我国房地产调控中的问责困境，本文主要内容关键词为：困境论文,我国论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D035-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326(2012)12-0050-05
问责包含两个基本含义：一是官员对自己的行为或者活动负责；二是强制，即问责机构能够对不负责任的权力使用者施加惩罚。[1][2][3]行政问责既可以通过内部机制，即依据内部的惯例、规则和上下级的监督关系来实现，也可以通过外部问责机制，即外在的独立监督机构、社会组织和公民对公务人员的监督来实现。[4]完善的行政问责机制需要两个条件：第一，上下级政府之间应该在财权、事权、职责等方面有明确的权责划分；第二，国家的行政体系之外。应该有独立的监督机构或者监督群体。本文以房地产调控为例，进一步探讨我国当前政府问责的实施状况、存在的问题及其制约问责实现的主要影响因素。
一、我国当前的住房问题与房地产调控
1998年进行住房货币化改革后，我国的住房政策随之发生了根本性的改变，旧有的住房实物分配被住房货币化分配所取代。单位不再直接提供住房，城市居民的住房需求只能通过房地产市场解决。虽然房改后城市居民的住房水平有了显著的提高，但住房领域的问题日益凸显。具体而言，住房领域的主要问题包括：(1)商品房价格的迅速上涨；(2)房地产投资的迅速增长与投资过热；(3)住房供给结构失衡，主要表现为商品房大量空置而经济适用房、廉租房供应不足；(4)严重的住房不平等。
住房问题不仅与民众安居乐业息息相关，而且直接影响到国民经济的健康、稳定发展。中央政府对住房问题非常关注，从2004年起相继出台了一系列政策调控房地产业投资过热，抑制房价，消除房地产泡沫的风险。2005年3月，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知》(“国八条”)。2006年5月，国务院常务会议提出六项措施促进房地产业健康发展(即“国六条”)。紧接着，中国建设部等相关部委联合制定《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(“国十五条”)和其他具体措施落实“国六条”。2007年房地产调控全面深入展开，中央政府出台严格房地产信贷和土地使用的政策。2008年的宏观调控则颇具戏剧化。上半年，国家宏观政策仍朝向调控紧缩的方向发展，然而，国际金融危机突然袭来，宏观政策从总体上的调控和降热转变为刺激经济和救市。12月，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场健康发展若干意见》，二套房贷开始松绑。由此，房地产调控紧缩结束，房地产爆发性反弹开始。2009年房地产开始复苏，继而大涨，涨幅甚至超过调控前的状况。有鉴于此，中央政策又开始逐步走向紧缩调控。2009年12月，国务院出台《完善促进房地产市场健康发展的政策措施》(“国四条”)，规定个人住房转让营业税免征时限由2年恢复到5年，市场交易出现了观望的情况。然而在2010年春节之后，房地产市场又恢复了热度。2010年4月17日，国务院又发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出调控楼市的10项具体措施，被称为“新国十条”。5月份，各地纷纷出台限购令。9月29日，国家各部委联合发布通知，要求各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款，对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民停发购房贷款。同时，货币政策也开始收紧。然而，直到目前，房价整体并没有走低。
二、房地产调控中的行政问责：内容、手段与结果
针对住房领域的各种问题，中央政府除采取一系列调控手段外，还在房地产调控中引入了问责机制，以保证这些政策能够有效执行。
(一)房地产调控问责的内容
