划分出了问题区域，主要包括三类，即落后区域、萧条区域与膨胀区域。只有这三类问题区域的范围通过立法明确，区域政策才能完善。由“主体功能区”向“问题区域”过渡是完善区域管理的必然要求，从远期来看，关键要明确两个问题，即“谁管”与“管谁”。
在“谁管”方面，建议成立一个由国务院总理直接领导的区域管理委员会（或称区域管理部），将目前分散在许多部门的区域管理职能集中到区域管理委员会，如将西部办、东北办和拟成立的中部办，在区域管理委员会下设四个局，即东部局、西部局、东北局与中部局。
在“管谁”方面，建议通过立法措施明确中央政府区域管理对象，包括两套区域框架，即标准区域与问题区域。所谓标准区域，是指名称被标准化并被编码的、范围相对固定的、作为区域政策与规划制定基础的多级规划区域体系。所谓问题区域（Problem Regions），也称为问题地区（Problem Areas），是由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象，是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以靠自身力量医治这些病症的区域。只有明确标准区域和问题区域框架，区域规划与区域政策这两个中央政府区域管理的主要工具才能完善。
在解决“谁管”与“管谁”两个基本制度基础问题的同时，要着手完善区域政策工具，并完善区域政策监督与评价机制。