中央政府在房地产调控中强调行政问责始于2005年。2005年中央政府出台“老国八条”的调控政策，强调了房地产价格过快增长会“影响金融安全和社会稳定，甚至影响整个国民经济的健康运行”，房地产增长过快的问题如果处理不当，可能会演变为“全局性问题”。为了抑制房价，中央政府首次明确提出地方政府要对住房价格的调控承担责任。[5]但此次调控的效果有限，房价进一步攀升。2006年5月，温家宝总理提出6条措施发展房地产(“国六条”)，要求地方政府重视落实，并将调整住房供应结构和控制房价涨幅纳入经济社会发展的目标责任制：“各地区、各部门要统一思想，增强全局观念，齐心协力做好房地产市场的引导和调控工作。各地区、特别是城市政府要切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制，促进房地产市场健康发展”。[6]紧接着，国务院9部委出台实施方案“国十五条”，要求“各地区、特别是城市人民政府要切实负起责任，把调整住房供应结构、控制住房价格过快上涨纳入经济社会发展工作的目标责任制，促进房地产业健康发展。”[7]随后，建设部颁发165号文《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》，对37号文中90平方米标准为单套住房建筑面积进行了明确规定，并提出要加强监督检查，责令地方政府负起切实责任。
2008年上半年，宏观调控取得了一定的效果，成交量萎缩，市场价格开始松动，一些重点城市房价开始下跌。但是由于担心全球金融危机对中国经济带来的负面影响，进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长成为中央政府最关心的问题。2008年下半年，国务院颁布《关于促进房地产市场健康发展若干意见》，既希望加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，又希望松绑二套房贷，促进房地产市场健康发展。为此，要求地方政府承担稳定房地产市场的责任：“稳定房地产市场实行由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制。各地区在执行中央统一政策的前提下，可以结合当地实际，进一步采取加大保障性住房建设力度、鼓励住房合理消费、促进房地产市场健康发展的政策措施”。[8]
此后，很多地方出台救市政策，各种金融政策全线松绑。2009年楼市复苏，继而大涨。2009年《完善促进房地产市场健康发展的政策措施》(“国四条”)出台，个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年。市场出现了短期观望，二手房成交量下降的现象，但2010年春节后市场完全恢复，到目前房价涨到历史最高阶段。尽管国务院于2010年发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(“国十一条”)，要求二套房贷款首付款比例不得低于40％，试图稳定房市，但各地不断产生高价地王，房价不断飙升，投机性购房再度活跃。在这样的背景下，国务院又出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求地方政府严格履行稳定房价和建设保障性住房的责任，并建立考核问责机制。
然而，2010年全国市场仍然过热，房地产价格上涨，房地产投机严重。2011年1月份，国务院出台新的调控措施(即“新国八条”)，要求加快保障性住房的建设，严格房地产调控，二套房房贷首付比例调高到不低于60％，很多城市规定户籍居民家庭有2套房和外地户籍居民家庭有1套房的家庭将限制购房。为了保证有效实施，“新国八条”明确了针对地方政府的落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，并将房地产调控问责集中于两个方面：保障房建设和稳定房价。
(二)问责的手段
为保障宏观调控政策目标的实现，落实责任追究机制，中央政府也采取了一系列措施。首先，建立目标责任制。当前调控的一个重要方向是加大保障房的建设力度，让地方政府提高保障房建设的规模。为了保证今年完成开工建设1000万套的任务，国家保障性安居工程协调小组与各省(区、市)政府和新疆生产建设兵团签订了2011年保障性安居工程目标责任书。其次，实施约谈问责。为了落实稳定房价的目标，中央政府还采取约谈地方领导人的方式以推动相关政策的实施：“落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制。未如期确定并公布本地区年度新建住房价格控制目标、新建住房价格上涨幅度超过年度控制目标或没有完成保障性安居工程目标任务的省(区、市)人民政府，要向国务院作出报告，有关部门根据规定对相关负责人进行问责。对于执行差别化住房信贷、税收政策不到位，房地产相关税收征管不力，以及个人住房信息系统建设滞后等问题，也纳入约谈问责范围”。再次，派遣巡查组。2011年的“新国八条”明确要求各地方政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标。然而各地政府公开的调控目标普遍希望2011年房价维持在10％的涨幅，房价调控变成了“调涨”，舆论哗然。在这种情况下，国家住建部3月29日发布通知，要求各地听取社会意见来确定或者修正年度新建住房价格的控制目标。为确保政策实施，国务院从4月上旬开始派出8个督查组，对东北、华北、华东、西北、华南的16个省(区、市)落实房地产市场调控政策措施情况进行专项督查。
(三)问责的结果
在过去的房地产调控中，尽管中央政府多次强调对调控目标实施问责，但实际的结果是房价调控越调越高，房价调控成为“调涨”。在上述历次要求地方政府对房地产调控政策负责的实践中，地方政府落实的情况并不理想。当前的保障房建设目标，房地产调控目标的实施显示地方政府并没有积极落实中央的政策精神。虽然有些城市在中央政府约谈、督查后调整了房价调控的增长目标，但效果非常有限：各地保持房价增长的目标未变，只是增长幅度略有降低。例如，西安市最初公布的房价控制目标是2011年新建住房价格增长幅度不高于该市当年经济社会发展目标和人均可支配收入的增长幅度，即15％，后在检查组的督促下，调整为新建住房价格增长幅度低于当年城镇人均可支配收入增长幅度3.5个百分点。到目前为止，中央政府并没有对地方政府的不配合进行具体的问责。
三、房地产调控问责困境的原因与根源
(一)问责内容和程序的不足
导致房地产调控问责困境的首要原因在于房地产调控中地方政府应当负责的内容不明确、缺乏连贯性。一方面，中央政府对地方政府的具体要求不断变化，缺乏稳定性。在短短5年之中，问责的要求经历了两次极端的反向：从稳定房价、控制住房价格过快上涨(2005年)；到调整住房供应结构，促进房地产市场健康发展(2006年)；再转为稳定房地产市场，防止住房市场疲软和价格猛跌(2008年)，近来又转回防止房地产价格增长过快和强调保障性住房的建设(2010、2011年)。另一方面，问责程序的模糊和缺乏可操作性也是导致问责难以落实的重要因素。虽然中央政府反复强调要求地方政府承担落实房地产调控的后果，但由于缺乏明确的调控目标和内容，没有清楚的关于问责操作化的程序，没有明确谁问责、对什么问责、如何问责、问责的机制如何启动和实施等具体内容，使得问责最终无人负责。
(二)政策目标与政府能力的失衡
房地产调控从根本上讲是行政行为为主、市场机制为辅，每一项调控政策的执行都涉及政府能力强弱和各级政府之间事权、财权分配问题。在房地产调控的问责内容中最为重要的是抑制房价和发展保障性住房。而这两项政策的实施都取决于政府的能力。首先，政府是否能够管制房价，以何种方式?这不仅需要理论的指导，还对政府的能力提出了巨大的挑战，更不必说政府管制的可能导致的扭曲性后果。[9]其次，在当前中央政府掌握大部分财政收入的资源的背景下，保障性住房建设的责任被直接交付地方政府，并没有来自中央政府的拨款支持。大多数地方政府由于财政资源不足，无力确保政策的有效执行。显然，中央政策目标与地方政府能力的失衡也是中央无法向地方问责的重要原因。
(三)地方政府的偏好
1994年实行分税制改革之后，地方政府一直积极地寻求扩大自身财政收入来源的方式，以确保地方利益和公共服务供给。[10]其中，房地产发展和土地开发成为地方政府最重要的收入来源，它们主要包括：(1)与土地开发相关的税费收入；(2)土地出让金，即政府通过对土地开发和转让的经营而获得的利润。土地收入资金规模巨大，完全由地方政府掌控，对地方财政意义重大，甚至被称为“第二财政”。在这种财政收支格局下，地方政府显然不情愿顺应中央政府房地产调控手段，更不会不折不扣地落实限购和加大修建保障房的政策方案。限购政策会直接导致商品房交易量萎缩，从而影响到房地产商开发土地的积极性，进而影响到土地价格，而土地贬值过程中损失最大的显然是地方政府。保障房建设一方面威胁到商品房的销售，另一方面保障房的土地供应价格较低，无法像商业用地那样带来高额的租金，地方政府财政还需要额外投入资金进行建设。很显然，房地产调控会阻碍地方政府利益的实现，尤其是增加可供地方支配的财政收入，产生关键性影响。综上所述，地方政府在房地产发展中的利益取向与中央政府并不完全一致，这是中央调控政策在地方层面难以落实的根本原因。
(四)房地产调控问责困境的政治、经济和社会根源
1.内部问责的困境，政策执行中事权与财权的不匹配。房地产调控从根本上讲是行政行为为主，市场机制为辅。其中，比较突出的行政行为表现为中央政府要求各地加大保障房建设力度和让地方政府签订房价调控目标。这些行政行为都涉及事权和财权的重新分配问题。在地方政府看来，中央政府在不安排配套资金的同时，仍要求地方政府将房价控制在一定范围，几乎是不可能完成的任务。因为调控房价必然会导致土地的贬值，影响当地房地产行业的发展，这些直接影响到地方政府的财政收入。更进一步地，中央政府和地方政府之间权责并不清晰，两者在政策取向上势必存在差异。中央政府的政策导向是既在经济上促进房地产市场健康发展，维护国民经济的持续、稳定与健康发展；又在社会层面平抑高房价，避免由此带来的严重社会不公等问题。由于政策的目标多元，调控和问责的内容和重心也不断变化。作为中央政策的具体落实方，地方政府则有着不同的政策取向，往往利用中央政策内容的含糊进行选择性执行。近十多年来，地方政府依赖土地财政维护地方的开支。这种发展模式严重依赖房地产业的快速发展，完全与中央的财政政策、土地政策、官员升迁制度等相容共生。房地产调控显然是与地方政府的利益冲突，地方政府的政策取向必然会去维护地方的利益，积极维护“房地产是支柱行业”的地位。同时，地方政府似乎并不担心问责和惩罚。信息和强制是问责的重要基础，在房地产调控过程中，很显然地方政府具有信息优势，可以用各种借口推托、扭曲、甚至抵制中央的调控政策。即使在大众传媒的关注和报导下，保障房开工的规模和建成的数量逐步走向透明化，但资源不足仍可以作为很好的借口。在中央政府缺乏必要信息的情况下，面临法不责众的困境，最终无法真正施用强制的问责手段。
2.外部问责机制的缺失。地方政府没有来自社会的问责压力。在高房价挤压下的普通民众，尤其是潜在的住房消费者，是调控政策后果的直接承担者。然而，作为政策最直接利益相关者，他们既没有能力影响政策的制定，也没有能力影响政策的落实效果。对于政府和开发商而言，个体的购房者或者潜在购房者是弱势的。他们没有直接的利益代言人，对公共舆论影响有限，在行动方面也无法组织集体行为，很难向开发商和政府施加压力。个体消费者作为市场中重要的一方，是否能否在公共舆论和政策制定过程中发出声音、产生影响，与消费者的组织发育空间密切相关。在1980年代末期中国台湾社会发起的“无壳蜗牛运动”，对当地住房政策产生深远的影响。国内的消费者虽然也曾发起“不买房运动”和合作建房运动，表达对住房政策的不满，探寻解决住房问题的途径。某种程度上，这也是对政府政策的制定和实施不满意的评判和问责途径。然而，从2009年金融危机之后的房地产爆炸性发展以来，来自社会的声音完全式微了。政府，尤其是地方政府，能够超然面对消费者的不满，从高房价中分享财政好处。在住房调控过程中难以实现抑制房价的目标，一方面在于政府对住房的经济推动作用的过度重视，更倾向于从“保增长”去看待房地产的问题；更重要的原因可能由于当前公民社会发育程度较低，社会缺乏对政府问责的途径和渠道。此外，由于社会力量较弱，与政府和市场处于不对等的地位，加之新闻自由有限制，市场交易秩序不完善等因素，公众也对房地产开发企业不履行买卖合同、提供不合格产品、忽视企业社会责任的现状无能为力。这一切使得房地产调控的主体可以不积极执行相关政策，调控的目标群体——开发企业得以不重视政府的调控，成为社会无法监督和问责的主体。
四、结论
虽然总体上评判宏观调控政策是否能够取得预期效果的成效还为时尚早，但调控效果不彰，无法问责却是不争的事实。房地产调控问责之所以面临当前的困境具有深刻的政治、经济和社会的根源。在当前民主参与途径有限的背景下，房地产调控过程中社会大众无力参与决策与问责，住房政策网络非常封闭，中央的政策制定的科学性和连续性有待改进，在执行过程中也面临很大的困难。地方政府因为依靠土地财政弥补地方经费的短缺，[11]而不愿积极响应中央的调控政策，中央政府也因政策调控目标游移不定，缺乏明确一致住房政策，对住房保障投资不足而无法惩罚地方政府。与此同时，社会力量薄弱，社会大众由于缺乏组织管道，不具备足够的组织动员、集体谈判和议价的能力，加之新闻媒体的报导受制于政府管制，服从于维稳的目标，导致社会对政府和对市场的监督和问责缺乏实施的必要条件，地方政府不用面对民意的巨大压力，最终导致了无人为此负责的局面。发展公民社会，推进民主发展，改变国家和市场对社会的双重侵害，重塑国家、社会和市场的关系是破解当前问责困境的根本出路。
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